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國家提出“探索建立統(tǒng)一的空間規(guī)劃體系，推進(jìn)規(guī)劃體制改革”，十九大提出“組建自然資源部，建立空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施”。在此背景下，湖北省早期開展了一系列基于“多規(guī)合一”的試點探索工作，探索基于市縣層面的空間規(guī)劃編制核心、探索如何基于部門協(xié)同和底線思維優(yōu)化空間開發(fā)保護(hù)格局、實踐空間信息平臺建設(shè)和規(guī)劃體制改革創(chuàng)新的工作方式。

以“多規(guī)合一”改革試點為切入點、對全域國土空間實施用途管制，處理好發(fā)展與保護(hù)的關(guān)系、重構(gòu)國土空間規(guī)劃體系，是我國生態(tài)文明體制建設(shè)的重點。

一、“多規(guī)合一”試點背景

（一）國家戰(zhàn)略

1.我國現(xiàn)行空間規(guī)劃體系存在本源差異

目前我國由政府出臺的各類規(guī)劃高達(dá)80多種，其中屬于法定規(guī)劃的大概為20多種，不同類型規(guī)劃體系龐雜紊亂、部分呈現(xiàn)“各自為政”的局面。

由于規(guī)劃主體、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、編制辦法、實施手段和監(jiān)督機(jī)制不同，以及各部門規(guī)劃期限、規(guī)劃目標(biāo)的差異，導(dǎo)致各規(guī)劃中涉及空間資源利用的內(nèi)容不協(xié)調(diào)、表述方式不一致、甚至相互矛盾等問題經(jīng)常出現(xiàn)。

圖2 規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)體系差異圖

2.“多規(guī)”差異給城市建設(shè)和空間管理帶來諸多問題

現(xiàn)有多規(guī)的沖突和不協(xié)調(diào)，導(dǎo)致了現(xiàn)狀各部門規(guī)劃實施和審批的沖突，也給城市規(guī)劃建設(shè)管理帶來諸多問題。如：規(guī)劃沖突、審批效率低下；建設(shè)項目落地難；兩規(guī)差異導(dǎo)致用地指標(biāo)浪費；生態(tài)環(huán)境承載力極限；城市增長邊界無序擴(kuò)張等。

3.通過“多規(guī)合一”的方式，探索空間規(guī)劃的改革創(chuàng)新

解決各類空間性規(guī)劃自成體系、相互打架的問題，國家提出采用“多規(guī)合一”的方式。習(xí)近平總書記和李克強(qiáng)總理多次提出要探索“多規(guī)合一”工作，國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃、中央城市工作會議也都提到要推進(jìn)市縣“多規(guī)合一”，深化空間規(guī)劃改革。通過“多規(guī)合一”，推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)，重塑空間規(guī)劃體系、重構(gòu)空間格局、提升空間治理效率。

（二）湖北響應(yīng)

湖北省結(jié)合本省情況和市縣空間管控困境，積極響應(yīng)國家戰(zhàn)略，提出在省內(nèi)分“三級”開展試點工作。第一階段，選擇湖北省天門、老河口、武穴、遠(yuǎn)安四地開展縣市級“多規(guī)合一”試點，編制市縣級的空間規(guī)劃。同時，在縣市試點的基礎(chǔ)上，在省內(nèi)開展地市級和省級空間規(guī)劃試點，探索上下聯(lián)動的工作模式和空間規(guī)劃的編制方式。

二、“多規(guī)合一”試點技術(shù)思路

空間規(guī)劃體系改革的工作重點，首先是理清多個部門空間性規(guī)劃之間的本質(zhì)差異，通過現(xiàn)象差異看本質(zhì)，構(gòu)建空間技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)劃體系。其次，建立全域空間管控體系，劃定部門統(tǒng)一的縣域空間大格局和底線，制定配套措施、建立信息平臺，實現(xiàn)空間管控體系優(yōu)化和實施審批的簡政放權(quán)。第三，通過統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)和空間體系，形成縣域空間發(fā)展的一套體系、一本規(guī)劃、一張藍(lán)圖、一套機(jī)制、一個平臺。

三、“多規(guī)合一”試點關(guān)鍵問題

在現(xiàn)行規(guī)劃體系中缺少法定的龍頭規(guī)劃與綜合協(xié)調(diào)部門，發(fā)展規(guī)劃與空間規(guī)劃割裂，缺乏能有效全面統(tǒng)籌國土空間全局的頂層設(shè)計，規(guī)劃沖突現(xiàn)象難以從根本上得到解決，國家、省、市縣層面的各類空間性規(guī)劃處于群龍無首的局面。空間規(guī)劃體系的改革創(chuàng)新，需要明確規(guī)劃體系中各層次、各部門規(guī)劃的技術(shù)內(nèi)容和管理事權(quán)。

圖3 “五個一”成果體系

（一）處理好發(fā)展規(guī)劃與空間規(guī)劃兩大體系

前期開展的“多規(guī)合一”試點工作，是一個探索和認(rèn)識發(fā)展規(guī)劃與空間規(guī)劃關(guān)系的過程。此后發(fā)布的中央文件明確提出“統(tǒng)籌各類空間性規(guī)劃”、“編制統(tǒng)一的空間規(guī)劃，實現(xiàn)規(guī)劃全覆蓋”?？梢?，今后一段時期我國的發(fā)展規(guī)劃與空間規(guī)劃兩大體系是并行的，空間規(guī)劃要以發(fā)展規(guī)劃為依據(jù)，落實相關(guān)目標(biāo)任務(wù)，確定資源環(huán)境承載力、空間開發(fā)適宜性及“三區(qū)三線”空間要素配置等內(nèi)容。

(二）明確各級空間規(guī)劃的事權(quán)和定位

綜觀國外的空間規(guī)劃，大多形成一套從國家到地方層面，包含規(guī)劃編制、配套法律和管理機(jī)構(gòu)的完整空間規(guī)劃體系?？臻g規(guī)劃體系與行政設(shè)置相對應(yīng)，建立“縱向協(xié)作、橫向聯(lián)合”的空間規(guī)劃體系。各級空間規(guī)劃，立足于“各級事權(quán)和空間管控職責(zé)”，明晰規(guī)劃事權(quán)的劃分。遵循“一級政府、一級事權(quán)、一級規(guī)劃”的原則，各層級空間規(guī)劃應(yīng)是一個事權(quán)劃分清晰、層次內(nèi)容明確、相互銜接的體系。

四、“多規(guī)合一”試點主要成果

（一）重構(gòu)縣（市）空間規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)

規(guī)劃首先從差異本源入手，分析現(xiàn)有多個部門規(guī)劃在發(fā)展目標(biāo)、用地指標(biāo)、空間布局坐標(biāo)的差異，建立空間規(guī)劃統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)體系，從源頭解決規(guī)劃沖突問題。

1.統(tǒng)一數(shù)據(jù)格式。將多個規(guī)劃的空間數(shù)據(jù)和屬性數(shù)據(jù)統(tǒng)一錄入Arcgis平臺。

2.統(tǒng)一坐標(biāo)系統(tǒng)。土地利用規(guī)劃采用國家80坐標(biāo)系，城鄉(xiāng)規(guī)劃是北京54坐標(biāo)系，環(huán)保規(guī)劃是WGS-84坐標(biāo)系，林業(yè)規(guī)劃是國家80坐標(biāo)系，將各類規(guī)劃統(tǒng)一轉(zhuǎn)換到2000坐標(biāo)系。

3.統(tǒng)一用地分類。針對用地分類標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一的問題，展開規(guī)劃用地標(biāo)準(zhǔn)的研究，統(tǒng)一空間規(guī)劃中同類型用地的標(biāo)準(zhǔn)，作為規(guī)劃技術(shù)基礎(chǔ)。

4.統(tǒng)一銜接技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)。制定《多規(guī)沖突檢測標(biāo)準(zhǔn)及規(guī)則》《多規(guī)沖突類型及處理規(guī)則》《成果數(shù)據(jù)提交及空間數(shù)據(jù)入庫標(biāo)準(zhǔn)》《空間規(guī)劃與部門規(guī)劃的聯(lián)動更新機(jī)制》等技術(shù)銜接標(biāo)準(zhǔn)。

（二）構(gòu)建“可銜接”的指標(biāo)體系

現(xiàn)有各部門規(guī)劃所制定的目標(biāo)是“脫節(jié)”的，部門規(guī)劃目標(biāo)自成體系，互相無法形成依據(jù)和約束性。

“可銜接”的指標(biāo)體系，是指在空間規(guī)劃中提出相對系統(tǒng)完整、但不追求面面俱到的目標(biāo)體系。確定好各類指標(biāo)分別對應(yīng)管控經(jīng)規(guī)、城規(guī)、土規(guī)和環(huán)規(guī)各自最核心的內(nèi)容，通過強(qiáng)調(diào)空間規(guī)劃目標(biāo)與現(xiàn)有各規(guī)劃的接口設(shè)計，實現(xiàn)空間規(guī)劃對各類規(guī)劃的引領(lǐng)和協(xié)調(diào)。

圖4 各部門空間管控分區(qū)

（三）建立統(tǒng)一的空間管控體系

1.劃定“三區(qū)三線”空間管控格局

現(xiàn)有各部門空間管控分區(qū)體系很多，既有一定局限性也是各有側(cè)重。例如，主體功能區(qū)劃，屬于綜合性的功能區(qū)劃；城規(guī)四區(qū)，重點是對建設(shè)用地空間開發(fā)行為進(jìn)行規(guī)制；土規(guī)四區(qū)，目的是協(xié)調(diào)土地總供給與總需求，落實上級下達(dá)指標(biāo)，實現(xiàn)圖數(shù)一致。

空間規(guī)劃，立足主體功能區(qū)理念，兼顧保護(hù)與發(fā)展，基于底線思維，建立多部門認(rèn)同、面向多層次的合一“三區(qū)三線”控制線體系。三區(qū)，劃定覆蓋全域的三類主導(dǎo)功能空間，即城鎮(zhèn)空間、生態(tài)空間、農(nóng)業(yè)空間；三線，三條控制底線，即生態(tài)保護(hù)紅線，城鎮(zhèn)開發(fā)邊界線，永久基本農(nóng)田線，分別是三大部門的控制紅線和底線。

2.制定“分級分類”空間管控措施。針對劃定的“三區(qū)三線”空間格局，制定詳細(xì)的空間管控規(guī)則。對三類空間，依據(jù)空間的主導(dǎo)功能，再細(xì)分為六類空間功能區(qū)，明確開發(fā)原則和保護(hù)重點；依據(jù)管制和保護(hù)對象，明確保護(hù)原則和不允許建設(shè)行為；從開發(fā)強(qiáng)度、底線控制、主導(dǎo)功能、廊道要求等方面提出管控要求。

對三條底線，明確空間控制線的管理規(guī)定，明確每條底線的管理實施主體、修改調(diào)整原則等，并明確控制線對不同項目的管控要求，各控制線內(nèi)哪些項目不允許建設(shè)、哪些是可以建設(shè)的。

（四）改革創(chuàng)新部門工作方式和機(jī)制體制

進(jìn)行空間規(guī)劃編制只是工作的開始。最終，要讓規(guī)劃成果在平臺上真正在地方運行下去，需要一系列配套的工作方式和和機(jī)制體制改革創(chuàng)新，這也是在縣市級層面進(jìn)行空間規(guī)劃和管理體系改革工作的最難點。

圖5 部門協(xié)調(diào)工作機(jī)構(gòu)設(shè)置示意圖

1.部門協(xié)同的工作機(jī)制。建立空間規(guī)劃委員會制度，搭建“多規(guī)”協(xié)調(diào)制度平臺。負(fù)責(zé)人由縣委縣政府主要領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任。下設(shè)多個個專業(yè)委員會，就各自的議事范圍提供審議或?qū)徟庖?。對重大爭議問題，再提交縣里決策。

同時，成立空間數(shù)據(jù)和規(guī)劃的信息中心，處理項目報件是否合規(guī)性審查和審批工作的日常事務(wù)。

2.項目空間落地的審批流程再造。原有審批流程過于復(fù)雜繁瑣，基于信息共享數(shù)據(jù)庫和各部門統(tǒng)一的決策平臺，完善并重新再造審批流程。審批人統(tǒng)一報件，錄入平臺進(jìn)行合規(guī)性審查，再由后臺轉(zhuǎn)發(fā)給各部門，出具審查意見，實現(xiàn)項目審批的“一個口子進(jìn)、一個口子出”，“一張表單”審批。

五、結(jié)語

空間規(guī)劃體系和部門事權(quán)改革，是生態(tài)文明建設(shè)的要求，是當(dāng)前探索創(chuàng)新的重要課題。

空間規(guī)劃技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的銜接和空間管控格局可以通過技術(shù)研究落實，部門管控方式如何界定、規(guī)劃研究中提出的建議性措施能否真正落實？則是超出規(guī)劃編制本身的。因此，對于空間規(guī)劃和“多規(guī)合一”工作，機(jī)制體制改革創(chuàng)新才是關(guān)鍵點所在。

改革需要不斷探索創(chuàng)新，希望湖北省縣（市）空間性規(guī)劃“多規(guī)合一”的試點工作，能為空間規(guī)劃體系改革提供些許實踐經(jīng)驗。