劉付春

“生態(tài)文明建設”是關(guān)系中華民族永續(xù)發(fā)展的千年大計。世界衛(wèi)生組織2016年在上海召開的第九屆全球健康促進大會，主題是“可持續(xù)發(fā)展中的健康促進”。因為越來越多的證據(jù)表明，目前無限增長和無限開采有限自然資源的經(jīng)濟和社會發(fā)展模式將是不可持續(xù)的。生態(tài)文明建設就是針對當今生態(tài)所面臨的挑戰(zhàn)以及扎實推進聯(lián)合國可持續(xù)性發(fā)展議程而采取的重要舉措，也是健康促進的一個新的使命。當前我國生態(tài)文明建設正處于壓力疊加、負重前行的關(guān)鍵期，垃圾分類作為生態(tài)文明建設的主要抓手之一，顯得尤為重要。2016年12月，習近平總書記在中央財經(jīng)領(lǐng)導小組會議上作出普遍推行垃圾分類制度的重要指示，并要求北京、上海等城市要向國際水平看齊，率先建立生活垃圾強制分類制度，為全國做出表率。2018年11月，習近平總書記在上海嘉興路街道考察時強調(diào)，垃圾分類工作就是新時尚，希望上海抓緊抓實辦好。2019年10月，中國共產(chǎn)黨第十九屆四次全會公報明確提出普遍實行垃圾分類和資源化利用制度。垃圾分類是大勢所趨，勢在必行，自然也應成為健康促進的重要任務。本文就上海垃圾分類實踐進行介紹，希望能讓廣大讀者更好了解、支持垃圾分類，也希望能為管理部門以及健康促進同行推行垃圾分類制度有所借鑒。

1 垃圾分類的重要意義

十九大報告指出：中國特色社會主義進入新時代，我國社會主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。良好生態(tài)環(huán)境是最普惠的民生福祉，“天藍、山青、水綠”的美麗家園是人民美好生活的前提，沒有美麗家園的支撐，美好生活將無從談起，而現(xiàn)在龐大的垃圾量考驗著美麗家園建設。隨著我國社會經(jīng)濟的發(fā)展，人民物質(zhì)生活極大豐富，生活垃圾量也逐年增加。根據(jù)生態(tài)環(huán)境部2018 年12 月公布的《2018年全國大、中城市固體廢物污染環(huán)境防治年報》，2017 年 202 個大、中城市生活垃圾產(chǎn)生量為20,194.4 萬噸，較2016 年增長7.1%；上海綠化市容統(tǒng)計年鑒顯示，2017 年上海市生活垃圾產(chǎn)生量984.3 萬噸，較2016 年增長9.4%，上海市每天產(chǎn)生生活垃圾約2.7 萬噸，兩周就可以堆出一幢“金茂大廈”。數(shù)量龐大的垃圾如果得不到有序處置，“垃圾圍城”問題將會變得更加突出，美麗家園將被垃圾所包圍。在龐大的垃圾量面前，“地可埋”無已經(jīng)成為很多城市共同面對的難題，2019 年9月亞洲最大的填埋場上海老港綜合填埋場已停止原生生活垃圾的填埋處置業(yè)務，僅保留應急處置功能。2019 年11 月，西安市占地面積超過1,000 畝的江村溝垃圾填埋提前20 年飽和，即將關(guān)閉封場。

垃圾分類投放、分類收運、分類處理代替混合投放、混合收運、填埋處理，能促進垃圾減量化、資源化、無害化，對破解當前城市垃圾處置難題具有重要意義。

1.1 垃圾分類可以促進資源回收利用

通過垃圾分類可以有效地將廢紙、廢塑料瓶、廢玻璃瓶等可回收物從生活垃圾中分離出來，使其進入資源化利用渠道，避免被當作垃圾處理，造成資源浪費。

1.2 垃圾分類可以減少空氣污染

焚燒處理生活垃圾，溫度要保持在850℃且達到3 秒以上，才能實現(xiàn)致癌物二噁英的分解，從而控制二噁英污染風險。如濕垃圾與干垃圾混合焚燒，水分較多，熱值會降低，導致爐溫難以控制穩(wěn)定，從而引起排放煙氣中的污染物增多，其中包括二噁英。經(jīng)過垃圾分類，干垃圾、濕垃圾分別處理，送去焚燒處理的干垃圾中水分明顯減少，產(chǎn)生二噁英的風險也會大大降低。

1.3 垃圾分類可以減少水體污染

混合垃圾含有大量的濕垃圾，極易產(chǎn)生滲瀝液，滲瀝液的 COD（化學需氧量）指標超過10,000mg/L，處理需要花較高的代價。如滲瀝液處理能力不足，處理不及時，有害成分會造成水污染，甚至通過食物鏈影響人的健康。垃圾分類可有效減少滲瀝液的產(chǎn)生，防止造成水污染。

1.4 垃圾分類可以減少對土地的污染

生活垃圾中有些物質(zhì)不易降解，如塑料、玻璃等物質(zhì)，數(shù)十年甚至上百年都不會降解。混合垃圾中的有害垃圾進入土壤后，土地就會失去利用價值。垃圾分類可以把濕垃圾和可回收物分出來，綜合利用、變廢為寶，可減少垃圾處理需求量，既減少對土壤的污染，也有效降低處理設施建設對土地的占用。

1.5 垃圾分類可以培養(yǎng)良好的生活習慣

通過垃圾分類，可以培養(yǎng)居民的環(huán)保意識，促進居民踐行綠色生活，減少垃圾的產(chǎn)生，讓大家攜起手來共同建設美麗家園，創(chuàng)造更加美好的生活。

2 發(fā)展歷程

上海垃圾分類早在1995 年就在普陀區(qū)曹楊五村開始試點。1999 年，上海市市容環(huán)境衛(wèi)生管理局編制了《上海市區(qū)生活垃圾分類收集、處置實施方案》，確定了生活垃圾按照有機、無機、有毒有害垃圾分類的標準。2000 年6 月，建設部下發(fā)《關(guān)于公布生活垃圾分類收集試點城市的通知》，將上海確定為垃圾分類收集試點城市，也正式拉開了我國垃圾分類收集試點工作的序幕。自2011 年起，上海開始推進新一輪的垃圾分類減量工作，并連續(xù)7 年將此項工作列為上海市政府實事項目加以推進。2014 年2 月，上海市以政府規(guī)章形式發(fā)布了《上海市促進生活垃圾分類減量辦法》，可回收物、有害垃圾、濕垃圾、干垃圾四分類標準由此固化下來，也為此后一系列垃圾分類制度出臺提供了指南。2019 年1 月，《上海市生活垃圾管理條例》經(jīng)上海市第十五屆人民代表大會第二次會議審議通過，標志著上海垃圾分類進入全面推行、依法治理階段。從個別小區(qū)試點到實現(xiàn)全市普遍推行，上海垃圾分類已經(jīng)走了24 個年頭。

3 主要做法

3.1 注重頂層設計

垃圾分類作為一項公益性、社會性事業(yè)，離不開強有力的政府推動。領(lǐng)導高度重視，組織保障有力，完善的頂層設計是上海垃圾分類取得良好成效的重要原因之一。上海建立了以分管市領(lǐng)導為召集人、由30 家市級政府部門及16 個區(qū)為聯(lián)席會議成員單位的聯(lián)席會議機制，為貫徹落實《上海市生活垃圾管理條例》、推進生活垃圾分類減量工作發(fā)揮了協(xié)調(diào)、推進作用。市級部門包括教委、衛(wèi)生健康委、國資委、交通委等行業(yè)主管部門，按照管行業(yè)管分類的工作要求，推動教育、醫(yī)療、國有資產(chǎn)、交通等行業(yè)垃圾分類工作，也包括工會、共青團、婦聯(lián)等群團組織，發(fā)動成員宣傳垃圾分類、踐行垃圾分類，營造良好的社會氛圍。市分管領(lǐng)導定期組織召開聯(lián)席會議，推動成員單位立足自身職責，狠抓工作落實。聯(lián)席會議辦公室定期通報各成員單位工作進展，督促落后單位加快工作進度。區(qū)、街鎮(zhèn)層面也建立了相應的生活垃圾分類減量推進機制，有效發(fā)動各條線力量開展垃圾分類工作。

3.2 注重法治保障

“國無法不治，人無法不立”，法律約束是觀念轉(zhuǎn)化為行動自覺的有力武器。垃圾分類需要人人參與，需要法治保障。2017 年的上海市人大將《上海市生活垃圾管理條例》列為重點調(diào)研項目，2018年將該項目列為正式立法項目。2019 年1 月，條例經(jīng)上海市第十五屆人民代表大會第二次會議審議通過。法律的生命力在于實施，為推進條例實施，管理部門細化實施舉措，先后出臺了18 項配套制度文件，涵蓋源頭減量、分類指引、運輸規(guī)范、處置要求、處罰細則等多個方面，為上海垃圾分類法治化管理打下了堅實基礎。

自2011 年以來，上海市針對單位、社區(qū)、公共場所等不同場景，不斷探索，陸續(xù)制定了生活垃圾分類投放容器設置、標識規(guī)范，以及上海市居住區(qū)垃圾分類達標標準、單位生活垃圾分類達標標準、街鎮(zhèn)達標示范創(chuàng)建標準等；針對運輸環(huán)節(jié)，制定了車輛分類收運作業(yè)規(guī)范與標識規(guī)范；針對處理環(huán)節(jié)，制定了進場垃圾分類品質(zhì)控制規(guī)范、產(chǎn)品使用規(guī)范等。經(jīng)過幾年努力，上海市已經(jīng)形成了完善的標準體系，全面支撐了上海市生活垃圾分類的標準化管理，體現(xiàn)了上海城市精細化管理水準。

3.3 注重全程管理

垃圾分類涉及投放、駁運、收集、運輸、處置多個環(huán)節(jié)，是一項系統(tǒng)性工程，需要統(tǒng)籌謀劃，全面提升，任何一個環(huán)節(jié)缺失都會導致垃圾分類工作流于形式。為此上海出臺了建立生活垃圾全程分類體系的實施方案，源頭上簡化家庭分類模式，明確居民家庭按照“一鼓勵、一嚴禁、兩分類”（鼓勵可回收物售賣、嚴禁有害垃圾混投，日常實行干濕垃圾分類）進行垃圾分類。完善“綠色賬戶”激勵機制，強化法律約束，形成“激勵+強制”的管理模式。過程中重視物業(yè)駁運體系建設，規(guī)范生活垃圾投放和分類收集（駁運）環(huán)節(jié)標識和作業(yè)管理，落實分類駁運責任，增配分類收運車輛，對車輛數(shù)量、色彩噴涂、作業(yè)規(guī)范做出要求，改造中轉(zhuǎn)設施，推進垃圾分類和再生資源回收兩網(wǎng)融合發(fā)展，建立分類運輸雙向監(jiān)督系統(tǒng)。末端上大力推進干垃圾、濕垃圾處置場所建設，提高了垃圾分類處理能力，暢通分類資源化利用和處置渠道。同時，利用智能化設備、物聯(lián)網(wǎng)技術(shù)、視頻影像采集以及對生活垃圾各物流節(jié)點的重量和質(zhì)量進行采集、監(jiān)督，對分類投放行為、分類收運作業(yè)、分類處置落實等進行評價，強化各環(huán)節(jié)雙向監(jiān)管力度，提升全程分類品質(zhì)。

3.4 注重全民參與

垃圾分類人人有責，需要人人盡責。上海垃圾分類取得了良好的成效離不開廣大市民的支持。為營造垃圾分類全面參與的良好氛圍，上海積極開展社會宣傳和教育培訓，建立了以宣傳、司法等專業(yè)部門為主的宣傳發(fā)動體系，由宣傳部牽頭制定了《關(guān)于進一步加強生活垃圾全程分類新聞宣傳與社會動員工作的方案》，調(diào)動多渠道的宣傳資源。各級聯(lián)辦積極推進垃圾分類進社區(qū)、進村宅、進學校、進醫(yī)院、進機關(guān)、進企業(yè)、進公園“七進”宣傳；編制了全市統(tǒng)一的生活垃圾分類知識讀本，將垃圾分類納入課堂教育，借小手拉大手。將垃圾分類納入基層黨組織管理的工作職責，發(fā)揮基層黨組織核心作用，形成社區(qū)黨組織、居委、物業(yè)、業(yè)委的“四位一體”合力，借助黨建引領(lǐng)，帶動全民參與。

4 取得成績

自條例實施以來，上海市垃圾分類突飛猛進，取得了良好成績。生活垃圾全程分類體系建設有序推進，投放點全面改造完成，分類收運體系基本形成，生活垃圾分類處置利用能力不斷提高。管理上條塊合理不斷增強，依法管理逐漸落實，垃圾分類人人參與的良好社會氛圍已經(jīng)形成，源頭分類實效明顯增強。以條例實施的第一個月為例，2019 年7月份上?？苫厥瘴锘厥樟窟_到4,400 噸/日（指標量：高于3,299 噸/日），較2018 年底增長了5 倍；濕垃圾分出量已達到8,200 噸/日（指標量：高于5,520 噸/日），較2018 年底增長了110%；干垃圾處置量控制在低于17,000 噸/日（指標量：低于21,000 噸/日），比2018 年底減少了21%。2019年10 月，上海生活垃圾分類減量推進工作聯(lián)席會議辦公室委托第三方企業(yè)對垃圾分類實效進測評，檢查居住區(qū)2,718 個，達標居住區(qū)2,562 個，達標率94.2%；檢查單位1,297 個，達標單位1,249 個，平均達標率96.3%。

5 問題與建議

行百里者半九十，上海市垃圾分類取得了一定的成績，但依然有一些問題矛盾需要解決。

5.1 垃圾分類實效的原則性與垃圾投放的便捷性之間的矛盾

為了保障垃圾分類實效的原則性，上海借鑒了日本、德國等國家的垃圾分類模式，采取了定時定點模式。該模式能用有限的管理成本取得良好的管理成效，。采取該模式具有必要性，但普遍推行會給部分居民垃圾投放造成了一定影響。如一些居民反映對一些上班族、行動不便者來說要在規(guī)定時間走到指定地點投放垃圾較為不便，對于定時模式不應一刀切；對于面積大、垃圾箱房少的的小區(qū)，可以設置臨時投放點；對于居民反映定時投放時間短的問題，可以設置部分誤時投放點。通過不斷探索，逐步完善，既保障垃圾分類實效良好，又要盡可能地照顧居民利益。

5.2 垃圾全程分類的要求與末端分類處置能力不足之間的矛盾

由于原先生活垃圾處置設施規(guī)劃建設不足和“鄰避現(xiàn)象”影響，在前端分類垃圾量面前，末端分類處置能力還存在一定缺口，有末端設施任務的區(qū)域應顧全大局，未雨綢繆，克服困難，加快推進垃圾處理設施建設，確保垃圾全程分類目標順利完成。

5.3 垃圾分類的良好初衷與居民獲得感少之間的矛盾

垃圾分類是為了垃圾減量化、資源化、無害化，讓家園更加美好，但在現(xiàn)實中一些現(xiàn)象與此初衷背道而馳，如：分好的垃圾不能及時分類收運，會造成垃圾桶滿溢，影響周邊環(huán)境；部分小區(qū)撤桶并點后，監(jiān)管未跟上，少量不配合垃圾分類的居民會將垃圾丟在小區(qū)綠化帶，小區(qū)環(huán)境未變好先變壞。這些現(xiàn)象造成小區(qū)居民對于垃圾分類帶來的獲得感減少，進而影響垃圾分類的積極性?，F(xiàn)在還處于垃圾分類全面推進起始階段，對于居民反映強烈的問題要采取應對措施，加強收運作業(yè)規(guī)范管理，強化違規(guī)行為監(jiān)管，及時消除負面情緒，把垃圾分類利國利民的理念落實好。

健康促進既需要政府的主導，更需要全社會和大眾的參與。垃圾分類的實踐真正體現(xiàn)了健康促進這樣的理念。因為它事關(guān)群眾生活環(huán)境改善，事關(guān)綠色可持續(xù)發(fā)展大局，是市民文明素質(zhì)的體現(xiàn)，也是管理者管理能力的體現(xiàn)，只有多方齊心協(xié)力，久久為功，才能打贏打好生活垃圾分類的攻堅戰(zhàn)、持久戰(zhàn)。