謝玉新

（商丘市梁園區(qū)自然資源和規(guī)劃分局前進(jìn)國(guó)土所，河南 商丘 476000）

一、農(nóng)村土地管理制度改革的必要性

建設(shè)小康社會(huì)從戰(zhàn)略角度考慮，應(yīng)該從解決好農(nóng)村的基本問(wèn)題即土地問(wèn)題著手。土地是農(nóng)民的基本生產(chǎn)資料和基本生活依靠，也是最基本的社會(huì)保障。我們是社會(huì)主義國(guó)家，發(fā)展工業(yè)化和城市化不能采取剝奪農(nóng)民的手段來(lái)創(chuàng)造基礎(chǔ)條件，要改變城鄉(xiāng)“二元結(jié)構(gòu)”，推進(jìn)全面建設(shè)小康社會(huì)，應(yīng)該在堅(jiān)持農(nóng)民集體土地所有制的前提下，從改革農(nóng)村集體土地管理制度方面加以探索，從體制、機(jī)制和政策方面加以創(chuàng)新和引導(dǎo)。推進(jìn)全面建設(shè)小康社會(huì)，必需深化農(nóng)村改革，要抓緊改革農(nóng)村集體土地的管理制度。

二、農(nóng)村土地管理制度現(xiàn)存問(wèn)題

（一）征地范圍過(guò)大，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不盡合理

目前，我國(guó)相關(guān)法律法規(guī)并未對(duì)公益性和經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地范圍作出明確的界定。征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不盡合理。以年產(chǎn)值為依據(jù)制定征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，從實(shí)踐中看，合理性和科學(xué)性程度不高。補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)參差不齊，“同地不同價(jià)”的現(xiàn)象較多。

（二）失地農(nóng)民長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)難以保障

一方面，政府對(duì)土地財(cái)政的過(guò)度依賴造成強(qiáng)烈的征地沖動(dòng)，而部分農(nóng)民又期望通過(guò)征地“一夜暴富”。由此導(dǎo)致因征地引發(fā)的社會(huì)矛盾日益凸顯，上訪和行政復(fù)議案件居高不下。另一方面，現(xiàn)行征地報(bào)批程序仍較繁雜，審查權(quán)限過(guò)于集中、重復(fù)審查事項(xiàng)過(guò)多，導(dǎo)致審查周期過(guò)長(zhǎng)，進(jìn)而造成未批先用現(xiàn)象難以遏制，影響政府形象和法制權(quán)威。同時(shí)，一些納入流轉(zhuǎn)試點(diǎn)的地方企業(yè)參與積極性不高、政府推進(jìn)熱情不夠。

（三）流轉(zhuǎn)中存在“一刀切”現(xiàn)象

我國(guó)幅員遼闊，各地自然稟賦不同，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展并不均衡，不同地區(qū)的農(nóng)村，對(duì)改革完善農(nóng)地流轉(zhuǎn)制度的期待也有很大差異。在沿海富裕地區(qū)，農(nóng)民對(duì)土地的生存依賴已大為降低，對(duì)農(nóng)地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓、抵押的要求日益增強(qiáng)；而在貧困地區(qū)，土地依然是農(nóng)民生存的重要保障。如果全國(guó)推行單一模式的土地流轉(zhuǎn)改革，很難適應(yīng)各地農(nóng)村現(xiàn)狀。

（四）農(nóng)村土地管理不規(guī)范不利于耕地的保護(hù)

我國(guó)現(xiàn)行農(nóng)村土地管理實(shí)行“條塊結(jié)合，以塊為主”的管理體制，以縣級(jí)政府管理為主，上下級(jí)土地管理部門之間主要是業(yè)務(wù)和政策指導(dǎo)關(guān)系，土地管理部門受同級(jí)黨委政府領(lǐng)導(dǎo)，并對(duì)同級(jí)人民政府負(fù)責(zé)。實(shí)踐證明，這種管理體制難以滿足合理利用土地、保護(hù)耕地的全局和長(zhǎng)遠(yuǎn)利益要求。這種制度安排決定了基層國(guó)土部門主要是在執(zhí)行對(duì)應(yīng)級(jí)別地方政府的政策意圖，由此導(dǎo)致了上級(jí)國(guó)土部門對(duì)下級(jí)國(guó)土部門的政策監(jiān)督權(quán)力虛置、業(yè)務(wù)指導(dǎo)職能弱化以及在國(guó)土政策執(zhí)行過(guò)程中嚴(yán)重扭曲。農(nóng)村耕地保護(hù)中“有法不依、有法難依、執(zhí)法不嚴(yán)”在一些地區(qū)時(shí)有發(fā)生。

三、改革農(nóng)村集體土地管理制度的幾點(diǎn)建議

（一）加強(qiáng)對(duì)土地承包和流轉(zhuǎn)的管理

農(nóng)地流轉(zhuǎn)作為農(nóng)村土地制度變革重要內(nèi)容之一，產(chǎn)生多方面效應(yīng)、涉及很多制約因素，要求有一系列相關(guān)制度予以配套，系統(tǒng)、穩(wěn)妥推進(jìn)。積極進(jìn)行配套改革，克服限制因素和不利影響，建立健全相關(guān)基礎(chǔ)配套制度，不僅是土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)體系建設(shè)的基礎(chǔ)內(nèi)容，也是土地流轉(zhuǎn)的基本前提和推動(dòng)力量。政府的土地流轉(zhuǎn)管理作用，主要體現(xiàn)在：一是制定和貫徹落實(shí)土地流轉(zhuǎn)的有關(guān)政策，規(guī)范流轉(zhuǎn)中雙方行為；二是制定土地利用與流轉(zhuǎn)的長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃，做好土地的集中連片和整理工作，加強(qiáng)農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，處理好各方利益關(guān)系，為流轉(zhuǎn)創(chuàng)造良好環(huán)境；三是做好涉及土地流轉(zhuǎn)的資格審查、合同公證、檔案管理和動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)等工作，為流轉(zhuǎn)提供信息、中介、組織、協(xié)調(diào)等服務(wù)。

（二）要嚴(yán)格界定公益性和經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地

相關(guān)法律法規(guī)并未對(duì)公益性和經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地范圍作出明確的界定。為此，我們應(yīng)對(duì)公益性用地的范圍進(jìn)行合理界定。如果是國(guó)家投資的交通、水利、能源等公共設(shè)施、環(huán)境衛(wèi)生設(shè)施、社會(huì)福利等公益事業(yè)設(shè)施用地和軍事設(shè)施用地，可以依法實(shí)施征收；城市規(guī)劃區(qū)范圍內(nèi)的土地，作為城市建設(shè)的載體，也可以依法征收。要逐步解決“同地不同價(jià)”的問(wèn)題。任何建設(shè)用地單位或個(gè)人不許私自與被征地單位或個(gè)人協(xié)商征地補(bǔ)償價(jià)格，防止私下交易和漫天要價(jià)的產(chǎn)生而擾亂土地市場(chǎng)。要進(jìn)一步明確農(nóng)村土地的產(chǎn)權(quán)界定。使農(nóng)戶真正享有占有、使用、收益和處分四權(quán)統(tǒng)一的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。

（三）改革農(nóng)村集體土地管理制度和機(jī)制創(chuàng)新

土地管理的權(quán)力應(yīng)集中到能夠體現(xiàn)全面利益的中央政府和省級(jí)政府手中。同時(shí)，要有一個(gè)行使中央和省級(jí)政府管理土地職能的執(zhí)行機(jī)構(gòu)，上下級(jí)執(zhí)行機(jī)構(gòu)之間不僅是業(yè)務(wù)和政策指導(dǎo)關(guān)系，下級(jí)執(zhí)行機(jī)構(gòu)的人事任免也應(yīng)由上級(jí)土地管理部門直接任命，不能繼續(xù)隸屬于市、縣管理。另外，還要嚴(yán)格界定公益性和經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地，征地時(shí)必須符合土地利用總體規(guī)劃和用途管制，及時(shí)給予農(nóng)民合理補(bǔ)償?！边@為實(shí)現(xiàn)土地管理制度改革和機(jī)制創(chuàng)新。長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，應(yīng)嚴(yán)格區(qū)分公益性和經(jīng)營(yíng)性用途，公益性用途繼續(xù)實(shí)行國(guó)家征收制度，經(jīng)營(yíng)性用途采取協(xié)商談判的辦法，縮小征地范圍。近期來(lái)看，應(yīng)以規(guī)范政府征地行為和完善被征地農(nóng)民安置制度為重點(diǎn)，進(jìn)一步規(guī)范征地程序，保障被征地農(nóng)民的知情權(quán)和參與權(quán)，全面建立征地補(bǔ)償爭(zhēng)議協(xié)調(diào)裁決制度。

（四）農(nóng)村宅基地制度

一是開展普查，摸清底數(shù)，建立檔案；二是制定政策性文件，開展宅基地權(quán)屬確認(rèn)和登記發(fā)證工作；三是科學(xué)制定和實(shí)施村莊改造整治計(jì)劃，新建住宅必須在規(guī)劃區(qū)內(nèi)實(shí)施；四是創(chuàng)新城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤方式，將撤并的農(nóng)村居民點(diǎn)、廢棄建設(shè)用地復(fù)墾成耕地。土地產(chǎn)權(quán)制度改革。應(yīng)在堅(jiān)持土地集體所有的前提下，建立產(chǎn)權(quán)明晰、權(quán)能明確、權(quán)益保障、流轉(zhuǎn)順暢、分配合理的農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)制度，賦予農(nóng)民集體完整的占有、使用、收益和處分等所有權(quán)權(quán)能。加快農(nóng)村土地確權(quán)登記頒證，為深化農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)制度改革奠定扎實(shí)基礎(chǔ)。細(xì)化集體土地用益物權(quán)，賦予農(nóng)民更加充分而完整的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，健全土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)。