孫麗虹

(河北政法職業(yè)學院，石家莊 050000)

眾所周知，物質(zhì)文明是精神文明的基礎(chǔ)，而當前人民最關(guān)心的物質(zhì)文明是食品安全，民以食為天。近年來，隨著居民生活水平的日益改善，消費水平的日益提高，食品安全問題成為了社會各界關(guān)注的焦點?？墒墙陙淼氖称钒踩录映霾桓F，2001年的“瘦肉精”毒飼料、2003年的大頭奶粉、2006年的蘇丹紅鴨蛋、2008年的三聚氰胺毒奶粉事件以及近年來的地溝油事件。幾乎每年的3·15晚會都會涉及到食品問題。

為了保護人民的利益和維護社會的穩(wěn)定，我國的食品安全法律體系不斷完善，《食品安全法》自2009年實施以來，對于維護人民的權(quán)利和保障社會的穩(wěn)定起到了非常重要的作用。并且在2015年完成了修訂，對于各法律章節(jié)有了更為詳細的規(guī)定，基本涉及到我國現(xiàn)有的各種行政處罰手段。當前我國食品安全主要包括《產(chǎn)品質(zhì)量法》等11部食品安全法律；《國務(wù)院關(guān)于加強食品等產(chǎn)品安全監(jiān)督管理的特別規(guī)定》等9部食品安全行政法規(guī)；《食品生產(chǎn)加工企業(yè)質(zhì)量安全監(jiān)督管理實施細則》等11部食品安全部門規(guī)章。食品安全法律體系的構(gòu)建對于保護我國的食品安全起到了至關(guān)重要的作用。

1 依法維權(quán)存在的現(xiàn)狀

1.1 法制建設(shè)不完善

當前我國的食品安全法律法規(guī)多是在不同時期，由不同的立法機關(guān)制定的，不同法律位階的法律存在諸多矛盾和重復之處，且食品安全領(lǐng)域的民事、行政和刑事體系都沒有合理構(gòu)建，導致國家機關(guān)在法治建設(shè)中有時存在無法可依的情形，有時也存在有法可依，卻起不到保護權(quán)利的作用。

1.2 食品安全民事法律體系構(gòu)建不合理

食品安全的專門法律體系中沒有規(guī)定專門的精神損害賠償制度。如果消費者因為食品安全問題，其民事權(quán)益受到損害，需要主張精神損害賠償，但是《食品安全法》并沒有關(guān)于精神損害賠償?shù)囊?guī)定，既然特別法沒有明確規(guī)定，那就只能通過一般法(如《侵權(quán)責任法》)來主張權(quán)利。參照《食品安全法》第一百四十七條的規(guī)定，在食品安全領(lǐng)域，民事賠償具有優(yōu)先權(quán)。但是現(xiàn)實中卻不能很好地保障民事賠償優(yōu)先權(quán)。因為現(xiàn)實中許多食品安全事件，是在行政機關(guān)或者司法機關(guān)追究完行政責任或者刑事責任后， 利害關(guān)系人才知道自己的權(quán)利受到了侵害，才去主張賠償，可此時被處罰人已經(jīng)沒有能力賠償了。而且《食品安全法》的懲罰性賠償制度以價款為賠償依據(jù)，對于不同案件，消費者受到了相同程度的損害，收到的賠償卻是不一樣的。

1.3 食品安全行政法律體系構(gòu)建不合理

《食品安全法》在2015年完成了修訂，此次修訂最大的特色就是基本涉及到我國現(xiàn)有的各種行政處罰手段。但是《食品安全法》所規(guī)定的罰款基本都是以“貨值”為參考依據(jù)，但是具體不同貨物的“貨值”如何確定，《食品安全法》卻沒有涉及[1]。

1.4 食品安全刑事法律體系構(gòu)建不合理

西班牙將食品安全犯罪歸類到危害公共與社會安全犯罪的類別；泰國、越南、英國、丹麥、意大利、希臘認為食品安全犯罪造成了社會公共的危險，危害了社會公共的安全，也屬于危害公共安全的犯罪；而美國特殊，認為食品安全犯罪和恐怖主義犯罪的危害性是一樣的，將其歸類為恐怖襲擊式的類別[2]。但是我國將食品類的刑事犯罪歸結(jié)到破壞社會主義經(jīng)濟秩序類別當中，食品的刑事犯罪首先危害的是人的生命權(quán)或健康權(quán)，其次才是破壞社會主義經(jīng)濟秩序。而且我國刑事犯罪的規(guī)制對象主要是生產(chǎn)者和銷售者，忽略了中間的流通、保管、倉儲環(huán)節(jié)，導致了法律的失衡。

1.5 法治建設(shè)不完善

尤其是食品安全標準有待統(tǒng)一，長久以來，我國的食品安全標準由于歷史原因，以及我國從計劃經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)向市場經(jīng)濟的過程中，存在安全標準不統(tǒng)一，各行各業(yè)存在大量重疊和矛盾的現(xiàn)象。在2012年2月，國務(wù)院決定設(shè)立食品安全委員會，但是該機構(gòu)并不擁有執(zhí)法權(quán)，只擁有協(xié)調(diào)權(quán)，且在地方行政序列中也沒有固定的編制，其自我定位不清。2013年，國家為了更高效地維護食品安全，克服行政機關(guān)監(jiān)管對象的無限性和監(jiān)管資源的有限性的矛盾，從以前的“九龍治水”分段監(jiān)管變?yōu)楝F(xiàn)在的“三位一體”集中監(jiān)管，所謂的“三位一體”指的是由管源頭的農(nóng)業(yè)部門、管生產(chǎn)流通和終端的食藥部門、負責風險評估與標準制定的衛(wèi)生部門三家組成的新架構(gòu)，趨向于一體化的監(jiān)管體制[3]。

以上是對于我國法制建設(shè)和法治建設(shè)中存在問題的簡介，主要是對于其中一些問題的揭示，改革開放40年來，我國經(jīng)濟取得了飛躍性的進步，同時食品安全問題也愈發(fā)嚴重，需要我們認真對待。隨著科學的進步，食品的推陳出新，轉(zhuǎn)基因技術(shù)的發(fā)展，都需要我們持續(xù)加強法制建設(shè)和法治建設(shè)。

2 法制建設(shè)與法治建設(shè)之間需要平衡

管子指出：“有生法，有守法，有法于法。夫生法者，君也；守法者，臣也；法于法者，民也。君臣上下貴賤皆從法，此謂為大治”[4]。從管子的話中可以明白一個道理，社會治理需要法制，同樣食品安全的保障需要我國的法制體系不斷完善。但是也不能重其輕者，輕其重者，輕者不至，重者不來，此謂以刑去刑，刑去事成。法制建設(shè)需要建設(shè)的是人們需要的法，法制中的“法”可能是良法，也可能是惡法，怎樣去推動法制建設(shè)，這需要以法治“制”法制，在法治的實踐中，不斷推動法制的良法建設(shè)，同時，法治建設(shè)的基本依據(jù)是法制，以法制“制”法治。以法治“制”法制和以法制“制”法治之間需要達到平衡，而這個平衡點就是食品安全的秩序[5]。法治建設(shè)中的自由實際上就是法制建設(shè)中所規(guī)定的自由，法治的價值在于保護人民的權(quán)利，而人民的權(quán)利又是有限制的，不能突破法律的裁量尺度[6]。但是，法律對于人民權(quán)利的限制必須遵循基本的原則，也就是法律的基本內(nèi)核——正當性和合理性。法制和法治的實質(zhì)就是自由與秩序的動態(tài)平衡，由于這個平衡點是動態(tài)的，所以不存在最優(yōu)的平衡點，只能無限接近平衡點。

3 以法制“制”法治、以法治“制”法制及法制與法治的結(jié)合

筆者贊同陳甦教授的觀點，我國的研究模式應(yīng)從體系前研究模式轉(zhuǎn)移到體系后研究模式。按照陳甦教授的觀點，“體系前研究的主要目的和主體內(nèi)容是為了滿足當前立法需要并圍繞立法進程而展開”[7]，體系后的研究模式“是指自覺于我國法律體系已經(jīng)形成的客觀社會現(xiàn)實，針對此后的我國法治狀態(tài)特點、要求、目標與路徑，法學研究者所主動選擇的有關(guān)為何進行法學研究和如何進行法學研究的基本理念和行為方式”。

上文提及的食品安全以法制“制”法治和以法治“制”法制之間需要達到平衡，而這個平衡點就是食品安全的秩序，也就是說一切圍繞著食品安全的秩序。食品安全的法制體系要維護食品安全中的各種法律秩序。在法治建設(shè)中，國家機關(guān)依據(jù)法制來維護的也是食品安全的各種法律秩序。

筆者認為以法制“制”法治、以法治“制”法制及法制與法治的結(jié)合，需要從立法權(quán)、行政權(quán)以及公民權(quán)三方面來切入。立法權(quán)和行政權(quán)是權(quán)力，公民權(quán)是權(quán)利。在法制與法治的建設(shè)中也要實現(xiàn)權(quán)力和權(quán)利的平衡。在法制建設(shè)中完善立法，改變當前立法的諸多弊端，同時法制建設(shè)與法律位階要相適應(yīng)，這樣法制建設(shè)才能更好地維護食品安全的秩序。行政機關(guān)的權(quán)力要強調(diào)政策的延續(xù)性和實現(xiàn)程序的規(guī)范性，這樣法治建設(shè)中行政機關(guān)才能更好地行使人民賦予的權(quán)力，維護食品安全的秩序。同時要保障公民的公民權(quán)，也就是公民的權(quán)利，因為食品安全涉及到社會中的每一個人，要讓公民參與到食品安全中，同時以權(quán)利監(jiān)督權(quán)力，監(jiān)督法制建設(shè)中的立法權(quán)，監(jiān)督法治建設(shè)中的行政權(quán)。只有這樣，才能既實現(xiàn)法制建設(shè)與法治建設(shè)之間的平衡，也能實現(xiàn)權(quán)力和權(quán)利之間的平衡。

3.1 以法制“制”法治——加強法制建設(shè)，法制建設(shè)與法律位階相適應(yīng)

所謂法律效力指的是法律是具有約束職能的，人們應(yīng)當按照法律的規(guī)定去行使權(quán)利、去遵守法律，應(yīng)當服從和適用法律規(guī)范中按法律效力在權(quán)利規(guī)范與義務(wù)規(guī)范中的意義不同，而法律效力可以進一步區(qū)分為法律賦予權(quán)利的效力和約束權(quán)利的效力[8]。法律規(guī)范所指的“力”不帶有強制性，只是法律規(guī)范內(nèi)容與其調(diào)整行為之間是否的關(guān)系，是就適用，否就不適用。法律位階是指在法律體系中，其法律地位高低的代名詞，法律位階表示不同法律效力的法規(guī)區(qū)別和聯(lián)系在一起的一種紐帶，使得上位法和下位法這種法規(guī)區(qū)分能夠在具體的法制建設(shè)中體現(xiàn)。當前我國食品安全的法律規(guī)則是由不同的立法機關(guān)制定的，不同法律位階的法律存在諸多矛盾和重復之處。這樣就需要立法機關(guān)在以后的法制建設(shè)中，不同的立法機關(guān)要注意法律、行政法規(guī)、規(guī)章以及規(guī)范性文件的法律位階，不能存在下位法違反上位法的情形，也不能存在許多內(nèi)容重復性規(guī)定的情形。針對民事、行政以及刑事法制建設(shè)中的不足，也需要在以后有針對性地進行法制建設(shè)。

同時政府作為法律規(guī)則的有效實施者，其是否能夠有效踐行法律規(guī)則，既取決于政府的信息擁有量，也取決于法律規(guī)則所包含的信息量。所以，立法者在制定法律規(guī)則中，應(yīng)通過多種途徑獲取食品安全中的信息，盡可能地實現(xiàn)法律規(guī)則擁有最大的信息量的目標。并且在制定關(guān)于政府執(zhí)法程序的法律規(guī)則中，要規(guī)定完善的執(zhí)法程序，并且強調(diào)違反法律程序的法律責任。

“有效政府”是《1999年世界銀行報告》中提出的最新政府理念，它既反對“無為”政府，也反對“全托”政府，明確政府行為的有效性，區(qū)分政府與市場的不同功能，為了提高效率，政府應(yīng)致力于核心工作，即從事那些市場和社會中間層組織不能提供的服務(wù)，維持有效的宏觀發(fā)展環(huán)境，面對不同的社會關(guān)系充當不同的社會角色。

當前我國出臺的關(guān)于保護公民食品安全的規(guī)定，對于國家機關(guān)如何主動保護食品安全的規(guī)定甚少，政府想要依法行政，但是只知道應(yīng)該保護食品安全，卻不知道怎樣調(diào)控，知道自己“表層應(yīng)為”，但卻不知道自己“實質(zhì)應(yīng)為”[9]。

2008年震驚全國的三鹿三聚氰胺事件，事后國家機關(guān)為了平息民憤，對三鹿集團進行了非常重的處罰，一些涉事人員也受到了刑事或者行政處罰，但是依然有很多受害者沒有得到應(yīng)有的民事補償，而且一個國內(nèi)涉及幾萬人就業(yè)的大廠轟然崩塌?；叵胧录寄?，如果我國有完整的食品安全法制體系，根治不利的食品行業(yè)潛規(guī)則，不僅沒有了以后的受害者，也使一個國內(nèi)大廠能夠在法制的鞭策中持續(xù)發(fā)展。也許有人認為沒有法制，一個食品行業(yè)的企業(yè)就應(yīng)該生產(chǎn)讓老百姓放心的食品，但我國已經(jīng)從計劃經(jīng)濟轉(zhuǎn)向市場經(jīng)濟，我們自然人成為“經(jīng)濟人”，企業(yè)也成為了“經(jīng)濟法人”，利益驅(qū)動一些違法的行業(yè)潛規(guī)則持續(xù)存在。如果有了健全的法制，在法制的規(guī)制下，企業(yè)能從“經(jīng)濟法人”轉(zhuǎn)向守法的“經(jīng)濟法人”也能推動國家機關(guān)依法行政。

3.2 以法治“制”法制——推動法治建設(shè)

事物是不斷變化的，法制建設(shè)需要一定的程序，可能一部法規(guī)的制定需要幾年的時間。在這個過程中，法治建設(shè)的推動，可以為法制建設(shè)提供信息，可以告訴立法機關(guān)哪些需要完善。同時法治建設(shè)的推動，也告訴立法機關(guān)哪些法規(guī)是不需要制定，制定出來也是不符合市場需求的，這樣就實現(xiàn)了以法治“制”法制的效果。

在法治建設(shè)中，還要做到嚴格執(zhí)法、執(zhí)法公正以及執(zhí)法常態(tài)。所謂的嚴格執(zhí)法指的是在執(zhí)法中，要嚴格執(zhí)行法規(guī)，在追究相關(guān)人員行政責任和刑事責任的基礎(chǔ)之上，做好行政處罰和刑事處罰之間的銜接，保障利害關(guān)系人的民事權(quán)益[10]。執(zhí)法公正指的是執(zhí)法機關(guān)要統(tǒng)一裁量尺度，建立健全食品安全“黑名單公示”制度，在全國范圍內(nèi)施行統(tǒng)一的裁量尺度，對于食品安全中的行政處罰和行政審批要主動接受社會公眾的監(jiān)督，提高法治的透明度。執(zhí)法常態(tài)指的是在執(zhí)法的過程中，不要總是在食品安全事故發(fā)生后再去追究相關(guān)人員的責任，要實現(xiàn)執(zhí)法的常態(tài)化，主動去執(zhí)法，轉(zhuǎn)變當前食品安全的事后處理機制，變?yōu)槭称钒踩氖虑邦A(yù)防和事后懲罰相結(jié)合的執(zhí)法機制。

再看2008年三鹿三聚氰胺事件，事件發(fā)生后，國家機關(guān)通過層層利益條鏈剝離，發(fā)現(xiàn)了我國當前法制存在以下幾個問題：第一，食品安全法制不夠健全；第二，食品安全監(jiān)管機構(gòu)設(shè)置不合理，權(quán)限不清；第三，食品質(zhì)量安全的技術(shù)支撐體系不完善。事件發(fā)生后，我國食品安全法制建設(shè)發(fā)生了以下幾項變化：第一，在2009年實施了最新的《食品安全法》，2015年進行了修訂；第二，2012年2月，國務(wù)院決定設(shè)立食品安全委員會，2013年進行了機構(gòu)改革，從以前的“九龍治水”分段監(jiān)管變?yōu)楝F(xiàn)在的“三位一體”集中監(jiān)管；第三，我國參考國外先進的技術(shù)標準，不斷完善現(xiàn)有的食品安全技術(shù)標準，可以說法治建設(shè)也推動了“法制”建設(shè)。

3.3 保障公民參與權(quán)——權(quán)利制約權(quán)力下的利益平衡

絕對的權(quán)力導致絕對的腐敗，這是一個真理。權(quán)力保障權(quán)利，有時也侵害權(quán)利。權(quán)利制約權(quán)力，防止權(quán)力的濫用。對于行政機關(guān)權(quán)力的限制有四種范式：一是法學范式，以法律制約權(quán)力；二是倫理學范式，以道德制約權(quán)力；三是政治學范式，以權(quán)力制約權(quán)力；四是社會學范式，以權(quán)利制約權(quán)力。當前我國食品安全的法律體系中大部分是政治學范式，也就是以權(quán)力制約權(quán)力。但是食品安全涉及每一位公民，公民有權(quán)參與到其中，通過行使自己的權(quán)利來更好地保障自己的權(quán)利，同時也實現(xiàn)對權(quán)力的制約。在食品安全中，保障公民的權(quán)利，也就是公民的參與權(quán)，主要基于以下兩方面原因：第一，行政機關(guān)監(jiān)管對象的無限性和監(jiān)管資源的有限性的矛盾突出；第二，“市場失靈”現(xiàn)象層出不窮，且愈發(fā)嚴重，食品安全問題需要集中對待[11]。

社會在不斷的轉(zhuǎn)型，隨著我國經(jīng)濟體制的改變，經(jīng)濟的發(fā)展，人們的社交外延不斷地變大，以前的“宗法制度”、“親緣關(guān)系”以及“血緣關(guān)系”都逐漸被“利益共贏”所取代，人們逐漸從“社會人”向“經(jīng)濟人”轉(zhuǎn)變，人們?nèi)粘５纳罡嗟亟佑|的是“陌生人”，而“經(jīng)濟人”融入社會首要遵循的是契約約束法則[12]。而食品安全問題一旦發(fā)生，涉及到許多人，但是只有一些人有維權(quán)意識，愿意參與到維權(quán)過程中，畢竟小部分人的力量是有效的，公民在維權(quán)過程中，往往因為力量太小而中途放棄。

既然個人的力量是弱小的，且由于當前公民社會互惠意識的缺失，個人之間團結(jié)起來維權(quán)困難，筆者認為可以大力發(fā)展社會組織。社會組織具有專業(yè)性，同時其是某個食品行業(yè)具有代表性的群體。積極推進社會組織的發(fā)展，也有利于以后食品安全領(lǐng)域民事公益訴訟的發(fā)展。因為參照《環(huán)境保護法》第五十八條的規(guī)定，社會組織有權(quán)提起民事公益訴訟。隨著食品安全法制建設(shè)和法治建設(shè)的不斷推進，以后食品安全領(lǐng)域的公益訴訟制度會逐漸完善。

4 結(jié)語

食品安全的法制建設(shè)和法治建設(shè)的動態(tài)平衡點是秩序，一切圍繞著維護食品安全的法律秩序，在這個前提下實現(xiàn)權(quán)利和權(quán)力之間的平衡，以權(quán)力制約權(quán)力，同時也以權(quán)利制約權(quán)力，實現(xiàn)權(quán)力之間、權(quán)力與權(quán)利之間的平衡，而這個平衡點也是秩序，也就是權(quán)力和權(quán)利享有者行使權(quán)力和權(quán)利后，食品安全領(lǐng)域能夠真正地實現(xiàn)從農(nóng)田到餐桌的有序，只有有序才能保安。