□文/曹巧會(huì) 劉全文

2007年初，溫家寶在全國第三屆金融會(huì)議上指出:按照分類指導(dǎo)、“一行一策”的原則，推進(jìn)政策性銀行改革。這標(biāo)志著政策性銀行商業(yè)化改革已經(jīng)開始。本文通過對(duì)我國政策性銀行的發(fā)展現(xiàn)狀及存在的問題進(jìn)行分析，提出對(duì)政策性銀行改革的一些認(rèn)識(shí)。

一、我國政策性銀行發(fā)展現(xiàn)狀

我國政策性金融體系是在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)過度中產(chǎn)生的。1994年國家決定設(shè)立國家開發(fā)銀行、中國進(jìn)出口銀行和中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行。同時(shí)，將原四大國有銀行所負(fù)有的政策性職能分離出來，切斷基礎(chǔ)貨幣與政策性業(yè)務(wù)的聯(lián)系，為加速國有銀行的商業(yè)化和確立中央銀行的獨(dú)立性創(chuàng)造條件。由此，政策性金融作為一個(gè)獨(dú)立的金融體系在我國正式建立。

三大政策性銀行自成立以來，在貫徹國家產(chǎn)業(yè)政策、支持地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、促進(jìn)國民經(jīng)濟(jì)持續(xù)、穩(wěn)定發(fā)展等方面發(fā)揮了重要的作用，對(duì)我國金融業(yè)發(fā)展和金融體制改革也起到了積極的作用。

國家開發(fā)銀行成立于1994年3月7日，該行是一家以國家重點(diǎn)建設(shè)為主要投融資對(duì)象的政策性銀行，辦理政策性國家重點(diǎn)建設(shè)（包括基本建設(shè)和技術(shù)改造）貸款及貼息業(yè)務(wù)。除了財(cái)政撥付的資本金之外，國家開發(fā)銀行的資金來源，主要是通過發(fā)行財(cái)政擔(dān)保債券和由金融機(jī)構(gòu)認(rèn)購金融債券籌措，此外還包括部分中國人民建設(shè)銀行吸收的存款。

中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行成立于1994年11月18日，承擔(dān)國家糧棉油儲(chǔ)備和農(nóng)副產(chǎn)品合同收購、農(nóng)業(yè)開發(fā)等業(yè)務(wù)中的政策性貸款、代理財(cái)政支農(nóng)資金的撥付及監(jiān)督使用。資金來源除財(cái)政核撥資金外，主要面向金融機(jī)構(gòu)發(fā)行金融債券，并使用農(nóng)業(yè)政策性貸款企業(yè)的存款。

中國進(jìn)出口信貸銀行成立于1994年7月1日，作為貫徹國家外貿(mào)政策的政策性銀行，其主要業(yè)務(wù)是為大型機(jī)電設(shè)備進(jìn)出口提供買方信貸和賣方信貸，為成套機(jī)電產(chǎn)品出口提供信貸貼息及信用擔(dān)保。其資金來源除國撥資金外，主要以財(cái)政專項(xiàng)資金和金融債券為主，其業(yè)務(wù)活動(dòng)由有關(guān)部門組成監(jiān)事會(huì)進(jìn)行監(jiān)督。

二、我國政策性銀行發(fā)展中的問題

十年間，政策性銀行為我國經(jīng)濟(jì)建設(shè)、宏觀調(diào)控、農(nóng)業(yè)發(fā)展和對(duì)外貿(mào)易發(fā)揮了重要作用，但政策性銀行在建立和發(fā)展中也暴露出諸多矛盾和問題:

1、政策性金融運(yùn)行模式有待進(jìn)一步優(yōu)化。為了實(shí)現(xiàn)政策性業(yè)務(wù)與商業(yè)性業(yè)務(wù)的隔離，我國授予政策性銀行在資金來源和運(yùn)用中享有其他商業(yè)銀行所不具有的特權(quán)，以保證其能夠保本、微利、持續(xù)經(jīng)營。但十幾年實(shí)踐表明，這種通過設(shè)立獨(dú)立的專業(yè)金融機(jī)構(gòu)來提供政策性金融服務(wù)的單一運(yùn)作模式，并不符合成本最低、效率最高原則，它一方面增加了政策性金融服務(wù)的補(bǔ)貼成本；另一方面也導(dǎo)致一些政策性銀行不具備財(cái)務(wù)可持續(xù)發(fā)展能力。因此，有的政策性銀行為了獲取更大的生存發(fā)展空間，其業(yè)務(wù)范圍不斷擴(kuò)大，與商業(yè)銀行的業(yè)務(wù)交叉重疊越來越多。由于沒有明確的法律法規(guī)的界定，受利益驅(qū)使，政策性銀行出現(xiàn)盈利沖動(dòng)和信用擴(kuò)張行為，衍生出許多商業(yè)行為，業(yè)務(wù)范圍不斷擴(kuò)大，出現(xiàn)了明顯商業(yè)化趨勢(shì)。

2、資本金不足，資產(chǎn)負(fù)債規(guī)模過大。三家政策性銀行普遍存在所有者權(quán)益比率及資本充足率過低的問題。按國家開發(fā)銀行、中國進(jìn)出口銀行和中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行的章程規(guī)定，其資本金分別為500億元、200億元和50億元，除開發(fā)行外，進(jìn)出口銀行、農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行的資本充盈率過低。而三家銀行的負(fù)債規(guī)模分別達(dá)到24、36和23倍，已明顯不成比例。這種局面已嚴(yán)重制約了政策性銀行的發(fā)展。

3、部分銀行經(jīng)營管理缺少成本核算和效益觀念，盲目追求規(guī)模，導(dǎo)致不良貸款率偏高，虧損嚴(yán)重，存在風(fēng)險(xiǎn)隱患。盡管國開行的不良貸款率只有1.21%，但開發(fā)行的貸款周期長，貸款行業(yè)（如電力、城建、公路、鐵路、通訊和石油天然氣等）客戶集中度高，長期信貸風(fēng)險(xiǎn)不容忽視。與此同時(shí)，國家對(duì)政策性業(yè)務(wù)的利益補(bǔ)償機(jī)制尚不夠健全，農(nóng)發(fā)行的巨額不良資產(chǎn)長期掛賬，進(jìn)出口行資金來源結(jié)構(gòu)不夠合理，資金成本偏高。

4、缺乏法律依據(jù)。國外政策性金融機(jī)構(gòu)一般是先立法，后設(shè)機(jī)構(gòu)，運(yùn)行有獨(dú)立的法律依據(jù)，它們?cè)谡С值漠a(chǎn)業(yè)方向和范圍內(nèi)獨(dú)立決策和經(jīng)營，是自主決策、自主經(jīng)營、自擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的獨(dú)立法人。而我國1994年三家銀行成立后，關(guān)于政策性銀行的立法卻一直沒有出臺(tái)，對(duì)政策性銀行經(jīng)營范圍、運(yùn)行規(guī)則、違規(guī)處罰等都沒有明確規(guī)定。政策性銀行在無制度約束的情況下運(yùn)行，具有明顯的缺陷:一是使政策性銀行的業(yè)務(wù)經(jīng)營“摸著石頭過河”；二是使央行的監(jiān)管無法可依、流于形式，金融風(fēng)險(xiǎn)隱患大；三是制約政策性銀行職能發(fā)揮和自身發(fā)展。

5、融資渠道狹窄，也使政策性銀行的業(yè)務(wù)開拓受到限制。目前，國開行和進(jìn)出口銀行的融資渠道主要依賴發(fā)債，資金利率上存在倒掛，增加了政策性業(yè)務(wù)的成本；農(nóng)發(fā)行的資金來源主要依賴央行再貸款，不僅影響貨幣政策操作，也使其業(yè)務(wù)發(fā)展受到限制。

三、對(duì)政策性銀行商業(yè)化改革的看法

第一，應(yīng)對(duì)我國當(dāng)前三家政策性銀行進(jìn)行準(zhǔn)確定位。當(dāng)前，政策性銀行表現(xiàn)出三個(gè)顯著特征:其一，政策性銀行需要國家信用支持。政策性銀行作為借助國家信用實(shí)現(xiàn)國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略的金融工具，利用國家信用可在國際市場以相當(dāng)?shù)偷某杀沮A得資金，有利于其政策性業(yè)務(wù)發(fā)展；其二，實(shí)行市場化運(yùn)作，傳統(tǒng)的政策性銀行因過度依賴財(cái)政而經(jīng)營效率低下，所以通過市場化運(yùn)作方式可以彌補(bǔ)體制性缺損和政策業(yè)務(wù)的市場風(fēng)險(xiǎn)，從而增強(qiáng)抗風(fēng)險(xiǎn)的能力；其三，政策性銀行經(jīng)營目標(biāo)不是盈利最大化，而是為國家發(fā)展戰(zhàn)略服務(wù)，實(shí)現(xiàn)國家利益最大化。在上述共性基礎(chǔ)上，按照“一行一策”的原則調(diào)整現(xiàn)有政策性銀行的業(yè)務(wù)范圍，充分發(fā)揮政策性金融對(duì)國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略的支持作用。

第二，增加資本金投入，建立負(fù)債規(guī)模機(jī)制。增加資本金可以采用財(cái)政投入、發(fā)行次級(jí)債、資產(chǎn)證券化等方式。控制政策性金融機(jī)構(gòu)的負(fù)債規(guī)模，可采取立法的方式。如《日本政策投資銀行法》規(guī)定，該行的負(fù)債總額不得超過其資本金和準(zhǔn)備金總額的14倍。根據(jù)我國目前經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要和各政策性金融機(jī)構(gòu)現(xiàn)有資產(chǎn)負(fù)債規(guī)模，可以考慮適度將負(fù)債倍數(shù)規(guī)定為25倍。

第三，改善財(cái)政補(bǔ)貼機(jī)制，盡快化解潛在風(fēng)險(xiǎn)。在準(zhǔn)確界定政策性銀行政策性業(yè)務(wù)和商業(yè)性業(yè)務(wù)的基礎(chǔ)上，只對(duì)政策性業(yè)務(wù)虧損進(jìn)行補(bǔ)貼，商業(yè)性虧損由市場操作彌補(bǔ)，盡快化解潛在風(fēng)險(xiǎn)。

第四，在明確定位的前提下，盡快為三家政策性銀行立法。我國目前只有國務(wù)院（1994）22號(hào)文件作為政策性銀行的依據(jù)，具體內(nèi)容已不適應(yīng)發(fā)展要求，應(yīng)盡快頒布專門法規(guī)，規(guī)范政策性銀行經(jīng)營行為。立法應(yīng)針對(duì)各行不同特點(diǎn)分別進(jìn)行，單獨(dú)制定。通過立法，可以進(jìn)一步明確各類政策性銀行作為國家信用機(jī)構(gòu)的性質(zhì)、地位、業(yè)務(wù)范圍、經(jīng)營宗旨、資金來源和使用以及會(huì)計(jì)制度、融資方式、利潤處理辦法、監(jiān)管體制等，促進(jìn)政策性銀行自我約束、自主決策和健康發(fā)展。調(diào)整業(yè)務(wù)范圍、通過制度來分離政策性金融業(yè)務(wù)和商業(yè)性金融業(yè)務(wù)，加強(qiáng)機(jī)構(gòu)自身建設(shè)。

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