曾明輝，羅利芳，楊文廣

（1.江西省高速公路投資集團(tuán)有限責(zé)任公司，江西 九江 330025；2.深圳高速工程顧問(wèn)有限公司，廣東 深圳 518049）

一、高速公路四項(xiàng)制度試點(diǎn)背景

改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)公路交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)在國(guó)家經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的大環(huán)境下取得了巨大成就。四項(xiàng)制度對(duì)實(shí)現(xiàn)公路建設(shè)跨越式發(fā)展發(fā)揮了不可替代的作用。隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展，四項(xiàng)制度賴以存在的法律行為基礎(chǔ)和環(huán)境也在發(fā)生著重大變化。面對(duì)變化和突出矛盾，2014年交通運(yùn)輸部結(jié)合中央深化改革的戰(zhàn)略部署，推進(jìn)公路建設(shè)管理體制改革。2015年，交通運(yùn)輸部印發(fā)了《關(guān)于深化公路建設(shè)管理體制改革的若干意見(jiàn)》（交公路發(fā)〔2015〕54號(hào)），以部公路局牽頭，改革試點(diǎn)工作在江西省、湖南省、陜西省三省展開(kāi)，以期建立新型公路建設(shè)管理模式，完善公路建設(shè)管理四項(xiàng)制度。

二、四項(xiàng)制度改革實(shí)踐與經(jīng)驗(yàn)

（一）完善項(xiàng)目法人制

完善項(xiàng)目法人制，江西省在改革中進(jìn)一步明確了項(xiàng)目法人的概念內(nèi)涵。通過(guò)厘清項(xiàng)目法人與項(xiàng)目建設(shè)管理機(jī)構(gòu)的責(zé)任，完善了項(xiàng)目建設(shè)管理機(jī)構(gòu)的機(jī)構(gòu)設(shè)置與人員配置標(biāo)準(zhǔn)，建立了項(xiàng)目建設(shè)管理機(jī)構(gòu)的激勵(lì)與責(zé)任追究機(jī)制，探索了項(xiàng)目建管養(yǎng)一體化模式；通過(guò)加強(qiáng)項(xiàng)目建設(shè)管理機(jī)構(gòu)管理，強(qiáng)化現(xiàn)場(chǎng)管理機(jī)構(gòu)技術(shù)力量，力求落實(shí)項(xiàng)目法人責(zé)任。

（二）改革工程監(jiān)理制

江西省堅(jiān)持目標(biāo)導(dǎo)向和問(wèn)題導(dǎo)向，緊盯監(jiān)理行業(yè)存在的主要問(wèn)題，明確監(jiān)理定位為業(yè)主的受托方，而不是獨(dú)立的第三方，監(jiān)理接受項(xiàng)目法人委托，并按照合同約定對(duì)項(xiàng)目法人負(fù)責(zé)；改進(jìn)監(jiān)理職責(zé)，從合同層面明確了監(jiān)理與項(xiàng)目法人的工作界面與責(zé)任，恢復(fù)監(jiān)理作為工程項(xiàng)目管理的本質(zhì)屬性；優(yōu)化監(jiān)理工作內(nèi)容，突出監(jiān)理事前方案審查、事中程序控制和事后驗(yàn)收評(píng)定的職責(zé)，精簡(jiǎn)工作用表和工作流程，對(duì)檢測(cè)、頻率、旁站部位及重點(diǎn)巡視部位做出了具體規(guī)定，監(jiān)理的主要工作方式由旁站改為巡視。通過(guò)監(jiān)理改革，最終引導(dǎo)監(jiān)理往“高智能技術(shù)咨詢服務(wù)”“全過(guò)程咨詢”方向發(fā)展。

（三）完善招投標(biāo)制

針對(duì)招標(biāo)投標(biāo)制存在的主要問(wèn)題，江西省大力推行電子化招投標(biāo)系統(tǒng)，保障招標(biāo)投標(biāo)廉潔，營(yíng)造公開(kāi)、公平、公正的市場(chǎng)環(huán)境；通過(guò)開(kāi)展評(píng)標(biāo)專家培訓(xùn)，實(shí)行評(píng)標(biāo)專家信用評(píng)價(jià)，提高專家評(píng)標(biāo)可靠性；通過(guò)加強(qiáng)政府監(jiān)管，嚴(yán)懲招標(biāo)投標(biāo)違法違規(guī)行為，凈化招投標(biāo)市場(chǎng)；積極運(yùn)用信用評(píng)價(jià)結(jié)果，探索擇優(yōu)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)真正擇優(yōu)中標(biāo)。

（四）強(qiáng)化合同管理制

江西省通過(guò)轉(zhuǎn)變政府職能，下放管理權(quán)限，充分發(fā)揮項(xiàng)目法人和項(xiàng)目建設(shè)管理機(jī)構(gòu)的主觀能動(dòng)性；健全合同管理制度，規(guī)范各方合同行為；從設(shè)計(jì)、招標(biāo)、工程變更等方面嚴(yán)格控制造價(jià)，工程造價(jià)不超概算的控制成效顯著；在項(xiàng)目建設(shè)管理過(guò)程，利用風(fēng)險(xiǎn)金和信用評(píng)價(jià)等激勵(lì)制度，增強(qiáng)履約意識(shí)，促進(jìn)合同履約；定期進(jìn)行合同管理培訓(xùn)，合同管理水平得到了明顯提升。

三、公路建設(shè)新形勢(shì)

（一）政府改革措施推動(dòng)交通建設(shè)管理變革

高速公路建設(shè)發(fā)展面臨新挑戰(zhàn)。首先是投資增長(zhǎng)放緩，根據(jù)交通運(yùn)輸部歷年統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，我國(guó)公路建設(shè)投資總額開(kāi)始趨于穩(wěn)定，增長(zhǎng)速度明顯放緩，投資增長(zhǎng)接近臨界點(diǎn)。其次是債務(wù)壓力逐步顯現(xiàn)，隨著過(guò)去幾年公路建設(shè)的大規(guī)模增長(zhǎng)，以及融資貸款量的增長(zhǎng)，導(dǎo)致公路建設(shè)債務(wù)壓力成為行業(yè)必須重視的問(wèn)題。最后是公路養(yǎng)護(hù)壓力巨大，2018年年末，我國(guó)已建成公路總里程484.65萬(wàn)公里、高速公路14.6萬(wàn)公里，巨大的公路里程，必然會(huì)給公路養(yǎng)護(hù)工作帶來(lái)巨大壓力。

新挑戰(zhàn)下政企分離再次成為公路建設(shè)改革的主流方向。截至目前，已有遼寧、寧夏、湖南、新疆等多省份借助交通建設(shè)系統(tǒng)開(kāi)展行政體制改革，著力推動(dòng)事業(yè)單位企業(yè)化改革。

（二）信息化推動(dòng)項(xiàng)目建設(shè)管理變革

隨著我國(guó)對(duì)“互聯(lián)網(wǎng)+經(jīng)濟(jì)”的不斷重視，BIM、GIS、物聯(lián)網(wǎng)等新一代信息技術(shù)在工程領(lǐng)域的應(yīng)用愈加廣泛，相關(guān)行業(yè)主管部門也一直鼓勵(lì)和倡導(dǎo)工程行業(yè)的信息化建設(shè)。《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于促進(jìn)建筑業(yè)持續(xù)健康發(fā)展的意見(jiàn)》《交通運(yùn)輸信息化“十三五”發(fā)展規(guī)劃》等政策性文件相繼出臺(tái)，鼓勵(lì)大力發(fā)展工程建設(shè)信息化管理。項(xiàng)目管理信息化能實(shí)現(xiàn)工作流程標(biāo)準(zhǔn)化、降低信息衰減、提高溝通效率、全過(guò)程記錄項(xiàng)目信息等功能，極大提高建設(shè)單位的決策效率和總體管控能力，提高監(jiān)理單位對(duì)項(xiàng)目的監(jiān)督能力，提高施工單位與監(jiān)理、建設(shè)單位的溝通效率。

（三）信用體系推動(dòng)建設(shè)管理變革

當(dāng)前，信息管理在我國(guó)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)中發(fā)揮的作用愈加重要，工程建設(shè)行業(yè)信用體系建設(shè)發(fā)展呈現(xiàn)出新的趨勢(shì)。一是信用體系建設(shè)向個(gè)人管理側(cè)重，更加重視個(gè)人執(zhí)業(yè)資格管理，以個(gè)人信用制度為基礎(chǔ)，建立完善的個(gè)人信用檔案登記制度和規(guī)范的個(gè)人信用評(píng)估機(jī)制。二是信用體系建設(shè)信息化共享機(jī)制加快，信用體系建設(shè)工作穩(wěn)步推進(jìn)，部級(jí)平臺(tái)不斷更新完善，各省級(jí)平臺(tái)相繼建立并與其銜接。三是信用評(píng)價(jià)在建設(shè)管理中的作用持續(xù)提升，尤其在招投標(biāo)、人員履約方面已成為應(yīng)用重點(diǎn)，對(duì)促進(jìn)招標(biāo)擇優(yōu)、個(gè)人履約起到了重要推動(dòng)作用。

四、四項(xiàng)制度改革未來(lái)發(fā)展趨勢(shì)

（一）政企分離趨勢(shì)下公路建設(shè)項(xiàng)目組織方式發(fā)生改變

一是項(xiàng)目法人制，從原來(lái)的政企并存逐漸轉(zhuǎn)向以企業(yè)為主。公路建設(shè)項(xiàng)目中，項(xiàng)目法人政企并存的格局一直占據(jù)主導(dǎo)地位，改革后，項(xiàng)目法人開(kāi)始從政企并存轉(zhuǎn)向以企業(yè)為主。二是組織方式，從過(guò)去分割式單一化管理逐漸向建設(shè)管理、監(jiān)理、咨詢一體化及施工總承包轉(zhuǎn)變。

（二）信息化推動(dòng)項(xiàng)目建設(shè)管理變革

信息化在一定程度上解決了當(dāng)前工程建設(shè)存在的管理問(wèn)題，對(duì)公路建設(shè)管理模式改革也必將起到一定的推動(dòng)作用。一是信息化通過(guò)工作的標(biāo)準(zhǔn)化、在線辦公，弱化了項(xiàng)目法人、項(xiàng)目建設(shè)管理機(jī)構(gòu)、監(jiān)理和施工單位之間的權(quán)責(zé)界面、工作職能、履約效力等無(wú)法清晰界定的問(wèn)題。二是信息化在一定程度上代替了一些傳統(tǒng)的工作任務(wù)，減少了人為干擾和過(guò)大的人力資源投入，例如自動(dòng)化的鋼筋加工、機(jī)器人焊接等。三是信息化能夠解決監(jiān)理存在的諸多問(wèn)題，例如監(jiān)理低端工作量大、監(jiān)理人員素質(zhì)不高、流動(dòng)性強(qiáng)等；在信息化的推動(dòng)下，監(jiān)理大量的低端工作，例如旁站、巡視將由視頻監(jiān)控、過(guò)程電子化記錄等代替；信息化實(shí)現(xiàn)了施工知識(shí)自動(dòng)推送，以及信息移動(dòng)端查閱，極大地支持了監(jiān)理人員的技術(shù)工作。

（三）信用管理體系建設(shè)推動(dòng)項(xiàng)目建設(shè)管理變革

信用管理體系的完善對(duì)公路建設(shè)管理的影響深遠(yuǎn)。一是推動(dòng)擇優(yōu)機(jī)制的建立。信用評(píng)價(jià)結(jié)果與項(xiàng)目招投標(biāo)掛鉤，強(qiáng)化評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用。二是不斷凈化和透明化公路建設(shè)市場(chǎng)。通過(guò)建立和完善公路建設(shè)市場(chǎng)從業(yè)單位與從業(yè)人員信用評(píng)價(jià)體系，整合已有的信息公開(kāi)系統(tǒng)、信用管理系統(tǒng)和電子招投標(biāo)監(jiān)督管理系統(tǒng)，集成統(tǒng)一的公路建設(shè)市場(chǎng)信用信息管理系統(tǒng)，并充分利用信息化手段及時(shí)公開(kāi)項(xiàng)目建設(shè)信息，實(shí)現(xiàn)信息共享，進(jìn)一步強(qiáng)化社會(huì)監(jiān)督力量，營(yíng)造良好的守信氛圍。三是全面提升行業(yè)整體誠(chéng)信程度。各級(jí)平臺(tái)的互聯(lián)互通共享，可實(shí)現(xiàn)信用評(píng)價(jià)動(dòng)態(tài)管理，把企業(yè)關(guān)鍵從業(yè)人員納入信用評(píng)價(jià)體系，并進(jìn)一步探索從業(yè)單位專業(yè)化的信用評(píng)價(jià)，引導(dǎo)企業(yè)走集團(tuán)化、專業(yè)化發(fā)展道路，推動(dòng)交通運(yùn)輸行業(yè)整體誠(chéng)信程度的全面提升。