劉練軍

(東南大學(xué) 法學(xué)院，江蘇南京 211189)

無論從政治上還是法律上看，“反腐”無疑都是當(dāng)下新時(shí)代的高頻詞和關(guān)鍵詞。為了加大反腐的力度，并積極推進(jìn)反腐法治化，2018年3月，第十三屆全國人大一次會議先是修改了《憲法》，在《憲法》“國家機(jī)構(gòu)”一章中增加了“第七節(jié)監(jiān)察委員會”，接著又制定了《監(jiān)察法》。特地修改憲法以組建與政府、法院平級的反腐敗國家機(jī)構(gòu)——監(jiān)察委員會，此誠人類憲法史上的一大創(chuàng)舉，①在我國現(xiàn)行《憲法》的國家機(jī)構(gòu)排序中，監(jiān)察委員會排在人民法院和人民檢察院之前，前者屬于《憲法》第三章第七節(jié)，后者則位居第八節(jié)。曾有學(xué)者研究認(rèn)為，“無論怎么擺，國家監(jiān)察機(jī)關(guān)的實(shí)際地位不能高于國家審判機(jī)關(guān)。因?yàn)闊o論哪個(gè)國家的法院都是主要的國家機(jī)關(guān)之一，而監(jiān)察組織在各國往往只是主要國家機(jī)關(guān)的從屬機(jī)構(gòu)。如果將其地位放在最高人民法院之上，那就不符合常規(guī)了……從國家治理體系現(xiàn)代化的要求看，我國人民法院的憲法法律地位和實(shí)際地位，都應(yīng)該高于監(jiān)察機(jī)關(guān)”。作者還進(jìn)一步分析指出：“一般來說，國家的立法、司法和審判機(jī)關(guān)，都屬于承擔(dān)驅(qū)動(dòng)職能的機(jī)構(gòu)，監(jiān)察機(jī)構(gòu)所起的是制動(dòng)作用。所以，世界各國監(jiān)察機(jī)構(gòu)，其法律地位往往比較低，權(quán)力十分有限，遠(yuǎn)不及國會、行政機(jī)關(guān)和審判機(jī)關(guān)?？梢哉f，在國家機(jī)構(gòu)體系內(nèi)起制動(dòng)作用的監(jiān)察機(jī)關(guān)位不高權(quán)不重是常態(tài)。制動(dòng)機(jī)構(gòu)的權(quán)力和地位如果超過驅(qū)動(dòng)機(jī)構(gòu)，其設(shè)計(jì)一定存在問題?！?參見童之偉：《國家監(jiān)察立法預(yù)案仍須著力完善》，載《政治與法律》2017年第10期，第70頁)對此等論斷，筆者擊節(jié)贊賞。中共第十九屆中央委員會和第十三屆全國人大打破常規(guī)，修改憲法組建這么一個(gè)位高權(quán)重的監(jiān)察委員會，委實(shí)是令人震驚的重拳反腐。問題是，對于權(quán)力腐敗之沉疴宿疾來說，這一劑“猛藥”是否為對癥之藥及其最終效果如何，均尚難定論，唯能拭目以待。是否絕后尚難定論，但空前乃是毋庸置疑之事實(shí)。對于新科反腐機(jī)構(gòu)——各級監(jiān)察委員會，從中央到地方，從廟堂到民間，無不寄以厚望，期待它們能成為“強(qiáng)化不敢腐的震懾，扎牢不能腐的籠子，增強(qiáng)不想腐的自覺”的反腐利器，最終實(shí)現(xiàn)“海晏河清、朗朗乾坤”的新時(shí)代政風(fēng)。②參見本書編寫組編著：《黨的十九大報(bào)告學(xué)習(xí)輔導(dǎo)百問》，學(xué)習(xí)出版社、黨建讀物出版社2017年版，第53頁。

正因?yàn)橛写说群裢?，所以，一旦有一定級別的官員被監(jiān)察委員會立案調(diào)查的消息，往往就立即火遍微信朋友圈，成為一時(shí)之社會輿論熱點(diǎn)。前不久，一則“長春市中級人民法院原黨組書記、院長宋利菲接受紀(jì)律審查和監(jiān)察調(diào)查”的消息，一度在朋友圈霸屏。出于法律人的職業(yè)敏感，筆者就登錄吉林省紀(jì)委監(jiān)委網(wǎng)站，試圖了解更多的信息。很可惜，希望落空了?；鸨榕笥讶Φ挠嘘P(guān)宋利菲被調(diào)查的消息，與吉林省紀(jì)委監(jiān)委官網(wǎng)上所發(fā)布的通報(bào)內(nèi)容并無出入，[注]參見《長春市中級人民法院原黨組書記、院長宋利菲接受紀(jì)律審查和監(jiān)察調(diào)查》，http://ccdijl.gov.cn/jwjct2018/scdc/scdc_85946/201806/t20180621_4781546.html，訪問日期2018年7月16日。前者完全是后者的復(fù)制版。此則通報(bào)在吉林省紀(jì)委監(jiān)委官網(wǎng)上發(fā)布的時(shí)間是2018年6月21日。該通報(bào)顯示：“宋利菲，女，漢族，1952年6月出生……2012年8月，退休?！庇纱丝芍?，被立案調(diào)查時(shí)宋利菲業(yè)已退休五年十個(gè)月，她本人也已經(jīng)年屆六十有六。監(jiān)察委員會對退休已久的年邁老人開展調(diào)查，這種事隔多年之后的監(jiān)察反腐能達(dá)到預(yù)想的反腐功效嗎？從常理與法理上看，這事難道不值得商榷一番嗎？

然而，監(jiān)察委員會對多年前退休的老人開展追訴調(diào)查并不違法，也就是說，監(jiān)察委員會對宋利菲進(jìn)行立案調(diào)查完全是合法的。[注]對過去的違法行為實(shí)施監(jiān)察追訴，還涉及到監(jiān)察法的“溯及既往”問題。而“法不溯及既往”乃是一項(xiàng)基本的法治原則。1787年《美國憲法》第1條就規(guī)定國會不得制定追溯既往之法律?！斗▏穹ǖ洹返?條亦規(guī)定：法律僅僅適用于將來，沒有溯及力。限于篇幅，本文對此論題存而不論。因?yàn)楝F(xiàn)行《憲法》《監(jiān)察法》等相關(guān)法律并未明文規(guī)定監(jiān)察追訴受時(shí)效之限制。眾所周知，在民法、刑法、行政法上均設(shè)有時(shí)效制度，追訴權(quán)都有它一定的期限，而不具有永久性。毋庸諱言，法律追訴有固定期限，此乃人類法治文明的基本原則。對此，世界上絕大多數(shù)國家的立法都明文認(rèn)可，而時(shí)效制度亦成為各國法律體系中的一項(xiàng)基本制度。那作為行使國家監(jiān)察職能的專責(zé)機(jī)關(guān)(《監(jiān)察法》第3條)，監(jiān)察委員會在開展監(jiān)察追訴時(shí)該不該像其他法律追訴一樣受時(shí)效之限制呢？身為立法者的全國人大及其常委會要不要適時(shí)修訂監(jiān)察法，以為之補(bǔ)充時(shí)效之規(guī)定呢？陋見以為，答案都是肯定的。茲就監(jiān)察追訴為何應(yīng)受時(shí)效限制，以及監(jiān)察法上的時(shí)效制度該如何設(shè)置等問題，略陳管見如下，供學(xué)界同仁及實(shí)務(wù)部門批評指正。

一、立論基礎(chǔ)：追訴有時(shí)效乃法治的應(yīng)然內(nèi)涵

追訴時(shí)效制度發(fā)軔于古羅馬法，堪稱是人類社會最為古老的法律傳統(tǒng)之一。據(jù)研究，古羅馬自公元前16世紀(jì)“關(guān)于選舉舞弊的尤利亞法”(lex Julia de adulterriis)開始就在刑事法上設(shè)有時(shí)效制度，“它規(guī)定，應(yīng)當(dāng)科處刑罰的犯罪的時(shí)效期限為5年。后來，對幾乎所有的犯罪均明確規(guī)定了20年的時(shí)效期限”。[注][德]李斯特著、施密特修訂：《德國刑法教科書》，徐久生譯，法律出版社2006年版，第502頁。在古羅馬，不但刑事追訴有時(shí)效制度，其民事私法同樣設(shè)置了時(shí)效制度即債權(quán)等權(quán)利的消滅時(shí)效，“這是指權(quán)利人在法定期間內(nèi)持續(xù)不行使其權(quán)利因而喪失請求權(quán)或其權(quán)利的制度”。[注]周枏：《羅馬法原論》(下冊)，商務(wù)印書館1994年版，第918頁。起源于古羅馬的此等時(shí)效制度歷經(jīng)中世紀(jì)而綿延不絕。如今，包括我國在內(nèi)的絕大多數(shù)國家的立法都明文規(guī)定時(shí)效制度，長期積累下來的有關(guān)時(shí)效制度的法學(xué)理論更是發(fā)達(dá)深厚。

(一)民事時(shí)效制度

2017年，第十二屆全國人大頒布的《民法總則》第188條規(guī)定，“向人民法院請求保護(hù)民事權(quán)利的訴訟時(shí)效期間為三年。法律另有規(guī)定的，依照其規(guī)定。訴訟時(shí)效期間自權(quán)利人知道或者應(yīng)當(dāng)知道權(quán)利受到損害以及義務(wù)人之日起計(jì)算。法律另有規(guī)定的，依照其規(guī)定。但是自權(quán)利受到損害之日起超過二十年的，人民法院不予保護(hù)；有特殊情況的，人民法院可以根據(jù)權(quán)利人的申請決定延長”，此乃民法時(shí)效制度之立法依據(jù)。民法上的時(shí)效制度，簡言之，就是權(quán)利人必須在權(quán)利被他人侵害的三年內(nèi)向法院提出訴訟救濟(jì)請求，三年之后法院就不再支持他原本所享有的權(quán)利，諸如名譽(yù)權(quán)、物權(quán)、債權(quán)等等皆如是。

關(guān)于時(shí)效制度的存在理由，民國著名法學(xué)家史尚寬分析認(rèn)為：“時(shí)效制度之設(shè)，在于尊重久已繼承之事實(shí)狀態(tài)，即在于社會秩序之維持。一般真正權(quán)利人得基于權(quán)利推翻現(xiàn)存之事實(shí)關(guān)系，回復(fù)以前之權(quán)利關(guān)系，然此事實(shí)茍久已存在，社會皆信其真，則維持其關(guān)系，又可以維持社會之安全，此為時(shí)效制度存在之第一理由?！盵注]史尚寬：《民法總論》，中國政法大學(xué)出版社2000年版，第624頁。質(zhì)言之，民法時(shí)效制度者，躺在權(quán)利上睡覺之人不值得保護(hù)之謂也。當(dāng)然，設(shè)置時(shí)效制度還有其他理由，如保護(hù)債務(wù)人，避免因時(shí)日久遠(yuǎn)，舉證困難，致遭受不利益；又如簡化法律關(guān)系，降低交易成本，減輕法院案件負(fù)擔(dān)，等等。[注]參見王澤鑒：《民法總則》(增訂版)，中國政法大學(xué)出版社2001年版，第516-517頁。無論如何，民法時(shí)效制度之設(shè)置，意味著民事權(quán)利乃是一種被時(shí)間所規(guī)定了的存在，逾越了三年的法定時(shí)間邊界，就喪失了請求法院保護(hù)之資格。

不但民事權(quán)利如此，刑事處罰權(quán)力和行政處罰權(quán)力同樣是一種被時(shí)間規(guī)定的存在，超過了一定的時(shí)間界限，該權(quán)力同樣作廢，就像民事權(quán)利作廢一樣。

(二)刑事時(shí)效制度

關(guān)于刑事處罰之時(shí)效，現(xiàn)行《刑法》第87條規(guī)定“犯罪經(jīng)過下列期限不再追訴:(一)法定最高刑為不滿五年有期徒刑的,經(jīng)過五年；(二)法定最高刑為五年以上不滿十年有期徒刑的，經(jīng)過十年；(三)法定最高刑為十年以上有期徒刑的，經(jīng)過十五年；(四)法定最高刑為無期徒刑、死刑的,經(jīng)過二十年。如果二十年以后認(rèn)為必須追訴的，須報(bào)請最高人民檢察院核準(zhǔn)”。此等規(guī)定乃是刑法時(shí)效制度之法律依據(jù)。

在刑罰史上，刑罰時(shí)效制度和刑法一樣古老。關(guān)于此等制度的根據(jù)，在德國的普通法時(shí)代，采取的是改善推測說，即犯罪后長時(shí)間沒有再犯罪，可預(yù)想犯罪人已經(jīng)改善從良，沒有處刑之必要。在19世紀(jì)法國，則采取證據(jù)湮滅說與準(zhǔn)受刑說。前說認(rèn)為，犯罪證據(jù)因時(shí)間流逝而湮滅，準(zhǔn)確處理案件之目的難以達(dá)到；后說以為，犯罪人犯罪后雖然沒有受到刑事追究，但長時(shí)期的逃避與恐懼所造成的痛苦，與執(zhí)行刑罰并無多大差異，這等同于已經(jīng)執(zhí)行了刑罰。[注]關(guān)于改善推測說、證據(jù)湮滅說和準(zhǔn)受刑說，可參見張明楷：《刑法學(xué)》(第四版)，法律出版社2011年版，第565頁。在日本，有的學(xué)者采取規(guī)范感情緩和說，即隨著時(shí)間的經(jīng)過，社會對犯罪的規(guī)范感情得以緩和，以至于不需要給予現(xiàn)實(shí)的處罰。[注]參見[日]大塚仁：《刑法概說(總論)》(第三版)，馮軍譯，中國人民大學(xué)出版社2003年版，第578頁。有的學(xué)者采取尊重事實(shí)狀態(tài)說。該說認(rèn)為，由于規(guī)范感情的緩和，社會秩序的恢復(fù)，在犯罪行為人方面也產(chǎn)生了與一般人相同的社會生活關(guān)系，對由此而形成的事實(shí)狀態(tài)應(yīng)該予以尊重，時(shí)效制度之本旨就在于此。[注]參見[日]大谷實(shí)：《刑法總論》(新版第2版)，黎宏譯，中國人民大學(xué)出版社2008年版，第487頁。

以上諸說均不無道理，但又各有側(cè)重而陷于片面，將之綜合歸納，作為刑法時(shí)效制度的理由，才足夠全面通透。然而，再完美的理由，都只不過是為法定權(quán)力的時(shí)間宿命，添加一件人類的道德理性外衣而已。對于代表國家執(zhí)行刑事處罰權(quán)的司法人員來說，重要的不是刑法時(shí)效制度的根據(jù)何在，而是他們務(wù)必嚴(yán)格遵守《刑法》第87條之規(guī)定。一旦他們突破《刑法》第87條所設(shè)定的時(shí)間邊界，那象征著刑法所彰顯的人類道德理性，在刑事司法實(shí)踐中遭到了蔑視甚至被廢棄。這種突破只會使我們重返“復(fù)仇”的野蠻時(shí)代。罔顧刑事執(zhí)法權(quán)力的時(shí)間規(guī)定性，只會使我們的刑事處罰被排除在現(xiàn)代人類刑事司法文明的圈外，它最終表現(xiàn)為我國法治秩序在時(shí)間上的倒退。不遵守時(shí)效制度的刑事處罰權(quán)，注定要敗給時(shí)間——刑事司法呈現(xiàn)的不是與時(shí)俱進(jìn)的文明狀態(tài)，而是日漸倒退至血腥復(fù)仇的野蠻狀態(tài)。概言之，拋棄刑法時(shí)效制度的本質(zhì)就是抽掉刑事處罰中的道德理性，使之重返前法治時(shí)代的殘暴報(bào)復(fù)狀態(tài)。超越刑事處罰的時(shí)間規(guī)定性，必將使作為公權(quán)力的刑事處罰權(quán)退化至原始的私力救濟(jì)形態(tài)，其后果殘忍之至。

(三)行政處罰時(shí)效制度

在性質(zhì)上，行政處罰權(quán)與刑事處罰權(quán)無分軒輊，都是代表國家對違法行為予以懲處，差別只在于所違反的具體法律以及違法本身的社會危害性不同。我國的行政立法同樣認(rèn)可時(shí)效制度，《行政處罰法》第29條規(guī)定“違法行為在二年內(nèi)未被發(fā)現(xiàn)的，不再給予行政處罰。法律另有規(guī)定的除外”。關(guān)于行政處罰追訴時(shí)效的根據(jù)，學(xué)者更多的是從刑法時(shí)效制度中獲得啟發(fā)。在人類立法史上，行政立法比刑事立法要晚得多，故而，行政法學(xué)無可避免地要從刑事法學(xué)中尋找經(jīng)驗(yàn)與智慧。

1979年我國臺灣地區(qū)行政法院曾在判字第356號裁判文書中判曰：“依行政法規(guī)所科處之行政罰，除法令有明文規(guī)定者外，其追訴權(quán)并無時(shí)效上之限制，此有‘司法院’院字第二○六六號解釋可以參稽，是被告機(jī)關(guān)雖因公文協(xié)調(diào)以致延擱科罰之時(shí)間，究不能謂其追訴權(quán)即已消滅?！蔽覈_灣地區(qū)學(xué)者在檢討此判決時(shí)，多與刑法時(shí)效進(jìn)行類比，如吳庚教授指出：“國家刑罰權(quán)對于無論何等罪大惡極之犯罪，尚且有時(shí)效之設(shè)，行政罰均屬輕微之違法行為，豈有永久追訴處罰之理？”[注]吳庚：《行政法之理論與實(shí)用》(增訂八版)，中國人民大學(xué)出版社2005年版，第305頁。又如洪家殷教授分析指出：“‘司法院’擴(kuò)張解釋為無時(shí)效制度之適用，貫徹此種見解之結(jié)果，造成行政秩序罰永不罹于時(shí)效，亦即不論是追訴權(quán)或執(zhí)行權(quán)皆長久存在。此種見解顯不足采，蓋同屬制裁不法行為之刑罰，可以有時(shí)效之規(guī)定，何以在行政罰即無存在之余地？另一方面，違反刑罰之犯罪行為，其社會倫理之非難性較高，已不排除有時(shí)效制度之存在，對于不法態(tài)樣較輕微之行政罰，更應(yīng)適用，且應(yīng)給與較短之時(shí)效?！盵注]翁岳生主編：《行政法》(下冊)，中國法制出版社2002年版，第888頁。

2005年我國臺灣地區(qū)頒布“行政罰法”，其第27條規(guī)定“行政罰之裁處權(quán)，因三年期間之經(jīng)過而消滅”。至此，兩岸在行政立法上一致接納了行政處罰時(shí)效制度。被制定成法律的都是社會的主流價(jià)值觀。我國《行政處罰法》第29條及《刑法》第87條之規(guī)定足以表明，針對行政違法及刑事違法的國家懲治權(quán)乃是一種受時(shí)間規(guī)制的有限權(quán)力觀念，業(yè)已深入人心，成為社會各界的基本共識。而《民法總則》第188條之規(guī)定，則證明民事權(quán)利跟國家權(quán)力一樣，同為一種時(shí)間性的存在，而非超越時(shí)間規(guī)定性的永恒權(quán)利。不管是權(quán)力還是權(quán)利，都身處于一種有限時(shí)段的宿命之中，不受任何時(shí)效限制而永葆青春的權(quán)力與權(quán)利，實(shí)乃海市蜃樓。在以法律的名義創(chuàng)設(shè)一種新型的權(quán)力或權(quán)利時(shí)，務(wù)必記得給此等權(quán)力或權(quán)利設(shè)置時(shí)效制度，此乃人類基本的立法經(jīng)驗(yàn)。

(四)時(shí)效制度乃法治社會的基本要求

本質(zhì)上，為權(quán)力與權(quán)利設(shè)置時(shí)效制度乃人類社會法治的應(yīng)然要求。與前近代的原始治理模式——人治相比，法治乃是一種富有理性和道德性的治理模式，此乃法治最終戰(zhàn)勝人治，成為絕大多數(shù)國家選擇并堅(jiān)守的國家治理路徑之根本原因。無論從理性上看，還是從道德性上考量，以法律的名義所確認(rèn)的權(quán)利和權(quán)力，其行使都有較為明確的期限。超過立法事先規(guī)定的期限之后，那這種權(quán)力或權(quán)利事實(shí)上就“過期”了。而這種過期在性質(zhì)上跟食物經(jīng)過一定時(shí)間之后會“過期變質(zhì)”完全類同，前者不宜繼續(xù)有效，后者不宜繼續(xù)食用。過期作廢的權(quán)力或權(quán)利如繼續(xù)行使，那就跟過期變質(zhì)的食物繼續(xù)食用一樣，其后果往往是有害而非有益。食用過期變質(zhì)的食物，必定會給人體的腸胃帶來負(fù)累，影響身體的健康。同樣地，行使過期作廢的權(quán)力或權(quán)利，也會給人類的交往行為帶來額外的負(fù)擔(dān)，有礙于社會秩序的穩(wěn)定發(fā)展。

眾所周知，社會的交往行為(或曰交易行為)并不因某項(xiàng)權(quán)力或權(quán)利未及時(shí)行使而暫停，相反，人類的交往行為就像喘息的河流奔騰不止，即便遇到險(xiǎn)阻也會逶迤前行。與未行使而處于停滯狀態(tài)的權(quán)力或權(quán)利相比，由持續(xù)不斷的人類交往所形成的新秩序更需要亦更值得保護(hù)：立法和司法保護(hù)后者更符合效率原則，其成本亦更為低廉。美國法學(xué)家波斯納在對法律進(jìn)行經(jīng)濟(jì)分析時(shí)指出：“正義的第二種涵義——也許是最普通的涵義——是效率……在一個(gè)資源稀缺的世界里，浪費(fèi)是一種不道德的行為”。[注][美]波斯納：《法律的經(jīng)濟(jì)分析》(上)，蔣兆康譯，中國大百科全書出版社1997年版，第31-2頁。不管是權(quán)力還是權(quán)利，如果不及時(shí)行使，就是沒效率的表現(xiàn)，就是一種浪費(fèi)，因而屬于道德可責(zé)性行為。罔顧人類交往所形成的新秩序而堅(jiān)持對此等無效率行為予以保護(hù)，那就違反了基本的理性精神，而且所付出的司法成本要高昂得多。“無論審判能夠怎樣完美地實(shí)現(xiàn)正義，如果付出的代價(jià)過于昂貴，則人們往往只能放棄通過審判來實(shí)現(xiàn)正義的希望。”[注][日]棚瀨孝雄：《糾紛的解決與審判制度》，王亞新譯，中國政法大學(xué)出版社2004年版，第267頁。為了避免法院付出明顯昂貴的司法成本(它最終由我們所有納稅人來承擔(dān))，對于那些時(shí)效已過的權(quán)力或權(quán)利不再予以保護(hù)，完全符合理性法則。

總括而言，時(shí)效制度乃是符合人類理性與道德法則的制度建構(gòu)，是法治的應(yīng)然內(nèi)涵。追訴無期限，那不是法治，而是與之相對立的人治。職是之故，是否為國家監(jiān)察權(quán)力設(shè)置時(shí)效制度，本質(zhì)上是堅(jiān)持法治還是重返人治的問題，茲事體大，立法者當(dāng)寤寐思量。

二、為監(jiān)察追訴設(shè)置時(shí)效制度的理由

監(jiān)察委員會所行使的監(jiān)察權(quán)與檢察院的刑事公訴權(quán)、行政機(jī)關(guān)的行政處罰權(quán)，并無本質(zhì)上的區(qū)別，都是一種依據(jù)憲法和法律所執(zhí)行的國家公權(quán)力。因而，監(jiān)察權(quán)不但像刑事公訴權(quán)、行政處罰權(quán)一樣要受時(shí)效限制，而且為刑事公訴權(quán)和行政處罰權(quán)設(shè)置時(shí)效的上述理由基本上同樣適用于監(jiān)察權(quán)。當(dāng)然，這種同樣適用指的是基本的原則精神是一脈相承，但在諸多細(xì)節(jié)方面監(jiān)察追訴要受時(shí)效限制的理由與刑事公訴權(quán)、行政處罰權(quán)還是判然有別的。畢竟，監(jiān)察法與刑法、行政處罰法彼此之間差異懸殊。因此，有必要對監(jiān)察追訴設(shè)置時(shí)效制度的理由進(jìn)行具體分析，試從以下幾個(gè)層面予以展開。

(一)超過一定期限再予以監(jiān)察追訴具有非道德性

著名法理學(xué)家德沃金曾指出：“法學(xué)問題的核心，是一個(gè)道德原則的問題，而非法律事實(shí)或策略問題?！盵注]Ronald Dworkin, Taking Rights Seriously, 6th, impr. London 1991, p.7.在終極意義上，法律問題不過是作為社會生態(tài)底線的道德共識問題，因而富勒提出：“對法律之道德性的最低限度的堅(jiān)守是保障法律之實(shí)踐有效性的基本條件。”[注][美]富勒：《法律的道德性》，鄭戈譯，商務(wù)印書館2005年版，第181頁。據(jù)此就不難推斷，監(jiān)察追訴的實(shí)踐有效性的基本條件，是它對道德性的最低限度之堅(jiān)守。一旦監(jiān)察追訴違反了基本的道德性，那它就缺乏法理意義上的合法性，即便它看似未必違反某個(gè)實(shí)定法。

監(jiān)察委員會逾期開展監(jiān)察追訴，其行為的非道德性是顯而易見的，因而，對其合法有效性的質(zhì)疑亦無法避免。問題在于，我國監(jiān)察法本身并未規(guī)定時(shí)效制度，所謂“逾期”從何說起呢？毫無疑問，從民法、刑法和行政法上有關(guān)時(shí)效期限之規(guī)定，推論出一個(gè)富含道德性的監(jiān)察追訴“逾期”時(shí)間點(diǎn)并不難。如上所述，民事權(quán)利的追訴時(shí)效是三年、行政處罰的追訴時(shí)效是兩年，而法定最高刑為不滿五年有期徒刑的追訴時(shí)效是五年。按照國家監(jiān)察委員會主任楊曉渡的觀點(diǎn)，監(jiān)察委員會并不是一個(gè)超級權(quán)力機(jī)構(gòu)，其所做的大量工作，“大概是日常拉拉袖子、提個(gè)醒的工作，是防止人由小錯(cuò)誤變大錯(cuò)誤的工作”。[注]參見李貞：《國家監(jiān)察體制改革：中國特色監(jiān)察體系的創(chuàng)制之舉》，載《人民日報(bào)·海外版》2018年3月20日。既然如此，那監(jiān)察追訴的時(shí)效期限應(yīng)該比最低刑事處罰權(quán)的時(shí)效期限還要短。無論如何，超過5年再來開展監(jiān)察追訴絕對算是“逾期”。即使宋利菲被立案調(diào)查后發(fā)現(xiàn)其有重大犯罪嫌疑，那這種監(jiān)察調(diào)查亦應(yīng)受到追訴時(shí)效之限制。

這種非道德性有多個(gè)面相。首先，它破壞了過去近六年圍繞宋利菲所形成的新的社會秩序的安寧。不要說退休近六年，就是三年也足以造就一種新的社會秩序，且對宋利菲的親屬及其他交往人員而言，此等社會秩序完全是穩(wěn)定而又可預(yù)期的。然而，監(jiān)察委員會的一紙調(diào)查通報(bào)，對這種新的社會秩序帶來了毀滅性打擊，所謂穩(wěn)定與可預(yù)期徹底隨之灰飛煙滅。對于宋利菲親屬及過去六年甚至更長時(shí)間與之交往的人(這肯定不是小數(shù)目)來說，監(jiān)察委員會的這個(gè)逾期追訴行為委實(shí)涉嫌不道德。畢竟，他們可能沒有任何過錯(cuò)，卻要像宋利菲一樣承受被調(diào)查所造成的毀滅性打擊之后果。

其次，對于宋利菲本人而言，這個(gè)逾期的立案調(diào)查同樣具有道德上的可責(zé)性。常理告訴我們，宋利菲如果真的被查到有違紀(jì)違法行為，那也一定是發(fā)生在退休之前的長春市中級人民法院院長任上，甚至有可能發(fā)生在更早的擔(dān)任吉林省委政法委副書記期間(1997年4月至2007年11月)。如果是后者，那宋利菲的違紀(jì)違法乃是十多年前的“往事”；如果是前者，那至少也已然過去了六七年之久。不管是前者還是后者，都為時(shí)不短。為什么違紀(jì)違法之時(shí)不去認(rèn)真查處，而非要等到幾年乃至十幾年之后再來追究呢？那時(shí)誠然沒有監(jiān)察委員會，但有行政監(jiān)察機(jī)關(guān)，更有專門調(diào)查各級領(lǐng)導(dǎo)干部違紀(jì)違法的紀(jì)委和反貪局。公職人員濫用職權(quán)之時(shí)，專責(zé)機(jī)關(guān)不來立案調(diào)查，等時(shí)過境遷之后，再來打破既定的社會秩序。不管監(jiān)察委員會出于何種理由，在時(shí)隔多年、當(dāng)事人業(yè)已退休已久的情形下，再來立案調(diào)查，其合法性和有效性都嚴(yán)重受損。

(二)及時(shí)開展監(jiān)察追訴才能達(dá)到預(yù)防腐敗效果，逾期追訴效果不佳

國家監(jiān)察體制改革以生成高效能的反腐敗體制為目標(biāo)，[注]參見劉艷紅、夏偉：《法治反腐視域下國家監(jiān)察體制改革的新路徑》，載《武漢大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會科學(xué)版)》2018年第1期。其中，監(jiān)察委員會是代表國家并嚴(yán)格依據(jù)監(jiān)察法來開展反腐敗工作的，國家設(shè)置監(jiān)察委員會的根本目的是預(yù)防腐敗，嚴(yán)厲打擊現(xiàn)行腐敗分子只不過是實(shí)現(xiàn)此目的之手段。

那如何能更加有效地預(yù)防腐敗呢？首要的，當(dāng)然是第一時(shí)間對腐敗分子依法懲治，對腐敗行為查處得越早、對腐敗分子懲罰得越及時(shí)，那預(yù)防效果就越佳。相反，在腐敗行為早已成為被人遺忘的“過去時(shí)”，而腐敗分子亦已退休經(jīng)年，此時(shí)再來對其反腐，不但預(yù)防效果甚是了了，而且給人留下做秀的不良感觀。正如18世紀(jì)意大利刑事古典學(xué)派創(chuàng)始人貝卡里亞所說：“懲罰犯罪的刑罰越是迅速和及時(shí)，就越是公正和有益……犯罪和刑罰之間的時(shí)間隔得越短，在人們心中，犯罪與刑罰這兩個(gè)概念的聯(lián)系就越突出、越持續(xù)……只有使犯罪和刑罰銜接緊湊，才能指望相聯(lián)的刑罰概念使那些粗俗的頭腦從誘惑他們的、有利可圖的犯罪圖景中立即猛醒過來。推遲刑罰只會產(chǎn)生使這兩個(gè)概念分離開來的結(jié)果。推遲刑罰盡管也給人以懲罰犯罪的印象，然而，它造成的印象不像是懲罰，倒像是表演?！盵注][意]貝卡里亞：《論犯罪與刑罰》，黃風(fēng)譯，中國大百科全書出版社1993年版，第56-57頁。盡管貝卡里亞說的是犯罪與刑罰，但腐敗與懲治之間的關(guān)系又何嘗不是如此呢？對任何腐敗的調(diào)查處理，都應(yīng)講究時(shí)效。各級監(jiān)察委員會應(yīng)盡可能地在第一時(shí)間將腐敗行為調(diào)查清楚，并依法從速懲治腐敗分子。一旦時(shí)過境遷、物是人非之后再來追訴，那反腐效果定將大打折扣，預(yù)防腐敗的終極目標(biāo)更是無從實(shí)現(xiàn)。

(三)逾期追訴成本高昂，浪費(fèi)公帑現(xiàn)象勢所難免

如上所述，民法、刑法和行政法設(shè)置時(shí)效制度的理由之一，是年代久遠(yuǎn)，人事代謝，證據(jù)湮滅，給追訴造成困難，強(qiáng)行啟動(dòng)逾期追訴，其成本要比及時(shí)追訴高得多，故必須為之設(shè)置時(shí)效門檻，反對追訴無期限。監(jiān)察追訴和刑事追訴、行政追訴一樣，超過一定期限就會面臨因時(shí)過境遷導(dǎo)致的人事變動(dòng)和證據(jù)遺失，人證物證具難尋獲，舉證之困難可想而知。故而，各級監(jiān)察委員會如果積極實(shí)施逾期追訴，那它們的預(yù)算成本必將因此而不斷追加，浪費(fèi)公帑現(xiàn)象自然在所難免。

監(jiān)察權(quán)力的運(yùn)行亦應(yīng)像其他國家權(quán)力一樣要認(rèn)真對待運(yùn)行成本。畢竟，它花的每一分錢都是人民用汗水換來的?；诔杀究剂?，各級監(jiān)察委員會的人力物力都是有限配置。監(jiān)察委員會與其分散力量去追訴陳年的漏網(wǎng)腐敗案件，毋寧集中精力調(diào)查現(xiàn)行的腐敗案件。如果被調(diào)查人員真的被監(jiān)察委員會證實(shí)存在嚴(yán)重違法行為，那它們還得將案件移送檢察院提起公訴，最后由法院通過審判來判決其罪行的輕重和刑罰的幅度。如此一來，所涉及的成本增長還不只是監(jiān)察委員會一家，檢察院和法院的制度成本亦雙雙隨之水漲船高。檢察院和法院等關(guān)聯(lián)國家機(jī)構(gòu)，都得隨之要增加運(yùn)行成本和追加預(yù)算，國庫將會因此而緊張，納稅人亦將不堪承受之重。概言之，從成本上考量，亦務(wù)必為監(jiān)察追訴設(shè)置一定的時(shí)效，不禁止無期限的追訴，只會給國民帶來巨額的財(cái)政負(fù)擔(dān)，利弊如何，一望而知。

(四)如監(jiān)察委員會可以逾期追訴，那對反腐人員同樣適用逾期追訴，這勢必導(dǎo)致追訴無止境

監(jiān)察委員會逾期追訴將給所有公權(quán)力部門造成一定程度的履職恐慌，此點(diǎn)最容易忽略但其后果又同樣嚴(yán)重，甚至更為嚴(yán)重。試想，如果時(shí)過境遷之后可以任性地再回頭調(diào)查違紀(jì)違法者，那按此邏輯還應(yīng)該調(diào)查一下當(dāng)初紀(jì)委、反貪局及行政監(jiān)察機(jī)關(guān)等反腐機(jī)構(gòu)有關(guān)人員的失職瀆職問題。如果他們當(dāng)初能夠恪盡職守、明察秋毫，那宋利菲就不會成為漏網(wǎng)之魚，更不可能任上退休并頤養(yǎng)天年長達(dá)數(shù)年之久。所有反腐敗機(jī)構(gòu)的所有有關(guān)人員都應(yīng)該為宋利菲當(dāng)初的漏網(wǎng)承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任，否則，不但反腐敗機(jī)構(gòu)的權(quán)責(zé)沒有配備到位，而且無以督促現(xiàn)在的反腐敗機(jī)構(gòu)認(rèn)真履行自己的反腐敗職能。毫無疑問，如此推導(dǎo)下去，必將沒完沒了，結(jié)果是所有人都脫不了干系，本身不存在任何違紀(jì)違法之人，也可能因領(lǐng)導(dǎo)無方或工作不力而被追究責(zé)任。果真如此，那所有的公權(quán)力部門都將陷于履職是否充分、有無失職行為的憂慮與恐慌中，后果之嚴(yán)重，誠實(shí)超乎想象。若要抑制此等恐懼氛圍在公權(quán)力部門蔓延，那當(dāng)然就得停止對違紀(jì)違法者的逾期監(jiān)察追訴。換言之，監(jiān)察追訴務(wù)必恪守時(shí)效制度，否則，無期限的追訴必將同樣給監(jiān)察委員會等公權(quán)力部門帶來噩夢般的恐懼，這應(yīng)該不是監(jiān)察委員會愿意看到并能接受的。

其實(shí)，上述四個(gè)層面的理由中任意一個(gè)就足以證明，不受時(shí)效限制的監(jiān)察追訴是非理性的，追訴無窮期乃違反基本法治精神的不智之舉。而四個(gè)層面的理由同時(shí)存在則充分表明，對于監(jiān)察追訴而言，時(shí)效制度是必需品，而非奢侈品。遺憾的是，在制定監(jiān)察法時(shí)有關(guān)時(shí)效制度完全被立法者回避了。而回避的不僅僅是立法實(shí)踐，對于此等回避學(xué)界亦不約而同地予以回避：有關(guān)反腐敗立法中的時(shí)效問題，至今未見有哪個(gè)學(xué)者發(fā)表研討文章。毋庸置疑，此等雙重回避現(xiàn)狀，必將進(jìn)一步固化監(jiān)察權(quán)力規(guī)避時(shí)間規(guī)定性的非理性特征。這不是喜劇，而極有可能是悲劇，因?yàn)榇蚱茣r(shí)間規(guī)定性的監(jiān)察權(quán)力，其自身的道德理性必然會遭到克減，甚至完全喪失。對所有違紀(jì)違法行為的調(diào)查處置都不受時(shí)效限制，問責(zé)由此變成了終身制、追訴進(jìn)而演變?yōu)闊o期限，其后果實(shí)乃吾國吾民不堪承受之重，故立法者務(wù)必認(rèn)真對待監(jiān)察時(shí)效制度之設(shè)置問題。

三、監(jiān)察時(shí)效制度的具體設(shè)置方案

既然必須為監(jiān)察權(quán)力設(shè)置時(shí)效制度予以制約，那余下的問題就是，這個(gè)時(shí)效制度該如何設(shè)置。時(shí)效制度具體可分解為三個(gè)層面：時(shí)效之期限、時(shí)效之計(jì)算和時(shí)效之中斷，其中時(shí)效之期限又可分為監(jiān)察立案時(shí)效之期限和監(jiān)察移送時(shí)效之期限。

(一)監(jiān)察追訴時(shí)效的期限

由于監(jiān)察委員會只是履行監(jiān)察職能，它并不享有公訴權(quán)和審判權(quán)，因而，對于被它確認(rèn)涉嫌職務(wù)犯罪的監(jiān)察對象，它得“制作起訴意見書，連同案卷材料、證據(jù)一并移送人民檢察院依法審查、提起公訴”(《監(jiān)察法》第45條)，故監(jiān)察追訴時(shí)效可劃分為監(jiān)察立案時(shí)效和監(jiān)察移送時(shí)效，后者類似于刑法上的行刑時(shí)效。[注]行刑時(shí)效，是指刑法規(guī)定的，對被判處刑罰的人執(zhí)行刑罰的有效期限。在此期限內(nèi)，執(zhí)行機(jī)關(guān)有權(quán)執(zhí)行法院判處的刑罰；超過了此期限，執(zhí)行機(jī)關(guān)就不能執(zhí)行法院判處的刑罰。因此，超過行刑時(shí)效，意味著在作出了罪刑宣告后也不能行使行刑權(quán)。參見張明楷：《刑法學(xué)》(第四版)，法律出版社2011年版，第565頁。

1.關(guān)于監(jiān)察立案時(shí)效期限。拙見以為，將監(jiān)察立案時(shí)效之期限確定為三年較為正當(dāng)合理。從比較法上看，三年已經(jīng)算是追訴期限特別長的。如下表所示，俄羅斯、荷蘭、阿根廷、新西蘭、丹麥等國家的監(jiān)察追訴時(shí)效一般為一年，像泰國、芬蘭和瑞典等國家的監(jiān)察時(shí)效也只是兩年，域外將監(jiān)察時(shí)效期限設(shè)置為三年的甚為罕見。

部分國家法定監(jiān)察追訴時(shí)效期限列表[注]本表系筆者根據(jù)《國際監(jiān)察制度綜覽》(我國臺灣地區(qū)監(jiān)察院國際事務(wù)小組編寫，監(jiān)察院編印2017年版)一書提供的資料自制而成。其中吉爾吉斯和烏克蘭規(guī)定，特殊情況下監(jiān)察時(shí)效可以延長至2年，但通常情況下是1年。此外，巴基斯坦規(guī)定當(dāng)事人應(yīng)在得知權(quán)利遭到損害3個(gè)月之內(nèi)提出申訴。也就是說，巴基斯坦聯(lián)邦監(jiān)察使公署的監(jiān)察時(shí)效為三個(gè)月，應(yīng)該是目前所能見到的最短時(shí)效。有最短就有最長，奧利地明文規(guī)定其監(jiān)察使公署的監(jiān)察追訴無時(shí)效限制。當(dāng)然，還有很多國家的監(jiān)察立法像我國監(jiān)察法一樣對時(shí)效制度未作任何規(guī)定。

那我國將監(jiān)察立案的時(shí)效限定為三年，主要的依據(jù)是什么呢？首先，我國修改憲法，專門建立與政府、法院平級的監(jiān)察委員會，其重要目的是“嚴(yán)厲懲治腐敗”(監(jiān)察法第6條)，而“腐敗是我們黨面臨的最大威脅”。[注]參見本書編寫組編著：《黨的十九大報(bào)告學(xué)習(xí)輔導(dǎo)百問》，學(xué)習(xí)出版社、黨建讀物出版社2017年版，第53頁。從“零容忍、重遏制、強(qiáng)高壓”的反腐立場上看，三年的監(jiān)察追訴時(shí)效并不算太長。監(jiān)察追訴時(shí)效太短，明顯不利于深入反腐敗，妨礙到監(jiān)察委員會設(shè)置初衷目標(biāo)之達(dá)成。此外，從國內(nèi)立法的橫向比較看，三年也不算太長。畢竟，如上所述行政處罰的追訴時(shí)效都有兩年。如果監(jiān)察追訴時(shí)效期限同樣是兩年，那就意味著在違法追訴上，將作為行政相對人的普通民眾與行使國家公權(quán)力的公職人員“一視同仁”地對待。這貌似符合平等理念而完全可取，實(shí)則不然。將手握國家公權(quán)力的公職人員與服從國家行政權(quán)力的普通國民相提并論，恰恰是違反平等精神，在違法追訴期限問題上兩者恰恰是不能平等的，他們彼此之間存在差別才能真正彰顯權(quán)責(zé)對等、有權(quán)就有責(zé)的反腐政策和法治精神。

其次，監(jiān)察立案時(shí)效期限的設(shè)置要顧及到本國的立法傳統(tǒng)，不能一味地與國際接軌。監(jiān)察法制確立于秦漢時(shí)期，[注]參見張晉藩主編：《中國古代監(jiān)察法制史》，江蘇人民出版社2017年版，第2頁。在我國可謂源遠(yuǎn)流長。然而，監(jiān)察追訴時(shí)效制度則是聞所未聞的舶來品，不但古代如此，民國時(shí)期如此，就是現(xiàn)代亦如是。客觀地說，監(jiān)察法沒有設(shè)置時(shí)效制度其來有自。監(jiān)察法實(shí)質(zhì)上是由制定于1997年、修改于2010年的《行政監(jiān)察法》修訂而來。作為一部專門的反腐敗立法，行政監(jiān)察法并未規(guī)定監(jiān)察權(quán)行使受時(shí)效之限制。2005年頒布的《公務(wù)員法》，關(guān)于公務(wù)員的“懲戒”與“法律責(zé)任”，亦未規(guī)定時(shí)效制度。與此相應(yīng)的是，黨內(nèi)的反腐敗法規(guī)亦對作為法治傳統(tǒng)的時(shí)效制度無所規(guī)定。如2003年制定、2015年和2018年兩度修訂的《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》關(guān)于處分之時(shí)效未作任何規(guī)定。由此可知，不管是黨內(nèi)層面還是國家層面，有關(guān)反腐敗的立法均有意無意地回避了監(jiān)察權(quán)力的時(shí)效性問題。而且，這種回避還在繼續(xù)，如2018年4月，由中共中央紀(jì)委和國家監(jiān)察委員會聯(lián)合制定的公職人員政務(wù)處分暫行規(guī)定，對于政務(wù)處分同樣沒有設(shè)置任何時(shí)效制度。

在這種缺乏監(jiān)察追訴時(shí)效傳統(tǒng)的監(jiān)察文化土壤中，要培植時(shí)效制度的現(xiàn)代法治之果，需要時(shí)間與耐心，萬萬不可造次和激進(jìn)，須知欲速則不達(dá)。當(dāng)下，大多數(shù)國民未必能理解并由衷認(rèn)可監(jiān)察追訴受時(shí)效限制的法治理念。如果立法者罔顧社會民眾的主流認(rèn)知程度而冒進(jìn)立法，將監(jiān)察立案追訴時(shí)效設(shè)置為一年或兩年，那在監(jiān)察實(shí)踐中它能否得到嚴(yán)格遵循也要打個(gè)大大的問號。故折中一下，將監(jiān)察立案時(shí)效設(shè)定為三年比較現(xiàn)實(shí)，既不激進(jìn)，又在反腐法治化道路上邁進(jìn)了一大步。

2.關(guān)于監(jiān)察移送時(shí)效期限。筆者認(rèn)為，監(jiān)察移送時(shí)效之期限確定為三個(gè)月比較合適，至多不得超過六個(gè)月。監(jiān)察委員會根據(jù)所收集到的證據(jù)，判定并確信作為監(jiān)察對象的公職人員涉嫌職務(wù)犯罪的，應(yīng)該在第一時(shí)間將證據(jù)梳理好，形成較為完整的證據(jù)鏈，并隨即制作起訴意見書，然后連同案卷材料一并移送給同級人民檢察院，由后者依法審查和提起公訴。第一時(shí)間移送就可以達(dá)到第一時(shí)間懲治腐敗分子的目的，腐敗分子能夠在第一時(shí)間被查處并得到應(yīng)有的司法懲罰，由此輻射形成的預(yù)防腐敗效果相當(dāng)可觀。而預(yù)防腐敗不正是監(jiān)察委員會的重要功能嗎？故監(jiān)察委員會的移送時(shí)效越短越好，越長越糟。因此建議未來立法者將監(jiān)察移送時(shí)效期限設(shè)置為三個(gè)月，只有在特殊情況下才可以延長至六個(gè)月。

(二)監(jiān)察追訴時(shí)效的計(jì)算

同理，監(jiān)察追訴時(shí)效的計(jì)算得分為立案時(shí)效的計(jì)算和移送時(shí)效的計(jì)算。最核心的問題是時(shí)效期限的起點(diǎn)和終點(diǎn)的認(rèn)定問題。

1.關(guān)于監(jiān)察立案時(shí)效的計(jì)算。在通常情況下，即在違紀(jì)違法不存在連續(xù)與繼續(xù)狀態(tài)的情形中，作為監(jiān)察委員會監(jiān)察對象的國家公職人員其違紀(jì)違法行為結(jié)束之日，就是監(jiān)察委員會啟動(dòng)監(jiān)察立案程序之時(shí)。此時(shí)就是違紀(jì)違法成立之時(shí)，自然也就是監(jiān)察委員會開展立案監(jiān)察追訴之時(shí)。監(jiān)察立案追訴時(shí)效的期限，應(yīng)該從此日開始計(jì)算。從此日算起至第三年結(jié)束，這三年的時(shí)間即為監(jiān)察立案時(shí)效的期限。三年時(shí)間終止之日即為監(jiān)察立案追訴時(shí)效期限的終止之日，也就是合法有效的監(jiān)察追訴立案的最后一日。從次日開始，監(jiān)察委員會就不應(yīng)對已然過去三年的違紀(jì)違法行為實(shí)施監(jiān)察立案追訴。

2.關(guān)于監(jiān)察移送時(shí)效的計(jì)算。移送檢察院乃是監(jiān)察委員會處置工作的最終結(jié)果，因而，監(jiān)察移送時(shí)效的起點(diǎn)就是監(jiān)察委員會處置工作的終點(diǎn)。各級監(jiān)察委員會在證據(jù)確鑿、充分的情況下，應(yīng)在第一時(shí)間將涉嫌職務(wù)犯罪的監(jiān)察對象移送檢察院，以使職務(wù)犯罪分子能在第一時(shí)間得到應(yīng)有的刑事處罰。在主客觀條件具備的情況下，就可以開始計(jì)算監(jiān)察移送時(shí)效的期限。這里的客觀條件是指，監(jiān)察委員會已經(jīng)發(fā)現(xiàn)和搜集到了較為充足的證據(jù)，它在很大程度上能夠證明被監(jiān)察對象涉嫌職務(wù)犯罪；主觀條件是指，監(jiān)察委員會的承辦人員對證據(jù)與職務(wù)犯罪之間的因果關(guān)系以及證據(jù)的證明效力內(nèi)心充滿確信，而不是難以確定或?qū)⑿艑⒁?。如此之主客觀條件形成之日，就是監(jiān)察移送時(shí)效開始計(jì)算之時(shí)。從主客觀條件形成之日起的三個(gè)月時(shí)間內(nèi)，為監(jiān)察移送時(shí)效期限。三個(gè)月期限的終止之日為監(jiān)察委員會移送檢察院的最后一日。從次日開始，監(jiān)察委員會就不應(yīng)再將本案移送檢察院，而由它作未涉嫌職務(wù)犯罪的一般違紀(jì)違法處理。即便它逾期移送了，那檢察院也不應(yīng)受理。監(jiān)察移送時(shí)效不僅對監(jiān)察委員會有拘束力，對檢察院亦如是。

(三)監(jiān)察追訴時(shí)效的中斷

監(jiān)察追訴時(shí)效的中斷和刑法上追訴時(shí)效的中斷相類似，是指在時(shí)效進(jìn)行期間，因發(fā)生監(jiān)察對象二次違紀(jì)違法等法定事由，而使以前所經(jīng)過的時(shí)效期間歸于無效，二次違紀(jì)違法行為終了之時(shí)，再重新開始計(jì)算時(shí)效期限，故亦可被稱之為監(jiān)察追訴時(shí)效的更新。中斷前一次違紀(jì)違法行為的監(jiān)察追訴時(shí)效，當(dāng)然不是要合并兩次違紀(jì)違法的監(jiān)察追訴時(shí)效，而是延長前一次的監(jiān)察追訴時(shí)效，其目的在于加大監(jiān)察懲治力度。畢竟，兩次違紀(jì)違法本身足以說明，此類公職人員具有更大的社會危害性。

關(guān)于監(jiān)察追訴時(shí)效中斷的計(jì)算，第二次違紀(jì)違法終止之日為第一次違紀(jì)違法監(jiān)察時(shí)效中斷后的計(jì)算起點(diǎn)，而此日同時(shí)也是第二次違紀(jì)違法行為之監(jiān)察追訴時(shí)效的計(jì)算起點(diǎn)。簡言之，除非第一次違紀(jì)違法已過監(jiān)察追訴時(shí)效期限，否則，兩次違紀(jì)違法的監(jiān)察追訴時(shí)效期限完全重疊，都是從第二次違紀(jì)違法行為結(jié)束之日開始計(jì)算，期限均為三年。

監(jiān)察追訴時(shí)效制度具體如何設(shè)計(jì)，乃是立法技術(shù)問題。因?yàn)榱⒎ㄕ咭呀?jīng)在民法、刑法和行政法中設(shè)有時(shí)效制度，無論經(jīng)驗(yàn)還是先例都有，故假以時(shí)日立法者必定能為監(jiān)察委員會的監(jiān)察追訴設(shè)計(jì)出一套正當(dāng)合理而又切實(shí)可行的時(shí)效制度。

結(jié)語

“伴隨國家監(jiān)察體制改革的推進(jìn)，法治反腐機(jī)制建構(gòu)過程中存在的問題也逐漸顯現(xiàn)?！盵注]劉艷紅：《監(jiān)察委員會調(diào)查權(quán)運(yùn)作的雙重困境及其法治路徑》，載《法學(xué)論壇》2017年第6期。監(jiān)察法未對監(jiān)察追訴設(shè)置任何時(shí)效制度，此乃監(jiān)察體制有待完善的明顯缺陷之一?，F(xiàn)實(shí)中，像宋利菲那樣退休多年之后再被監(jiān)察委員會立案調(diào)查的絕非孤例，而是所在多有、不勝枚舉。[注]如2018年4月10日，安徽省監(jiān)察委員會宣布，安徽省能源集團(tuán)有限公司原黨委書記、董事長白泰平涉嫌嚴(yán)重違紀(jì)違法，目前正在接受紀(jì)律審查和監(jiān)察調(diào)查。而該通報(bào)顯示：2011年10月，白泰平就退休了。又如2018年5月22日，廣東省監(jiān)察委員會宣布，清遠(yuǎn)市政府原黨組成員、副市長石芳飛涉嫌嚴(yán)重違紀(jì)違法，目前正接受紀(jì)律審查和監(jiān)察調(diào)查。該通報(bào)顯示：2014年4月，石芳飛到齡退休。再如2018年9月8日，河北省監(jiān)察委員會宣布，河北省公安廳原副廳長陳慶恩涉嫌嚴(yán)重違紀(jì)違法，目前正接受紀(jì)律審查和監(jiān)察調(diào)查。該通報(bào)顯示，陳慶恩已于2013年3月退休?？梢哉f，從中央到地方各級監(jiān)察委員會的官網(wǎng)上，業(yè)已退休的公職人員被立案調(diào)查的案例俯拾皆是，其總量之大，令人驚嘆。李建國副委員長在《關(guān)于〈中華人民共和國監(jiān)察法〉草案的說明》中指出，制定監(jiān)察法的重要目的之一，是“以法治思維和法治方式開展反腐敗工作”，[注]參見李建國：《關(guān)于〈中華人民共和國監(jiān)察法(草案)〉的說明》，載《人民日報(bào)》2018年3月14日。而《監(jiān)察法》第6條亦提出了“健全法治、加強(qiáng)法治教育”等目標(biāo)。既然是法治思維和法治方式，那監(jiān)察權(quán)力理應(yīng)像刑事追訴權(quán)力和行政處罰權(quán)力一樣，始終受時(shí)效制度之制約，而不應(yīng)成為一種脫逸時(shí)間規(guī)定性的原生態(tài)權(quán)力。畢竟，監(jiān)察權(quán)力唯有受到時(shí)效制度之制約，才符合法治思維，才契合法治方式。而各級監(jiān)察委員會唯有在監(jiān)察追訴中講究時(shí)效，才是真正以身作則地健全法治和加強(qiáng)法治教育。

“權(quán)力導(dǎo)致腐敗，絕對權(quán)力導(dǎo)致絕對腐敗?！盵注][英]阿克頓：《自由與權(quán)力》，侯健、范亞峰譯，商務(wù)印書館2001年版，第342頁。不受時(shí)效限制的監(jiān)察權(quán)力，即便不是一種絕對權(quán)力，那也無限接近了。為了防止志在懲治腐敗的監(jiān)察權(quán)力不會蛻變?yōu)橐环N導(dǎo)致腐敗的絕對權(quán)力，立法者理應(yīng)從速為之量身定制一套時(shí)效制度。缺乏時(shí)效制度的制約機(jī)制，從而可以在時(shí)間的長河里恣意馳騁的監(jiān)察權(quán)力，遲早會變?yōu)樗铝τ趹椭蔚哪印?/p>