楊小明，張克武，楊文廣

（1.江西省高速公路投資集團(tuán)有限責(zé)任公司，江西 九江 330025；2.深圳高速工程顧問有限公司，廣東 深圳 518049）

一、高速公路自管模式主要做法

（一）加強(qiáng)政府和項(xiàng)目法人保障措施

為保障項(xiàng)目的順利開展，試點(diǎn)方案按照法定程序報(bào)主管部門批準(zhǔn)，使改革試點(diǎn)有法可依。試點(diǎn)批復(fù)方案明確取消社會(huì)監(jiān)理招標(biāo)，由項(xiàng)目法人組建項(xiàng)目建設(shè)管理機(jī)構(gòu)（以下簡(jiǎn)稱“項(xiàng)目辦”），承擔(dān)項(xiàng)目建設(shè)管理和監(jiān)理規(guī)范規(guī)定工作，且建設(shè)項(xiàng)目管理費(fèi)（含工程監(jiān)理費(fèi)）均由都九項(xiàng)目辦統(tǒng)籌使用。

（二）科學(xué)設(shè)置管理體系

項(xiàng)目辦依據(jù)自管模式的特點(diǎn)及以往項(xiàng)目管理經(jīng)驗(yàn)，將項(xiàng)目管理機(jī)構(gòu)設(shè)置為項(xiàng)目辦和現(xiàn)場(chǎng)管理二級(jí)管理機(jī)構(gòu)，并設(shè)立工程技術(shù)處、安全監(jiān)管處、質(zhì)量管理處及現(xiàn)場(chǎng)管理處等，承擔(dān)項(xiàng)目的全部建設(shè)管理工作。由于自管模式中缺少了監(jiān)理這一主體，因此在組織機(jī)構(gòu)上要著重考慮兩個(gè)方面的因素：一是納入、融合和優(yōu)化監(jiān)理原有的工作內(nèi)容，二是要強(qiáng)化監(jiān)理原有的質(zhì)量、安全等監(jiān)督職能。

（三）轉(zhuǎn)換原有監(jiān)理職能

一是優(yōu)化工作職責(zé)。都九項(xiàng)目自管模式管理手冊(cè)對(duì)項(xiàng)目建設(shè)管理各方職責(zé)進(jìn)行了分解整合，對(duì)監(jiān)理職責(zé)進(jìn)行了重新分配，制訂了項(xiàng)目管理工作及職能權(quán)限分配一張表，減少了原有監(jiān)理與業(yè)主在職責(zé)上的重合，加強(qiáng)了監(jiān)理原有的質(zhì)量、安全等監(jiān)督職責(zé)，使監(jiān)理職能得到落實(shí)。

二是明確監(jiān)管重點(diǎn)。以質(zhì)量安全為管理重點(diǎn)，強(qiáng)調(diào)事前與事后管理，落實(shí)對(duì)質(zhì)量安全等問題的監(jiān)督權(quán)和否決權(quán)。按照“原則上僅對(duì)隱蔽工程和重要工序進(jìn)行旁站，對(duì)可追溯性工程和非永久性工程不使用工程管理表格”的思路，不斷加強(qiáng)程序控制、工序驗(yàn)收和抽檢評(píng)定，強(qiáng)化強(qiáng)制性檢查的工序與試驗(yàn)，適當(dāng)減少旁站、平行試驗(yàn)和內(nèi)業(yè)工作量，大力簡(jiǎn)化或合并工程管理用表，不斷優(yōu)化原有監(jiān)理工作。

三是緊盯重要工序。列舉了重點(diǎn)旁站內(nèi)容及工序，規(guī)定了由現(xiàn)場(chǎng)管理處安排管理工程師進(jìn)行旁站，實(shí)行全過程影像記錄。隱蔽工程和重要工序施工完成并經(jīng)承包人自檢合格后，報(bào)現(xiàn)場(chǎng)管理處進(jìn)行聯(lián)合檢查驗(yàn)收。對(duì)分部工程和需要進(jìn)行聯(lián)合檢查驗(yàn)收的分項(xiàng)工程，經(jīng)承包人自檢合格后，由現(xiàn)場(chǎng)管理處組織檢查驗(yàn)收。

（四）落實(shí)施工單位主體責(zé)任

一是成立獨(dú)立于項(xiàng)目經(jīng)理部的質(zhì)量安全管理機(jī)構(gòu)。項(xiàng)目招標(biāo)文件中明確，施工單位要成立質(zhì)量安全部專門司職于項(xiàng)目質(zhì)量安全管控，并設(shè)置直屬于本企業(yè)的工程督導(dǎo)組，建立每月不少于一次的現(xiàn)場(chǎng)巡查督導(dǎo)制度。二是強(qiáng)化承包人的質(zhì)量、安全保障體系作用。避免出現(xiàn)“以包代管”現(xiàn)象，督促承包人建立健全質(zhì)量、安全保障體系，強(qiáng)化自檢體系，并督促承包人做好開工準(zhǔn)備、工程施工和工序交驗(yàn)的各項(xiàng)自檢工作。

（五）構(gòu)建廉政防控體系

一是健全廉政管理制度。項(xiàng)目辦通過組織例行生產(chǎn)調(diào)度會(huì)、廉政風(fēng)險(xiǎn)教育會(huì)，播放廉政警示教育片等形式進(jìn)行日常黨風(fēng)廉政教育，加強(qiáng)員工的反腐敗意識(shí)，確保項(xiàng)目廉政目標(biāo)實(shí)現(xiàn)。二是由專人負(fù)責(zé)廉政監(jiān)管工作。項(xiàng)目紀(jì)檢書記和紀(jì)檢監(jiān)察處長(zhǎng)受上級(jí)委派，獨(dú)立開展工作。紀(jì)檢監(jiān)察人員參與項(xiàng)目管理的全過程，控制和減少廉政風(fēng)險(xiǎn)。

二、高速公路自管模式試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)

（一）完善的規(guī)章制度體系是保障

試點(diǎn)項(xiàng)目制訂和完善了各項(xiàng)管理辦法與細(xì)則，形成了自管模式管理手冊(cè)、項(xiàng)目綜合績(jī)效考核辦法、風(fēng)險(xiǎn)金管理實(shí)施細(xì)則、管理目標(biāo)風(fēng)險(xiǎn)分級(jí)評(píng)定管理辦法、路床中間交工驗(yàn)收細(xì)則等多項(xiàng)成果文件，形成了一套行之有效的規(guī)章制度體系，有效地保障了項(xiàng)目順利實(shí)施。

（二）精簡(jiǎn)流程讓項(xiàng)目管理更高效

項(xiàng)目試點(diǎn)過程中，通過合理分配管理和監(jiān)督職能，加強(qiáng)組織設(shè)置和人員配置保障，制定各類管理與激勵(lì)考核制度，強(qiáng)化施工單位主體責(zé)任，采取補(bǔ)充專業(yè)監(jiān)理人員或招標(biāo)專業(yè)監(jiān)理公司等一系列措施，減少了原有監(jiān)理與項(xiàng)目建設(shè)管理機(jī)構(gòu)工作的重合，簡(jiǎn)化了工作流程，降低了管理成本，使得管理運(yùn)轉(zhuǎn)更加高效，自管模式優(yōu)勢(shì)得到了充分發(fā)揮。

在項(xiàng)目辦和施工單位二級(jí)管理下，通過進(jìn)一步簡(jiǎn)化內(nèi)業(yè)資料的審核環(huán)節(jié)，計(jì)量支付和變更審批周期比原來縮短了一半；項(xiàng)目試點(diǎn)過程中，項(xiàng)目辦按需配置技術(shù)管理人員，相比傳統(tǒng)監(jiān)理模式下同等規(guī)模的項(xiàng)目，自管模式減少了約40%的技術(shù)管理人員，節(jié)省項(xiàng)目建設(shè)管理費(fèi)約30%。

三、對(duì)高速公路自管模式再認(rèn)識(shí)

通過對(duì)都九項(xiàng)目試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)和分析得出，高速公路自管模式具有投資驅(qū)動(dòng)、權(quán)責(zé)集中、風(fēng)險(xiǎn)提升三個(gè)顯著特征。

（一）投資驅(qū)動(dòng)

自管模式是典型的投資驅(qū)動(dòng)型改革，投資人通過自建自管的模式，精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)、減少不必要的招標(biāo)工作、降低原有監(jiān)理企業(yè)的管理費(fèi)，降低了項(xiàng)目建設(shè)管理成本。集中的權(quán)力機(jī)制強(qiáng)化了投資人的控制能力，符合有能力又強(qiáng)勢(shì)的投資人的管理期望。

（二）權(quán)責(zé)集中

一是權(quán)力集中，即建設(shè)單位對(duì)監(jiān)理工作具有直接管控權(quán)，使得權(quán)力進(jìn)一步集中。二是職責(zé)集中，即項(xiàng)目建設(shè)管理的事務(wù)性、技術(shù)性工作不再委托監(jiān)理完成，建設(shè)單位集成了原有的監(jiān)理職責(zé)。三是責(zé)任集中，監(jiān)理職責(zé)的納入，意味著項(xiàng)目管理的質(zhì)量、安全等責(zé)任也一并由建設(shè)單位承擔(dān)。

（三）風(fēng)險(xiǎn)提升

一是自管模式下，項(xiàng)目的事務(wù)性、技術(shù)性工作量大幅增加，事務(wù)性工作量的增加會(huì)帶來項(xiàng)目管理總體控制的風(fēng)險(xiǎn)，影響項(xiàng)目總體管控的決策效率和監(jiān)督功能。二是責(zé)任集中在客觀上能提高法人作為項(xiàng)目管理的主動(dòng)性，但同時(shí)也會(huì)因?yàn)樨?zé)任重大抑制創(chuàng)新性和靈活性。三是決策、監(jiān)督與管理的權(quán)力均集中于建設(shè)單位，一定程度上會(huì)導(dǎo)致權(quán)力尋租空間增大，廉政風(fēng)險(xiǎn)提高。

四、高速公路自管模式未來發(fā)展趨勢(shì)

高速公路自管模式的未來趨勢(shì)，應(yīng)是項(xiàng)目法人在高度認(rèn)清自管模式的本質(zhì)基礎(chǔ)上，結(jié)合自身特征、項(xiàng)目特點(diǎn)進(jìn)行可行性分析后，按照相關(guān)法規(guī)政策規(guī)定履行相應(yīng)的程序后實(shí)施建設(shè)管理工作。未來自管模式的應(yīng)用趨勢(shì)，應(yīng)從以下3個(gè)方面重點(diǎn)考慮：

一是項(xiàng)目法人應(yīng)具備以下條件：項(xiàng)目法人配備專業(yè)的技術(shù)人員、管理人員、必要的技術(shù)裝備等，具有承擔(dān)工程項(xiàng)目建設(shè)管理的能力和經(jīng)驗(yàn)；項(xiàng)目法人的總體管理工作量較為寬裕，有充足的人力、資源可以投入項(xiàng)目的自行管理中；項(xiàng)目法人應(yīng)熟悉項(xiàng)目建設(shè)管理的內(nèi)容、程序、工作要求等，包括熟悉傳統(tǒng)模式下監(jiān)理單位承擔(dān)的工作范圍、內(nèi)容、程序和要求。

二是項(xiàng)目技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)要有利于實(shí)施自管模式。項(xiàng)目技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)包括項(xiàng)目投資額、里程、主要工程量、技術(shù)等級(jí)等，通過對(duì)項(xiàng)目技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的分析可以確定項(xiàng)目屬性，如技術(shù)簡(jiǎn)單或技術(shù)復(fù)雜項(xiàng)目、大中型項(xiàng)目或小型項(xiàng)目等。對(duì)項(xiàng)目技術(shù)指標(biāo)應(yīng)建立量化評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)，一般來說，項(xiàng)目規(guī)模不是很大，技術(shù)復(fù)雜性不是很高，項(xiàng)目建設(shè)管理的任務(wù)量、協(xié)調(diào)工作量等不是很繁瑣的項(xiàng)目更適合自管模式。

三是適應(yīng)于特殊項(xiàng)目，包括小型應(yīng)急工程、搶險(xiǎn)工程等，自管模式有利于快速組織建設(shè)力量，提高運(yùn)作效率。