宋陽 王有志 王媛

摘? ?要：基于橫向生態(tài)補償理念，探究黑龍江省林區(qū)生態(tài)補償市場化機制，界定橫向生態(tài)補償市場化內涵、外延，追溯形成動因，明確補償主體、客體及補償機制，并提出具體保障措施。以拓展林區(qū)生態(tài)補償機制研究視野，為解決“三林”問題的政策設計提供理論支撐。

關鍵詞：黑龍江省林區(qū);生態(tài)補償;市場化

中圖分類號：F307.2? ? ? 文獻標志碼：A? ? ? 文章編號：1673-291X（2019）35-0151-02

引言

森林生態(tài)補償是提高林區(qū)森林生態(tài)建設的積極性、維護林地所有者合法經濟利益、促進經濟發(fā)展和生態(tài)保護“雙贏”的關鍵性措施，林區(qū)生態(tài)補償問題關系到國家生態(tài)安全及生態(tài)文明建設進程。黨的十九大報告特別提出要“建立市場化、多元化的生態(tài)補償機制”。2018年12月，國家發(fā)展改革委等九部委聯(lián)合印發(fā)了《建立市場化、多元化生態(tài)保護補償機制行動計劃》，這是建立、健全我國生態(tài)保護補償機制的頂層設計。橫向生態(tài)補償是對我國原有生態(tài)補償機制的創(chuàng)新，市場化是橫向生態(tài)補償?shù)闹匾较颉Ａ謪^(qū)橫向生態(tài)補償應以縱向生態(tài)補償為基礎，堅持代內公平與代際公平的基本原則，以形成林區(qū)自生能力為落腳點，拓展林區(qū)生態(tài)補償機制研究視野，為解決“三林”問題的政策設計提供理論支撐。

一、國內外林區(qū)生態(tài)補償市場化理論與實踐

國內對于橫向生態(tài)補償?shù)难芯坑蓙硪丫茫缙诘难芯恐饕性谏鷳B(tài)補償概念、機制、標準、實施途徑等方面。杜振華等（2004）建議通過地方政府間通過轉移支付的方式實現(xiàn)生態(tài)補償?！暗貐^(qū)間建立橫向生態(tài)補償制度研究”課題組（2015）認為，橫向生態(tài)補償具有“受益區(qū)與補償區(qū)不存在隸屬關系，受益關系明確?！皣野l(fā)展改革委國土開發(fā)與地區(qū)經濟研究所課題組”（2015）就“誰來補、補給誰、補多少、如何補”等內容制定橫向生態(tài)補償制度框架。齊曄（2015）認為，中國“雙重”市場失靈急需生態(tài)補償市場，市場與政府“雙輪”驅動。董小君（2009）認為，以橫向生態(tài)補償是一項非帕累托改進，它可以改變既得利益格局，實現(xiàn)地區(qū)間公共服務水平均等化。國外方面，Scherr（2008）認為，森林生態(tài)服務市場化是實現(xiàn)保護與合理利用森材資源的有效途徑。Katoomba（2014）深入研究了建立與開發(fā)森林生態(tài)服務市場關鍵問題、主要步驟以及制度法律環(huán)境。實踐方面，哥斯達黎加的環(huán)境付費項目、澳大利亞和新西蘭的碳交易市場林業(yè)生態(tài)效益補償制度，已走在了生態(tài)補償市場化的前列。W.nscher等（2011）認為，生態(tài)服務具有空間性，應按照成本的空間差異來配置補償資金。

從現(xiàn)有研究成果看，國外關于橫向生態(tài)補償?shù)难芯慷嗉杏诹饔蛏鷳B(tài)補償，相對于我國資源所有制而言，國外生態(tài)資源具有產權較為明晰的優(yōu)勢，但對于林業(yè)生態(tài)補償?shù)难芯砍晒陨燥@不足。國內橫向生態(tài)補償?shù)难芯繋в懈胶晚攲釉O計的意味，所用理論也基本是國外的外部性、公共產品等，且相關研究只涉及補償本身，而對于補償?shù)谋驹葱阅康恼J識仍顯不夠深入;一般性的橫向生態(tài)補償研究在應用于具體地區(qū)、具體生態(tài)資源方面仍顯解釋力不足，比如，關于林區(qū)提供的生態(tài)服務，雖然對于補償依據(jù)方面的認識較為一致，但對于具體補償標準認識不到位，歸根結底，就是因為林業(yè)生態(tài)資源的產權太過分散。橫向生態(tài)補償?shù)谋驹葱砸饬x在于消除區(qū)域不平等，只有這樣，才能實現(xiàn)補償?shù)哪康?，化被動補償為自主發(fā)展，最終實現(xiàn)全局性的可持續(xù)發(fā)展。

二、黑龍江省林區(qū)橫向生態(tài)補償市場化的自覺缺失

黑龍江省是全國重點林區(qū)之一，全省林地面積2 617萬公頃（全國第4位），森林面積2 145萬公頃（全國第2位），森林蓄積量20.52億立方米（全國第4位），森林覆蓋率47.21%（全國第9位）。黑龍江省林區(qū)具有涵養(yǎng)水源、保育土壤、固碳釋氧、營養(yǎng)物質積累、凈化大氣環(huán)境、生物多樣性保育、森林防護和森林游憩等8項生態(tài)功能，其森林生態(tài)效益價值達1.2萬多億元，位居全國第三位。黑龍江省林區(qū)現(xiàn)有的生態(tài)補償政策有：天保工程區(qū)森林付與、管護補償，公益林的營造、撫育、保護和管理補償，林地造林等等。分析目前的黑龍江省林區(qū)生態(tài)補償狀況可以看出，（1）補償標準偏低。補嘗金標準一直沿用2001年的國家級公益林每年每畝5元，集體及個人公益林每年每畝10元，遠遠低于公益林的直接經濟價值。（2）補償渠道單一。目前對林區(qū)的生態(tài)補償主要來源于中央財政的轉移支付，匹配數(shù)量較少的省財政支持，集中在森林資源的撫育及管理方面。（3）尚未形成多渠道補償機制。生態(tài)補償政策往往只是國家在建的重點生態(tài)工程中的幾項條款或規(guī)定，是對其他政策的補充或支持。現(xiàn)有政策主要是從森林資源的管護和培育方面給予補償，而林區(qū)建設涉及面廣，包括林區(qū)內經濟、社會、生態(tài)等多維度建設，單方面補償不足以滿足林區(qū)建設的多方面需求。

三、黑龍江省林區(qū)生態(tài)補償市場化機制框架設計

綠水青山就是金山銀山。生態(tài)服務的價值須要得到認可和體現(xiàn)。所謂橫向生態(tài)補償市場化，即生態(tài)效益受償者與補償者不存在行政隸屬關系，二者按市場規(guī)則將生態(tài)服務功能或生態(tài)產品定價，由補償者（受益者）向受償者（生態(tài)效益提供者）購買的方式所進行的補償。以橫向生態(tài)補償市場化為切入點，更能體現(xiàn)“誰受益，誰補償，誰破壞，誰恢復”的原則，并圍繞“誰來補，補給誰，怎樣補”研究黑龍江省林區(qū)生態(tài)補償機制體系。

（一）補償主體

明確“誰來補”，即補償主體，其獲得了生態(tài)效益正的外部性。使用者付費這一原則應該在此處體現(xiàn)出來，補償主體要承擔生態(tài)建設的成本。林區(qū)生態(tài)補償?shù)闹黧w和客體利益關系明確，但是，森林資源生態(tài)效益具有正外部性和非排他性，補償主體也就是受益方內具體的受益人難以確定，因此，需要生態(tài)效益受益地區(qū)政府作為補償主體對林區(qū)進行補償，尤其是中央政府的參與。林區(qū)橫向生態(tài)補償應該是一種縱向補償與橫向補償相結合的補償形式。

（二）補償客體

明確“補給誰”，即補償客體。生態(tài)補償?shù)膶ο笫巧稚鷳B(tài)資源的提供者。界定林業(yè)生態(tài)資源產權是明確生態(tài)補償對象的基礎，也是進行生態(tài)資源市場交易的前提。對于林區(qū)橫向生態(tài)補償，由于林區(qū)的產權分散強烈，不能形成明確的受償主體，林業(yè)生態(tài)資源的產權更加難以確定，森林碳匯市場化實踐充分證明這一點。因此，要盡快明確森林資源產權，明確生態(tài)資源的“主人”，即補償對象。

（三）補償機制

林區(qū)橫向生態(tài)補償機制體系主要包括：總量控制機制。沒有總量控制機制，就不能形成對于企業(yè)和社會個人的強約束，進而不能突破搭便車，不能阻止公共資源租金問題。生態(tài)損益監(jiān)督機制。建立有效的生態(tài)損益監(jiān)督體系，對于區(qū)域行政長官的考核要納入當?shù)厣鷳B(tài)質量指標，對于受償主體以及補償實施方的行為嚴格監(jiān)督，并作為參與生態(tài)補償?shù)目己藰藴?。補償主體競爭機制。在總量控制機制下，利用市場化激勵手段，獎勵生態(tài)資源節(jié)約、給予補償價格優(yōu)惠，對于社會個人建立個人生態(tài)信用賬戶作為獲得其他公共產品和服務的憑證之一。補償質量考核機制。對于受償主體的補償質量主要在地區(qū)人均收入、就業(yè)率、產業(yè)結構調整以及人口素質等方面進行考核，考核結果作為雙方工作質量的考核指標。

四、黑龍江省林區(qū)橫向生態(tài)補償機制的保障措施

（一）完善生態(tài)補償法律法規(guī)，為橫向生態(tài)補償市場化提供立法保障

我國現(xiàn)有與森林生態(tài)補償有關的法案有《中央森林生態(tài)效益補償基金管理辦法》、《環(huán)境基本法》和《森林法》，但這些法案法律地位較低，暫且不能解決深層次的問題。建議國務院盡快出臺《關于建立健全生態(tài)補償機制的若干意見》，細化林區(qū)橫向生態(tài)補償，并擇機出臺《生態(tài)補償法》，使橫向生態(tài)補償市場化做到有法可依。

（二）深化林權改革以明晰產權制度，明確生態(tài)產品的產權主體，為補償對象提供制度支撐

完善的森林資源產權制度是生態(tài)資源市場化交易的前提。林權改革是林業(yè)管理體制改革的基礎和關鍵，加快推進森林資源產權制度建設，構建所有權、使用權、收益權和轉讓權“四權分置”的產權體系，加快推進林區(qū)建立橫向生態(tài)補償制度。

（三）加大對于橫向生態(tài)補償相關技術扶持力度，提高先進適用技術的應用

強化與橫向生態(tài)補償有關的科技支撐體系建設，科學設計橫向生態(tài)補償制度，使其有效實施、有力監(jiān)管。探索科學合理、現(xiàn)實可行的補償標準，在林業(yè)碳匯市場化交易方面加強理論和實踐研究。

參考文獻：

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