王忠姣 ，黨坤良

(1.西北農(nóng)林科技大學(xué) 林學(xué)院，陜西 楊凌 712100；2. 三門(mén)峽市陜州區(qū)林業(yè)局，河南 三門(mén)峽472100)

國(guó)家級(jí)公益林對(duì)國(guó)土生態(tài)安全、生物多樣性保護(hù)和經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展具有重要作用，是改善人類(lèi)生存環(huán)境，滿(mǎn)足社會(huì)需求和可持續(xù)發(fā)展的重要保障，生態(tài)公益林建設(shè)與管理也成為現(xiàn)階段我國(guó)林業(yè)工作的重點(diǎn)之一[1-3]。河南省三門(mén)峽市陜州區(qū)國(guó)家級(jí)公益林于2004年初步區(qū)劃界定，十余年來(lái)，陜州區(qū)林業(yè)局不斷強(qiáng)化和規(guī)范國(guó)家級(jí)公益林管理，區(qū)域內(nèi)國(guó)家級(jí)公益林質(zhì)量和生態(tài)效能不斷提升。但由于國(guó)家級(jí)公益林保護(hù)管理涉及面廣、任務(wù)艱巨，管理體系和機(jī)制還不盡完善，仍面臨一些困難和問(wèn)題。為進(jìn)一步鞏固和提高國(guó)家級(jí)公益林質(zhì)量和管護(hù)成效，我們對(duì)陜州區(qū)國(guó)家級(jí)公益林結(jié)構(gòu)現(xiàn)狀和管理中存在的問(wèn)題進(jìn)行了分析。

1 陜州區(qū)國(guó)家級(jí)公益林林地概況

陜州區(qū)土地總面積160.97×103hm2，林業(yè)用地總面積100.79×103hm2，區(qū)劃界定國(guó)家級(jí)公益林總面積36.71×103hm2，占林業(yè)用地總面積的36.42%，涉及全區(qū)13個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)和一個(gè)國(guó)有林場(chǎng)。

1.1 陜州區(qū)國(guó)家級(jí)公益林地類(lèi)面積結(jié)構(gòu)

在陜州區(qū)國(guó)家級(jí)公益林中，有林地22.05×103hm2，占全區(qū)國(guó)家級(jí)公益林總面積的60.06%；灌木林地9.95×103hm2，占全區(qū)國(guó)家級(jí)公益林總面積的27.12%；疏林地0.5×103hm2，占全區(qū)國(guó)家級(jí)公益林總面積的1.36%；未成林地4.21×103hm2，占全區(qū)國(guó)家級(jí)公益林總面積的11.46%(表1)。表明陜州區(qū)國(guó)家級(jí)生態(tài)公益林以有林地為主。

表1 陜州區(qū)國(guó)家級(jí)公益林按地類(lèi)劃分面積結(jié)構(gòu)

1.2 陜州區(qū)國(guó)家級(jí)公益林按起源劃分面積結(jié)構(gòu)

在陜州區(qū)國(guó)家級(jí)公益林中，純天然起源23.96×103hm2，占全區(qū)國(guó)家級(jí)公益林總面積的65.26%；人工造林12.75×103hm2，占全區(qū)國(guó)家級(jí)公益林總面積的34.74%。

1.3 陜州區(qū)國(guó)家級(jí)公益林按優(yōu)勢(shì)樹(shù)種劃分面積結(jié)構(gòu)

由表2可以看出，陜州區(qū)國(guó)家級(jí)公益林中優(yōu)勢(shì)樹(shù)種主要是櫟類(lèi)和刺槐，黃林木經(jīng)濟(jì)林、連翹景觀林等也占有較大面積和比例。

表2 陜州區(qū)國(guó)家級(jí)公益林按優(yōu)勢(shì)樹(shù)種劃分面積結(jié)構(gòu)

1.4 陜州區(qū)國(guó)家級(jí)公益林按地貌劃分面積結(jié)構(gòu)

在陜州區(qū)國(guó)家級(jí)公益林中，低山地區(qū)國(guó)家級(jí)公益林面積14.79×103hm2，占全區(qū)國(guó)家級(jí)公益林總面積40.27%；平原地區(qū)國(guó)家級(jí)公益林面積0.04×103hm2，占全區(qū)國(guó)家級(jí)公益林總面積0.11%；丘陵地區(qū)國(guó)家級(jí)公益林面積4.33×103hm2，占全區(qū)國(guó)家級(jí)公益林總面積11.8%；中山地區(qū)國(guó)家級(jí)公益林面積17.55×103hm2，占全區(qū)國(guó)家級(jí)公益林總面積47.82%。表明陜州區(qū)國(guó)家級(jí)公益林主要集中在中山和低山地區(qū)，丘陵、平原較少(表3)。

表3 陜州區(qū)國(guó)家級(jí)公益林按地貌劃分面積結(jié)構(gòu)

1.5 陜州區(qū)國(guó)家級(jí)公益林按權(quán)屬劃分面積結(jié)構(gòu)

在陜州區(qū)國(guó)家級(jí)公益林中，國(guó)有國(guó)家級(jí)公益林面積5.51×103hm2，占國(guó)家級(jí)公益林總面積的15.01%；集體國(guó)家級(jí)公益林面積24.04×103hm2，占國(guó)家級(jí)公益林總面積65.50%，個(gè)人國(guó)家級(jí)公益林面積7.16×103hm2，占國(guó)家級(jí)公益林總面積的19.49%(表4)。

表4 陜州區(qū)國(guó)家級(jí)公益林按權(quán)屬劃分面積結(jié)構(gòu)

1.6 陜州區(qū)國(guó)家級(jí)公益林按土層厚度劃分面積結(jié)構(gòu)

由表5可以看出，陜州區(qū)國(guó)家級(jí)公益林的土層厚度集中在30～40 cm之間，其面積達(dá)28.98×103hm2，占全區(qū)國(guó)家級(jí)公益林總面積的78.94%，土層厚小于(包括)20 cm的公益林3.61×103hm2、 占總面積9.84%。說(shuō)明陜州區(qū)國(guó)家級(jí)公益林土壤環(huán)境較好，林地質(zhì)量及其生態(tài)效能有較好的提升條件。

1.7 陜州區(qū)國(guó)家級(jí)公益林按生態(tài)區(qū)位劃分面積結(jié)構(gòu)

在陜州區(qū)國(guó)家級(jí)公益林中，黃土丘陵溝壑區(qū)國(guó)家級(jí)公益林23.71×103hm2， 占全區(qū)國(guó)家級(jí)公益林總面積的64.59%； 三門(mén)峽水庫(kù)國(guó)家級(jí)公益林6.78×103hm2，占全區(qū)國(guó)家級(jí)公益林總面積的18.47%；小浪底水庫(kù)國(guó)家級(jí)公益林6.62×103hm2，占全區(qū)國(guó)家級(jí)公益林總面積的16.94%。

表5 陜州區(qū)國(guó)家級(jí)公益林按土層厚度劃分面積結(jié)構(gòu)

1.8 陜州區(qū)國(guó)家級(jí)公益林按行政區(qū)域劃分面積結(jié)構(gòu)

按行政區(qū)域劃分，陜州區(qū)內(nèi)共13個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、一個(gè)國(guó)有窯店林場(chǎng)。由表6可以看出，全區(qū)國(guó)家級(jí)公益林資源較多的有國(guó)有窯店林場(chǎng)、宮前鄉(xiāng)、店子鄉(xiāng)、張汴鄉(xiāng)、菜園鄉(xiāng)和西張村鎮(zhèn)。

表6 陜州區(qū)國(guó)家級(jí)公益林按行政區(qū)域劃分面積結(jié)構(gòu)

2 陜州區(qū)國(guó)家級(jí)公益林管護(hù)現(xiàn)狀及存在問(wèn)題

2.1 陜州區(qū)國(guó)家級(jí)公益林管護(hù)現(xiàn)狀

縣級(jí)林業(yè)主管部門(mén)在國(guó)家級(jí)公益林管護(hù)工作的主要職責(zé)包括：宣傳國(guó)家級(jí)公益林保護(hù)管理相關(guān)法律法規(guī)、規(guī)章文件和政策；組織實(shí)施國(guó)家級(jí)公益林的調(diào)查、區(qū)劃、界定、營(yíng)造、撫育、 保護(hù)和管理等；建立、管理轄區(qū)內(nèi)國(guó)家級(jí)公益林資源檔案檔案，并根據(jù)年度變化情況及時(shí)更新；同財(cái)政部門(mén)共同完成森林生態(tài)效益補(bǔ)償資金兌付等國(guó)家級(jí)公益林管護(hù)中相關(guān)的各項(xiàng)工作[4]。

2.1.1 陜州區(qū)國(guó)家級(jí)公益林的組織及檔案管理 陜州區(qū)政府設(shè)有國(guó)家級(jí)公益林管理領(lǐng)導(dǎo)小組，統(tǒng)一組織、協(xié)調(diào)全區(qū)國(guó)家級(jí)生態(tài)林管理，并由陜州區(qū)林業(yè)局下設(shè)機(jī)構(gòu)——國(guó)家級(jí)公益林管理辦公室具體負(fù)責(zé)，該辦公室配有主任1名、副主任1名、專(zhuān)業(yè)技術(shù)人員4名，主要實(shí)施全區(qū)國(guó)家級(jí)公益林保護(hù)、管理以及森林生態(tài)效益補(bǔ)償?shù)裙ぷ鳌Ｅ渲脤?zhuān)人負(fù)責(zé)檔案管理，配有專(zhuān)用檔案柜，對(duì)全區(qū)國(guó)家級(jí)公益林相關(guān)檔案資料進(jìn)行整理歸檔。

2.1.2 陜州區(qū)國(guó)家級(jí)公益林護(hù)林員管理情況 陜州區(qū)國(guó)家級(jí)公益林巡護(hù)工作主要由兼職護(hù)林員完成，全區(qū)共聘用護(hù)林員271名。全區(qū)國(guó)家級(jí)公益林共劃分為4個(gè)管護(hù)片區(qū)、238個(gè)責(zé)任區(qū)，每個(gè)片區(qū)設(shè)1個(gè)管護(hù)站，每個(gè)責(zé)任區(qū)配備1～2名兼職護(hù)林員，護(hù)林員采取聘用合同制，按照“就近、就地、擇優(yōu)”原則，按村級(jí)推薦、鄉(xiāng)級(jí)篩選、區(qū)級(jí)審核程序，每年選聘一次，受聘兼職護(hù)林員經(jīng)區(qū)林業(yè)局統(tǒng)一培訓(xùn)合格后再上崗。對(duì)兼職護(hù)林員巡護(hù)工作實(shí)行二級(jí)管理監(jiān)督：區(qū)林業(yè)局制定《陜州區(qū)護(hù)林員管理辦法》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)管理辦法)和《陜州區(qū)護(hù)林員考核辦法》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)考核辦法)，每月不定期對(duì)兼職護(hù)林員在崗及巡護(hù)情況進(jìn)行抽查和監(jiān)督；鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)服務(wù)中心以《管理辦法》和《考核辦法》為依據(jù)，采取召開(kāi)例會(huì)、審閱巡山日志、責(zé)任區(qū)不定期抽查、使用“護(hù)林寶”APP考勤等方法，對(duì)護(hù)林員日常巡護(hù)工作進(jìn)行全方位、規(guī)范化動(dòng)態(tài)監(jiān)督檢查和百分制考核。要求護(hù)林員每月巡護(hù)天數(shù)不少于22天，全年按考核總分評(píng)選優(yōu)秀護(hù)林員、稱(chēng)職護(hù)林員、不合格護(hù)林員。護(hù)林員的管護(hù)費(fèi)由基本和浮動(dòng)兩部分組成，基本管護(hù)費(fèi)每月300元，每月發(fā)放一次。浮動(dòng)管護(hù)費(fèi)每月200元，根據(jù)考核得分，每半年發(fā)放一次。

2.1.3 陜州區(qū)中央財(cái)政森林生態(tài)效益補(bǔ)償資金兌付情況 從2009年開(kāi)始陜州區(qū)實(shí)施中央財(cái)政森林生態(tài)效益補(bǔ)償政策，集體和林農(nóng)個(gè)人所有的國(guó)家級(jí)公益林從2011年起全部納入補(bǔ)償范圍。全區(qū)補(bǔ)償面積31.31×103hm2，占區(qū)劃界定總面的85.29%，其中：國(guó)有0.11×103hm2，集體和林農(nóng)個(gè)人31.2×103hm2。涉及175個(gè)行政村1個(gè)林班、1 649個(gè)小班。國(guó)家級(jí)公益林森林生態(tài)效益補(bǔ)償資金嚴(yán)格按照《中央財(cái)政森林生態(tài)效益補(bǔ)償基金管理辦法》(財(cái)農(nóng)〔2009〕381)和《河南省森林生態(tài)效益補(bǔ)償基金實(shí)施意見(jiàn)》(豫財(cái)農(nóng)〔2011〕138號(hào))等相關(guān)文件要求，及時(shí)、足額打入林農(nóng)“一折(卡)通”內(nèi)。實(shí)行專(zhuān)戶(hù)核算，專(zhuān)款專(zhuān)用，封閉運(yùn)行，杜絕擠占、挪用情形。

2.1.4 陜州區(qū)國(guó)家級(jí)公益林項(xiàng)目建設(shè)概況 現(xiàn)階段，陜州區(qū)國(guó)家級(jí)公益林建設(shè)項(xiàng)目主要集中于新建和修繕管護(hù)設(shè)施，截止目前，全區(qū)共新建護(hù)林房130間，占地面積2 300.5 m2；公益林大型宣傳標(biāo)牌80塊，小型210塊；護(hù)林員管護(hù)責(zé)任標(biāo)牌280塊；營(yíng)造生物防火林帶19.051 km；設(shè)立機(jī)械圍欄41 000 m，圍欄林地面積1.4×103hm2，增強(qiáng)了國(guó)家級(jí)公益林的識(shí)別度、認(rèn)知度和對(duì)公益林破壞活動(dòng)的威懾力，有效提高了國(guó)家級(jí)公益林的管護(hù)成效。同時(shí)利用中央財(cái)政資金開(kāi)展了護(hù)林員培訓(xùn)、優(yōu)化了檔案管理設(shè)施等。

2.2 陜州區(qū)國(guó)家級(jí)公益林管護(hù)中存在問(wèn)題

2.2.1 林農(nóng)保護(hù)森林資源意識(shí)不強(qiáng)、護(hù)林積極性不高 大部分林農(nóng)對(duì)國(guó)家級(jí)公益林概念以及保護(hù)國(guó)家級(jí)公益林的重要性和必要性認(rèn)識(shí)不清，自覺(jué)保護(hù)國(guó)家級(jí)公益林意識(shí)淡薄，極少阻止、舉報(bào)甚至還參與盜伐國(guó)家公益林的行為，造成了森林資源的破壞和損失。

2.2.2 基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)林業(yè)站專(zhuān)業(yè)技術(shù)人員不足 陜州區(qū)國(guó)家級(jí)公益林管護(hù)工作主要由陜州區(qū)林業(yè)局國(guó)家級(jí)公益林管理辦公室、鄉(xiāng)鎮(zhèn)林站和護(hù)林員來(lái)完成。近幾年林業(yè)建設(shè)任務(wù)繁重、龐雜，鄉(xiāng)鎮(zhèn)林業(yè)工作人員短缺，全區(qū)13個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)林業(yè)站共有工作人員18人，每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)只有1～2人，部分人員還兼職其他工作，且鄉(xiāng)鎮(zhèn)林業(yè)站工作人員人事權(quán)歸鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理，很多情況下首先為鄉(xiāng)鎮(zhèn)其他行政服務(wù)，人員調(diào)整頻繁，技術(shù)力量薄弱，增加了國(guó)家級(jí)公益林管理工作的難度。按現(xiàn)有國(guó)家級(jí)公益林地面積及相關(guān)工作任務(wù)量估算，全區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)林業(yè)站共配備40名工作人員較為合適。

2.2.3 護(hù)林員專(zhuān)業(yè)技能欠缺，培訓(xùn)效果不理想 陜州區(qū)國(guó)家級(jí)公益林護(hù)林員大多為村民且每年更換，他們上崗前雖然進(jìn)行了培訓(xùn)，但對(duì)林業(yè)專(zhuān)業(yè)知識(shí)、專(zhuān)業(yè)技能了解不夠充分，有的甚至很少，因連聘、新聘等原因造成的護(hù)林員之間責(zé)任心和專(zhuān)業(yè)知識(shí)差別較大，導(dǎo)致重復(fù)培訓(xùn)、培訓(xùn)效果不理想，國(guó)家級(jí)公益林管護(hù)效果難以持續(xù)提升等問(wèn)題。

2.2.4 森林生態(tài)效益補(bǔ)償資金未能達(dá)到林農(nóng)心里預(yù)期 按照《國(guó)家級(jí)公益林管理辦法》規(guī)定，對(duì)于集體和個(gè)人所有的國(guó)家級(jí)公益林，中央財(cái)政森林生態(tài)效益補(bǔ)償資金每年下?lián)苜Y金225元·hm-2[1]，除去公共管護(hù)支出、公益林建設(shè)項(xiàng)目資金、管護(hù)勞務(wù)費(fèi)等，直接發(fā)放給林農(nóng)的僅135元·hm-2。據(jù)了解，2017年陜州區(qū)成熟刺槐林木材收益在(18.0～27.0)×103元·hm-2；成熟楊樹(shù)林木材收益在(13.0～16.0)×103元·hm-2。根據(jù)我國(guó)最新發(fā)布的《主要樹(shù)種齡級(jí)與齡組劃分》(LY/T 2908-2017)標(biāo)準(zhǔn)，陜州區(qū)刺槐和楊樹(shù)用材林主伐林齡一般在21 a,用材林年均木材收益可達(dá)到1 000～8 000元·hm-2，遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于生態(tài)效益補(bǔ)償金額，因此導(dǎo)致林農(nóng)對(duì)國(guó)家級(jí)公益林保護(hù)積極性不高。

2.2.5 資金投入不足，管護(hù)設(shè)施有待進(jìn)一步完善 國(guó)家級(jí)公益林建設(shè)資金每年由中央財(cái)政按照26.25元·hm-2·a-1標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一撥款，在現(xiàn)階段建設(shè)材料價(jià)格和勞務(wù)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)等都上漲的情況下，該撥款額度標(biāo)準(zhǔn)較低，既難以滿(mǎn)足大型建設(shè)項(xiàng)目和一些基礎(chǔ)保護(hù)設(shè)施提升建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)的資金需求，也對(duì)維護(hù)已經(jīng)投入使用后的設(shè)施不利。

3 陜州區(qū)國(guó)家公益林建設(shè)管理建議

3.1 強(qiáng)化宣傳，提升林農(nóng)保護(hù)森林資源的意識(shí)

充分利用電視、廣播、報(bào)紙、傳單、宣傳牌、官方微博、微信公眾號(hào)等傳媒方式，以及林農(nóng)喜聞樂(lè)見(jiàn)、參與度高的隨手拍、繪畫(huà)、剪紙等主題活動(dòng)，廣泛、深入宣傳國(guó)家生態(tài)文明發(fā)展戰(zhàn)略和國(guó)家級(jí)公益林在維護(hù)國(guó)土安全、民眾生產(chǎn)生活質(zhì)量等方面的不可取代作用，國(guó)家生態(tài)公益林管理及獎(jiǎng)懲辦法等，提高大眾尤其是公益林周邊民眾的生態(tài)環(huán)境保護(hù)意識(shí)和自覺(jué)性。

3.2 充實(shí)、培訓(xùn)基層林業(yè)管理和林地管護(hù)人員，提高公益林管理規(guī)范化、科學(xué)化技能

選擇具備一定林業(yè)專(zhuān)業(yè)知識(shí)的人員充實(shí)到鄉(xiāng)鎮(zhèn)林站和護(hù)林員隊(duì)伍，并使其人員相對(duì)固定，以保證國(guó)家級(jí)公益林管護(hù)工作的專(zhuān)業(yè)性和連續(xù)性。另外，對(duì)從業(yè)人員要根據(jù)其林業(yè)知識(shí)與技能情況制定和細(xì)化培訓(xùn)方案，進(jìn)行系統(tǒng)、持續(xù)性培訓(xùn)，打造一支專(zhuān)業(yè)素質(zhì)過(guò)硬的管護(hù)團(tuán)隊(duì)。

3.3 發(fā)展林下經(jīng)濟(jì)和生態(tài)旅游，促進(jìn)國(guó)家級(jí)公益林綜合利用

陜州區(qū)國(guó)家級(jí)公益林中二級(jí)國(guó)家級(jí)公益林較多，可以根據(jù)林地情況合理綜合利用，在保護(hù)國(guó)家級(jí)公益林資源、不破壞森林生態(tài)系統(tǒng)功能的前提下，適度發(fā)展林下種植養(yǎng)殖和生態(tài)旅游等項(xiàng)目?？蛇x擇具有豐富物種多樣性，自然風(fēng)光優(yōu)美，交通便利，距離現(xiàn)有景區(qū)較近，具有一定的人文、歷史挖掘潛力的林區(qū)，開(kāi)展生態(tài)旅游項(xiàng)目。一方面可以帶動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展、增加林農(nóng)收入，另一方面也可以增補(bǔ)國(guó)家級(jí)公益林建設(shè)資金，用以加強(qiáng)對(duì)陜州區(qū)國(guó)家級(jí)公益林的保護(hù)和管理。

3.4 營(yíng)造林時(shí)要注意保水，做好病蟲(chóng)害監(jiān)測(cè)預(yù)防工作

陜州區(qū)年平均蒸發(fā)量是降水量的4倍，且區(qū)域內(nèi)國(guó)家級(jí)公益林主要分布在低山和中山地區(qū)，所以在營(yíng)造林過(guò)程中要注意水份的影響，盡量選擇蓄水、保水效果較好的整地方式。在較平緩的山地可選用帶狀整地法，土層較厚地區(qū)可選用反坡梯田或水平溝整地法，土層較薄地區(qū)可選用撩壕法；對(duì)于坡度較大的山地可選用魚(yú)鱗坑整地法。造林時(shí)要盡量選用刺槐等耐旱的本土優(yōu)勢(shì)樹(shù)種。同時(shí)，大面積人工造林較易發(fā)生病蟲(chóng)害，要注意做好對(duì)病蟲(chóng)害的監(jiān)測(cè)與預(yù)防工作，主要包括黃連木尺蛾、草里蚧、光肩星天牛、楊樹(shù)腐爛病和潰瘍病等。