劉西濤 王明煒

摘? ?要：流動人口治理是社會治理的重要組成部分，也是社會各界關(guān)注的焦點。尤其邊境地區(qū)的流動人口治理問題更值得重視，因其對邊境地區(qū)的社會治安、經(jīng)濟穩(wěn)定發(fā)展等方面都有著重要的影響。所以，從黑龍江省邊境縣市的流動人口治理的現(xiàn)狀入手，分析政府協(xié)同治理面臨的困境，提出推進治理體系和治理能力的現(xiàn)代化等方面的建議，為地方政府實現(xiàn)流動人口的協(xié)同治理效果提供參考。

關(guān)鍵詞：邊境地區(qū);流動人口;協(xié)同治理

中圖分類號：F063.1? ? ? 文獻標(biāo)志碼：A? ? ? 文章編號：1673-291X（2019）35-0040-02

引言

黑龍江省位于中國東北地區(qū)北部，邊境線總長3 038公里，有18個邊境縣市，在國家“一帶一路”戰(zhàn)略引導(dǎo)下，成為沿邊開放的重要的窗口。在城鎮(zhèn)化和經(jīng)濟社會發(fā)展的過程中，流動人口問題逐漸成為這個地區(qū)不得不面臨的重要社會問題。如何厘清流動人口的數(shù)量，了解流動人口的流動意愿、權(quán)利訴求以及相關(guān)的影響因素和解決措施，成為必須面對的問題。學(xué)界對于流動人口治理的研究已經(jīng)產(chǎn)出了較為豐富的成果，主要集中于幾個方面：一是關(guān)于流動人口流動意愿的研究，如申秋紅（2012）認為，受教育程度、收入水平等因素是影響流動人口是否流動的重要因素。梁海艷（2017）認為，流動人口的居留意愿主要受流動的范圍、工作的區(qū)域以及時間的長短的影響。沈體雁（2018）認為，家庭因素、流動特征以及經(jīng)濟這三方面因素共同影響著流動人口的流動意愿。二是關(guān)于流動人口治理的研究，如徐君（2017）從領(lǐng)導(dǎo)重視、提供均等的社會化服務(wù)、加強情感投入等方面提出改進流動人口治理的思路。馬冬梅（2018）基于多元主體建構(gòu)的角度，提出要充分發(fā)揮政府、社區(qū)以及流動人口自身等方面推進流動人口的治理效果。三是關(guān)于人口流動原因的研究。夏怡然（2015）認為，經(jīng)濟發(fā)展水平、居民消費水平、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)等方面是人口流動的主要原因。李斌（2015）則認為，城市的公共服務(wù)能力是造成人口流動的主要動因。在現(xiàn)有文獻分析的基礎(chǔ)上，思考黑龍江省邊境地區(qū)流動人口治理問題，具有十分重要的現(xiàn)實意義。

一、黑龍江省邊境地區(qū)流動人口的政府協(xié)同治理的現(xiàn)狀

（一）黑龍江省邊境地區(qū)流動人口基本情況

黑龍江省邊境地區(qū)的平均人口數(shù)量為17.71萬人，有8個縣市的人口數(shù)量高于平均值。其中，密山市的人口數(shù)量為40.75萬人，占黑龍江省邊境縣市總?cè)丝诘?2.78%，是黑龍江省邊境地區(qū)中人口最多的縣市;呼瑪縣人口最少，僅有5.19萬人，占黑龍江省邊境地區(qū)人口的比重不足2%。各地人口分布不均，流動人口的數(shù)量以及影響也存在著較大的差異。

從人口流動比的角度分析，黑龍江省現(xiàn)有的邊境縣市的人口流動比有著不同的表現(xiàn)。流動比是一個地區(qū)戶籍人口與常住人口之間的比例。流動比高，說明戶籍人口數(shù)量中人口流出的強度大于人口流入的強度，人口流動以流出為主。目前黑龍江省有9個縣的人口流動比大于100%，其中，嘉蔭縣流動比最高，達到了113.13%;撫遠縣流動比最低。

（二）協(xié)同治理的主要做法

一是強化人口工作的網(wǎng)格化管理。重點對街道辦事處和社區(qū)居委會等基層管理組織開展網(wǎng)格化管理，加大治理責(zé)任分工，對轄區(qū)內(nèi)的用工單位以及個體人員進行分工定責(zé)，保證對流動人口的跟蹤管理和服務(wù)。

二是健全對流動人口的基本服務(wù)均等化制度。結(jié)合流動人口的規(guī)模和層次，加強區(qū)域的綜合服務(wù)能力建設(shè)，為流動人口提供均等化的社會服務(wù)，增進流動人口享有同等的居住條件、教育、社保等相關(guān)的服務(wù)，并實現(xiàn)“一證式”管理。

二、面臨的困境與問題

（一）治理碎片化現(xiàn)象仍然存在

流動人口治理是多主體共同施策、共同推進的過程，離不開多方配合、協(xié)同管理。然而，由于邊境地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展水平、人口規(guī)模、人口素質(zhì)等方面因素的影響，在治理過程中就產(chǎn)生了不同程度的多頭管理，缺少整體性和系統(tǒng)的管理，機構(gòu)之間、政策之間產(chǎn)生了條塊分割，出現(xiàn)碎片化治理局面。

（二）治理的方式單一

在流動人口治理過程中，不僅需要治理主體的協(xié)同，還需要有不同方法、資源之間的配合與協(xié)同。目前，在方法運用上，更多的是借助政府的強制性治理手段，市場性、社會性治理方法和路徑應(yīng)用效果并不理想，在對流動人口治理的資源分配、服務(wù)供給上還沒有實現(xiàn)治理方法的有機配合。

三、推進邊境地區(qū)流動人口的政府協(xié)同治理的對策

（一）推進治理體系和治理能力的現(xiàn)代化

一是要促進治理主體多元化。流動人口的治理是復(fù)雜的綜合性的工程，需要多方面多層次的力量來共同推進和實現(xiàn)。應(yīng)當(dāng)結(jié)合邊境地區(qū)實際，按照“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與”的思路，形成多元化的治理格局，“建立主體多元化的考核標(biāo)準(zhǔn)和治理體系”;要整合多方資源，形成治理的合力。政府需要承擔(dān)最直接最主要的治理主體角色，履行其核心職能的功能，在戰(zhàn)略規(guī)劃、公共服務(wù)、社會保障等方面積極發(fā)揮職能作用，推進流動人口綜合治理的進程。同時，還要發(fā)揮社會組織對流動人口治理的作用，借助各自的專業(yè)優(yōu)勢，在技能培訓(xùn)等方面輔助政府，解決政府職能的不足。還需要將流動人口這一群體納入到治理環(huán)節(jié)中，通過引導(dǎo)，讓其能夠在自身訴求滿足的基礎(chǔ)上實現(xiàn)自我治理。

二是要探尋治理新路徑和新方法。根據(jù)黑龍江省邊境地區(qū)的流動人口管理的實際情況，積極地借鑒同類地區(qū)的經(jīng)驗做法，探尋新的路徑和方法。在原有的“一證式”管理基礎(chǔ)上，推進“以業(yè)管人”的方式，重點明確責(zé)任和分工，對轄區(qū)內(nèi)的流動人口的用工情況、社會保險、教育培訓(xùn)等方面建立一體化的管理制度，聯(lián)合用工單位、派出所以及流動人口管理機構(gòu)，展開協(xié)同治理的新路徑。

（二）推進“責(zé)任政府”

一是理順流動人口的管理機制。在人口流入地建立流動人口的綜合管理機構(gòu)，專項負責(zé)流動人口的各項事務(wù)管理，減少管理機制上的條塊分割，以職能為基礎(chǔ)，將分散的各種流動人口管理職能有機地歸類并形成一體化、一站式的管理體系。明確機構(gòu)的職能內(nèi)容，建立跨區(qū)協(xié)作機制，形成聯(lián)動機制。

二是加強政府與社會的聯(lián)動。在流動人口治理過程中，政府要積極發(fā)揮社會力量的作用，讓社會力量參與到管理中，借助社會力量的靈活性和高效率，規(guī)范社會資源的行為，挖掘潛力，推進流動人口的自我管理，彌補政府管理的資源不足，實現(xiàn)資源互補、政社合作。

（三）創(chuàng)新流動人口治理機制

一是健全流動人口的信息管理平臺。流動人口的治理工作需要有基本的數(shù)據(jù)采集、綜合運用，因此，應(yīng)當(dāng)在現(xiàn)有的人員管理技術(shù)上加強技術(shù)整合，建立現(xiàn)代化的人口信息采集平臺，實現(xiàn)信息系統(tǒng)的一體化，保證勞動、醫(yī)療、教育、社保等方面的信息共享、資源共用，實現(xiàn)多網(wǎng)融合和聯(lián)動。加強平臺信息更新效率，在對流動人口管理上，要同步平臺信息，保證及時、真實、動態(tài)的管理，保證流動人口信息的準(zhǔn)確。要在“一證式”基礎(chǔ)上做好數(shù)據(jù)的維護，信息平臺要做到實時更新。

二是健全流動人口的基本公共服務(wù)供給機制。要轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)的思想觀念，對流動人口的治理要有正確的管理態(tài)度。應(yīng)當(dāng)給流動人口提供均等化的基本公共服務(wù)，包括計生、教育、社保等部門的服務(wù)。要轉(zhuǎn)變工作作風(fēng)，增強服務(wù)意識，加強流動人口的溝通，了解其基本公共服務(wù)的訴求，不斷完善公共服務(wù)水平，提高服務(wù)質(zhì)量，改進服務(wù)方式，形成公共服務(wù)一體化的供給網(wǎng)絡(luò)。

邊境地區(qū)流動人口治理是一項系統(tǒng)工程，需要多方配合、協(xié)同推進。在充分的把握區(qū)域內(nèi)政府資源的基礎(chǔ)上，與社會、市場進行聯(lián)動，才能實現(xiàn)最佳的治理效果。目前在治理路徑和方法上仍然有很大的發(fā)展空間，需要進一步在理論和實踐中深入展開。

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