劉偉琳

（河北省博遠律師事務(wù)所，河北 懷來 075400）

一、京津冀柴油車尾氣治理的現(xiàn)狀

（一）京津冀大氣污染的現(xiàn)狀

2017年北京以PM2.5年均濃度58微克/立方米的成績完成了國家《大氣污染防治行動計劃》（“大氣十條”）規(guī)定的PM2.5年均濃度60微克/立方米的任務(wù)，到了2018年底又將PM2.5年均濃度控制在了50微克/立方米，說明北京在大氣污染治理方面做出的努力是巨大的。當然北京能夠取得如此成績，與“2+26”城市群的貢獻是分不開的，其中河北與天津為京津冀地區(qū)大氣污染治理做出的貢獻功不可沒。然而，成績的背后必須清醒地看到，京津冀地區(qū)的大氣污染問題依然是一個非常嚴峻的問題。

（二）京津冀柴油車尾氣排放污染的嚴峻性

大氣污染的最重要污染源就是工業(yè)生產(chǎn)，在河北與天津，工業(yè)污染對大氣污染的貢獻率都長期占到了一半左右，在國家實施供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革大背景下，“三去一降一補”成為經(jīng)濟發(fā)展的基本準則，河北和天津也隨之去除了部分低端產(chǎn)能。因此，近些年來京津冀地區(qū)大氣污染的主要成分也發(fā)生了重要的變化，以往工業(yè)污染的比重有所下降，而機動車尾氣污染的比重有所上升。僅以北京為例，2019年上半年機動車尾氣污染在大氣污染物PM2.5中所占的比例約為45%。這說明了機動車尾氣污染已經(jīng)成為京津冀地區(qū)的一個重要污染源，而在機動車尾氣污染中，柴油車則是污染物創(chuàng)造的大戶，所以必須引起足夠的重視。

（三）京津冀柴油車尾氣治理方式的松散性

柴油車可以分為非道路機械和機動車兩類，前者主要是針對本地工程使用，而后者主要是針對長途運輸使用，所以此類運輸車輛尾氣排放造成的環(huán)境污染主要是跨境污染。針對柴油車尾氣排放造成的污染，目前京津冀地區(qū)的管理措施的針對性并不強，京津冀三地也都是按照本地的執(zhí)法標準規(guī)范加以處理，基本上很少有聯(lián)合行動的情況，所以屬于松散式的執(zhí)法。然而運輸柴油車往往處于運動狀態(tài)，在這種情況下，本地執(zhí)法并不好。

（四）京津冀柴油車尾氣治理的效果不突出

從實踐來看，京津冀三地對柴油車尾氣排放的治理由于是各行其是，而京津冀本地又有各自的管理規(guī)范，這些規(guī)范有的時候會有差異，例如：京津冀地區(qū)對油品的標準，就有一定的區(qū)別，北京地區(qū)要遠高于河北與天津地區(qū)，所以在行政執(zhí)法的過程中就會出現(xiàn)京津冀三地標準不一，而對柴油車無法處罰的情況。因此，實踐中京津冀地區(qū)對柴油車尾氣治理的實際效果并不十分突出，柴油車尾氣污染問題依然是京津冀地區(qū)大氣污染治理的一個大問題。

二、京津冀柴油車尾氣協(xié)同治理的必然性

（一）京津冀生態(tài)環(huán)境協(xié)同發(fā)展之所需

京津冀協(xié)同發(fā)展是國家重大戰(zhàn)略，包含的內(nèi)容非常豐富，除了交通、電信等基礎(chǔ)設(shè)施協(xié)同發(fā)展之外，生態(tài)環(huán)境在京津冀地區(qū)也要實現(xiàn)協(xié)同發(fā)展。即京津冀地區(qū)應(yīng)當有相同的生態(tài)環(huán)境、生存環(huán)境。于是京津冀協(xié)同治理生態(tài)環(huán)境就成為京津冀協(xié)同發(fā)展的應(yīng)有之義。從這一角度來講，京津冀地區(qū)對柴油車實施協(xié)同治理是踐行京津冀生態(tài)環(huán)境協(xié)同發(fā)展的需要。

（二）京津冀生態(tài)法治協(xié)同發(fā)展之所需

京津冀協(xié)同發(fā)展包含了法治的協(xié)同發(fā)展，十九大報告中將生態(tài)文明建設(shè)確立為國家戰(zhàn)略，相應(yīng)地，京津冀協(xié)同發(fā)展應(yīng)當在依法治國的框架之下，踐行生態(tài)文明建設(shè)的總思路，實現(xiàn)生態(tài)法治的共同進步、共同發(fā)展。這既是京津冀協(xié)同發(fā)展的要求，同時也是生態(tài)文明建設(shè)的要求。從這一角度來看，京津冀地區(qū)對柴油車尾氣實施協(xié)同治理有助于京津冀三地生態(tài)法治化的共同發(fā)展，達到生態(tài)文明建設(shè)的總要求。所以，對柴油車尾氣實施協(xié)同治理是京津冀生態(tài)法治協(xié)同發(fā)展的需要。

（三）京津冀地區(qū)打贏藍天保衛(wèi)戰(zhàn)之需

2018年7月國務(wù)院頒布《打贏藍天保衛(wèi)戰(zhàn)三年行動計劃》，其中對于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、區(qū)域經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整、能源結(jié)構(gòu)調(diào)整、污染防控等都進行了總體部署，尤其是針對特殊區(qū)域，如京津冀地區(qū)大氣污染治理也提出了更高的要求。隨后京津冀地區(qū)都分別出臺了打贏藍天保衛(wèi)戰(zhàn)的具體實施計劃。柴油車尾氣污染問題已經(jīng)成為京津冀大氣污染治理的一個重要問題，同時也影響著藍天保衛(wèi)戰(zhàn)的實際效果，而京津冀協(xié)同治理柴油車的尾氣排放問題，有助于京津冀大氣污染協(xié)同治理的實效產(chǎn)生，因此是京津冀地區(qū)打贏藍天保衛(wèi)戰(zhàn)的需要。

（四）京津冀地區(qū)機動車尾氣治理之需

機動車尾氣排放目前在京津冀地區(qū)PM2.5的占比中呈現(xiàn)上升的趨勢，機動車尾氣排放的治理已經(jīng)成為京津冀大氣污染治理中的一個重要環(huán)節(jié)。而柴油車的尾氣排放問題，是京津冀地區(qū)機動車尾氣排放的一類特殊現(xiàn)象，此類問題解決起來比較困難，必須京津冀地區(qū)聯(lián)合在一起出臺相應(yīng)的規(guī)范，共同實施治理措施，這樣才能夠產(chǎn)生有效的治理效果。因此，對京津冀柴油車實施協(xié)同治理是治理京津冀地區(qū)機動車尾氣污染的實際需要。

三、京津冀柴油車尾氣治理的區(qū)域內(nèi)協(xié)同立法

（一）京津冀地區(qū)構(gòu)建協(xié)同立法模式

京津冀地區(qū)要實現(xiàn)法治的協(xié)同發(fā)展，就應(yīng)當聯(lián)合在一起制定針對生態(tài)環(huán)境治理的規(guī)范性文件，這樣的文件才能夠在京津冀三地同時適用。而這種聯(lián)合立法的模式在京津冀三地并非絕無僅有，僅以大氣污染治理為例，京津冀三地政府就聯(lián)合發(fā)布了一些規(guī)范性文件，而且在實踐中對京津冀三地都有約束力，并且取得了實際的成效，顯然京津冀三地立法機關(guān)聯(lián)合制定規(guī)范性文件來共同調(diào)整環(huán)境問題，是有實際意義的。

（二）京津冀構(gòu)建協(xié)同立法的困難性

從實踐來看，京津冀協(xié)同立法的優(yōu)點在于能夠使京津冀三地共同執(zhí)行一個規(guī)范性文件，那么京津冀三地就建立了統(tǒng)一的環(huán)境標準，對于解決京津冀地區(qū)的環(huán)境問題是有好處的。而困難在于京津冀三地的發(fā)展重點和立法方向都有所差異，這對于京津冀而言，想達到立法的一致性是存在比較大困難的。所以，要解決京津冀地區(qū)協(xié)同立法的困境，就應(yīng)當盡可能的消除京津冀三地的差異性，對于京津冀三地能夠達成方向一致的事項先行立法，以促進京津冀協(xié)同立法的發(fā)展。

（三）京津冀柴油車尾氣治理協(xié)同立法需解決的關(guān)鍵問題

對于柴油車尾氣治理而言，京津冀協(xié)同立法所要解決的關(guān)鍵問題就是排放標準問題，因為京津冀三地的柴油車進入市場銷售時對于尾氣排放的合格標準是有所區(qū)別的，加之京津冀三地的油品標準掌握也并不一致，所以京津冀三地協(xié)同立法首要解決的優(yōu)點是環(huán)境標準問題。即京津冀應(yīng)當適用同樣的環(huán)境標準來解決柴油車尾氣排放的問題，這樣就可以使京津冀執(zhí)法部門有一個清晰的執(zhí)法標準來對待柴油車尾氣排放問題，從而避免了在一地合法而在另外一地不合法的現(xiàn)象。

四、京津冀柴油車尾氣治理的區(qū)域內(nèi)協(xié)同執(zhí)法

（一）加強京津冀的專項同步執(zhí)法

專項執(zhí)法是行政執(zhí)法機關(guān)最常采用的一種形式，專門針對特定事項而實施執(zhí)法活動。對于柴油車尾氣治理而言，屬于一個特定的領(lǐng)域，所以京津冀對于柴油車尾氣的治理也都采取過一些專項的執(zhí)法活動，但是這些執(zhí)法活動并不同步。主要原因就是京津冀三地司法機關(guān)缺乏溝通。因此，京津冀三地應(yīng)當加強溝通，針對柴油車尾氣治理的專項執(zhí)法，盡量同步實施，這樣就可以解決執(zhí)法不同步導(dǎo)致的執(zhí)法不徹底的問題。

（二）加強京津冀地區(qū)的執(zhí)法對接

京津冀三地在各自對柴油車尾氣實施治理過程中，往往僅注意本地的執(zhí)法，很少考慮與其他地區(qū)的配合執(zhí)法，尤其是對于過境柴油車，由于京津冀三地的執(zhí)法活動缺乏對接，所以會出現(xiàn)一地對柴油車實施處罰之后，另外一地有可能還會處罰、有可能不處罰的不確定狀態(tài)。這些現(xiàn)象，都是京津冀執(zhí)法部門在執(zhí)法過程中沒有做到較好對接的結(jié)果。從這一角度來說，京津冀三地應(yīng)當加強執(zhí)法的配合與對接，在完成本地執(zhí)法的過程中還要考慮外地的執(zhí)法狀況。

（三）強化京津冀地區(qū)的聯(lián)合執(zhí)法

京津冀柴油車尾氣污染問題實際上是京津冀大氣污染治理的一個組成部分，由于大氣污染具有擴散性的特征，所以僅憑京津冀一地的力量難以使區(qū)域大氣污染得意消減?；谶@一特點，京津冀對于柴油車尾氣污染的治理，必須要采取聯(lián)合執(zhí)法的方式，因為柴油車本身就具有流動性的特征，所以京津冀地區(qū)的執(zhí)法應(yīng)當是同步聯(lián)合執(zhí)法，包括采取召開聯(lián)席會議等形式，使京津冀三地執(zhí)法部門能夠?qū)崿F(xiàn)互通、聯(lián)動。

（四）完善京津冀處罰數(shù)據(jù)的聯(lián)網(wǎng)

由于京津冀地區(qū)地域面積并不大，對于柴油車篡改數(shù)據(jù)、超標排放、偽造信息等違法情況，在一地處罰之后在另一地有可能會看不到，有可能會出現(xiàn)監(jiān)管不到位或者重復(fù)監(jiān)管的問題。所以，京津冀應(yīng)當完善機動車行政處罰以及數(shù)據(jù)的聯(lián)網(wǎng)工作，將柴油車的基本信息以及處罰的相關(guān)信息登錄于網(wǎng)絡(luò)平臺，使京津冀三地都能夠即時監(jiān)控到相關(guān)信息，這樣就避免了執(zhí)法活動的重復(fù)和空白，從而了強化京津冀地區(qū)對柴油車尾氣排放的監(jiān)管程度。

五、京津冀柴油車尾氣治理的區(qū)域內(nèi)協(xié)同司法

（一）強化跨區(qū)公益訴訟的司法協(xié)作

京津冀對柴油車尾氣治理離不開司法的協(xié)作，在司法領(lǐng)域之內(nèi)，主要是公益訴訟的運用。當前監(jiān)察體制改革后，檢察機關(guān)提起環(huán)境公益訴訟成為檢察機關(guān)的一項重要業(yè)務(wù)，由于環(huán)境問題往往是跨區(qū)域性的，所以檢察機關(guān)開展跨區(qū)司法協(xié)作是必然選擇。對于柴油車尾氣治理而言，檢察機關(guān)開展環(huán)境公益訴訟，離不開跨區(qū)司法協(xié)作，這是公益訴訟本身特點所決定的。所以最高人民檢察院和最高人民法院也都在鼓勵公益訴訟跨區(qū)司法協(xié)作的開展。

（二）強化跨區(qū)公益訴訟的取證工作

環(huán)境公益訴訟的核心問題在于取證工作，尤其是柴油車尾氣污染環(huán)境的公益訴訟，取證工作往往是跨區(qū)域的，這就需要京津冀地區(qū)建立跨區(qū)公益訴訟的取證協(xié)作機制，使京津冀三地的檢察機關(guān)能夠相互協(xié)作、配合完成異地證據(jù)的調(diào)取工作。具體而言，京津冀檢察機關(guān)可以通過簽訂協(xié)議，對京津冀地區(qū)機動車尾氣排放的異地取證、協(xié)助取證問題加以規(guī)定，這樣就可以通過公益訴訟來最大限度促進柴油車尾氣排放的消減。

（三）完善跨區(qū)司法執(zhí)行的相互配合

環(huán)境公益訴訟的終極目標是保護環(huán)境，對柴油車尾氣污染提起環(huán)境公益訴訟目標也是保護京津冀地區(qū)的大氣環(huán)境，而從司法的角度來講，最終實現(xiàn)這一目標是活動就是執(zhí)行。而公益訴訟的執(zhí)行環(huán)節(jié)往往會涉及跨區(qū)的執(zhí)行問題，尤其是對柴油車的動態(tài)執(zhí)法，必然要涉及異地執(zhí)法以及強制措施的實施。所以，京津冀地區(qū)應(yīng)當建立公益訴訟協(xié)助執(zhí)行機制，尤其是針對機動車尾氣污染的執(zhí)行，管理部門要相互協(xié)助，包括要完善執(zhí)法數(shù)據(jù)的網(wǎng)絡(luò)平臺，這樣就可以使京津冀三地管理部門針對柴油車實現(xiàn)執(zhí)法的相互配合。

六、結(jié)語

京津冀打贏藍天保衛(wèi)戰(zhàn)是當前大氣污染治理重要的任務(wù)，而柴油車尾氣治理是京津冀大氣污染治理的一個重要突破口。京津冀地區(qū)針對柴油車尾氣治理，必須采取協(xié)同治理的方式，包括協(xié)同立法、協(xié)同執(zhí)法、協(xié)同司法等方式，使京津冀地區(qū)實現(xiàn)聯(lián)動治理，這樣才能夠消減京津冀地區(qū)柴油車尾氣污染的程度。