高林娜

(鄭州大學(xué) 法學(xué)院，河南 鄭州 450001)

城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)背景下，農(nóng)地的社會(huì)保障功能大于經(jīng)濟(jì)利用功能，農(nóng)地之上的身份性用益物權(quán)難以實(shí)現(xiàn)農(nóng)民整體利益的最大化，農(nóng)地之上權(quán)利的權(quán)能被不當(dāng)限制。集體土地所有權(quán)與土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)兩權(quán)分立下，農(nóng)地權(quán)利權(quán)能混亂、相關(guān)法律法規(guī)不健全，阻礙了農(nóng)地流轉(zhuǎn)。在保障農(nóng)地對(duì)農(nóng)戶(hù)基本生活保障作用的前提下，放活經(jīng)營(yíng)權(quán)是實(shí)現(xiàn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的關(guān)鍵。

1 土地經(jīng)營(yíng)權(quán)政策設(shè)計(jì)目標(biāo)

以家庭承包為主，統(tǒng)分結(jié)合的雙層生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)制度尚并未發(fā)揮其“統(tǒng)”的制度優(yōu)勢(shì)。究其原因在于集體土地所有權(quán)的虛化?，F(xiàn)有的土地流轉(zhuǎn)制度將流轉(zhuǎn)范圍限定在集體經(jīng)濟(jì)組織成員之間，此種帶有身份性質(zhì)的流轉(zhuǎn)難以實(shí)現(xiàn)農(nóng)地適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)。做強(qiáng)集體土地所有權(quán)，加強(qiáng)對(duì)農(nóng)地使用的管控，破除農(nóng)地在流轉(zhuǎn)中的身份性，必須在法律上明確承包權(quán)的成員權(quán)性質(zhì)，明晰集體土地所有權(quán)與成員權(quán)之間的關(guān)系。增設(shè)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)是盤(pán)活集體經(jīng)濟(jì)組織、農(nóng)戶(hù)與農(nóng)地之間關(guān)系的有效手段。

農(nóng)地作為財(cái)產(chǎn)的一種，具有財(cái)產(chǎn)性。經(jīng)濟(jì)學(xué)理論認(rèn)為，只有財(cái)產(chǎn)的價(jià)值被充分發(fā)揮才能夠充分激發(fā)利用者的積極性。農(nóng)地經(jīng)營(yíng)具有投資周期長(zhǎng)、消耗資金大的特點(diǎn)。資金問(wèn)題是困擾農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的難題。我國(guó)物權(quán)法規(guī)定耕地使用權(quán)不得被抵押，農(nóng)地的融資功能未能充分發(fā)揮。理清土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，暢通融資渠道，推進(jìn)農(nóng)地適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)，有助于解決我國(guó)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)實(shí)際問(wèn)題。

2 土地經(jīng)營(yíng)權(quán)性質(zhì)的歧見(jiàn)述評(píng)

學(xué)界基于立法論、解釋論、實(shí)踐論就土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的性質(zhì)提出了物權(quán)說(shuō)、債權(quán)說(shuō)、債權(quán)物權(quán)二元說(shuō)、權(quán)能說(shuō)等觀點(diǎn)。其一，物權(quán)說(shuō)。有學(xué)者將土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的性質(zhì)定性為用益物權(quán)[1～5]，并提出此權(quán)利是派生于土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的“次級(jí)用益物權(quán)”[6]。有學(xué)者提出“次級(jí)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)”的概念，將土地經(jīng)營(yíng)權(quán)視為“在土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)之上設(shè)立的次級(jí)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)”[7]。其二，債權(quán)說(shuō)。有學(xué)者提出將土地經(jīng)營(yíng)權(quán)界定為債權(quán)性權(quán)利，該權(quán)利的得、喪、變更統(tǒng)一適用債權(quán)法的規(guī)則[8～9]，并認(rèn)為原承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人將該宗土地交由第三人經(jīng)營(yíng)，屬于“債權(quán)利用權(quán)”[8]。其三，債權(quán)與物權(quán)二元說(shuō)[9～10]。此種觀點(diǎn)將土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的法律性質(zhì)與土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)方式和經(jīng)營(yíng)期限相聯(lián)系，認(rèn)為基于土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)債權(quán)性流轉(zhuǎn)的屬于債權(quán)，基于物權(quán)性流轉(zhuǎn)的屬于物權(quán)。還有學(xué)者認(rèn)為權(quán)利期限5年以?xún)?nèi)的為債權(quán)，5年以上的為物權(quán)。其四，權(quán)能說(shuō)[11]。該學(xué)說(shuō)認(rèn)為經(jīng)營(yíng)權(quán)是一種既可來(lái)源于用益物權(quán)又可來(lái)源于租賃權(quán)的權(quán)能，而非一項(xiàng)獨(dú)立的權(quán)利。

上述有關(guān)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)之法律性質(zhì)的觀點(diǎn)，除權(quán)能說(shuō)無(wú)法照應(yīng)三權(quán)分置政策的制度設(shè)計(jì)外，其他三類(lèi)觀點(diǎn)都從法理的不同維度對(duì)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)法律性質(zhì)進(jìn)行了解讀。其中，債權(quán)說(shuō)者是從解釋論視角理解土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的，以土地經(jīng)營(yíng)權(quán)不符合一物一權(quán)原則與傳統(tǒng)物權(quán)派生理論為由將其定性為債權(quán)；物權(quán)說(shuō)者多從立法論視角探討未來(lái)的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的應(yīng)然定性；物權(quán)債權(quán)二元說(shuō)者則是基于我國(guó)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀對(duì)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)實(shí)然定性。筆者認(rèn)為，三種觀點(diǎn)爭(zhēng)論的本質(zhì)在于對(duì)物權(quán)和債權(quán)的性質(zhì)與保護(hù)方法認(rèn)識(shí)不同。目前，在我國(guó)的財(cái)產(chǎn)法體系中，物債二元的保護(hù)模式尚未被打破。對(duì)一種權(quán)利進(jìn)行定性不能僅僅依據(jù)其不符合傳統(tǒng)立法原理界定。目前，支持經(jīng)營(yíng)權(quán)債權(quán)論的學(xué)者多是從經(jīng)營(yíng)權(quán)物權(quán)化與傳統(tǒng)理論相左進(jìn)行論證，而未從物權(quán)和債權(quán)的區(qū)別以及物權(quán)和債權(quán)的保護(hù)方法不同等方面進(jìn)行分析。對(duì)于經(jīng)營(yíng)權(quán)系物權(quán)亦或是債權(quán)應(yīng)從實(shí)踐需要角度思考。

對(duì)經(jīng)營(yíng)權(quán)權(quán)利性質(zhì)認(rèn)識(shí)的不同，引起了對(duì)三權(quán)分置政策的不同理解，進(jìn)而導(dǎo)致權(quán)利的派生路徑不同。三權(quán)分置政策提出后，學(xué)界形成了兩種三權(quán)分置的立法設(shè)計(jì)。一是原有制度與三權(quán)分置并行，即土地經(jīng)營(yíng)權(quán)系流轉(zhuǎn)性權(quán)利，在承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、集體土地所有權(quán)流轉(zhuǎn)過(guò)程中產(chǎn)生。此時(shí)，農(nóng)戶(hù)享有承包權(quán)，農(nóng)地的實(shí)際耕種人享有經(jīng)營(yíng)權(quán)。經(jīng)營(yíng)權(quán)的性質(zhì)可為物權(quán)，亦可為債權(quán)。二是在立法上重構(gòu)農(nóng)地權(quán)利，以法律的形式明晰各種權(quán)利的權(quán)能，形成以集體土地所有權(quán)為核心，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、土地經(jīng)營(yíng)權(quán)為基礎(chǔ)的農(nóng)地所有及利用體系。持并行觀點(diǎn)的學(xué)者認(rèn)為，在立法上另起爐灶重構(gòu)三權(quán)不符合我國(guó)農(nóng)村改革穩(wěn)步進(jìn)行的立法方針，并且無(wú)法解決農(nóng)業(yè)生產(chǎn)長(zhǎng)期以來(lái)對(duì)兩權(quán)分立制度的路徑依賴(lài)。持重構(gòu)觀點(diǎn)的學(xué)者認(rèn)為，并行的立法設(shè)計(jì)不能從根本上解決目前法律上各項(xiàng)權(quán)利權(quán)能交叉混亂，更不能完成改善集體所有權(quán)弱小的局面以及政策改革的目標(biāo)。

“三權(quán)”的權(quán)能存在完全與定限的關(guān)系，因此需要法律對(duì)每項(xiàng)權(quán)利的權(quán)能進(jìn)行設(shè)計(jì)，在立法上單純地將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)中的經(jīng)營(yíng)權(quán)予以分離是變相地將承包經(jīng)營(yíng)權(quán)做空。在我國(guó)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)孱弱的背景下，這一做法極有可能造成集體經(jīng)濟(jì)繼續(xù)衰落。因此，釋放農(nóng)地的價(jià)值必須有強(qiáng)大的集體經(jīng)濟(jì)組織，必須穩(wěn)定農(nóng)民的收益權(quán)，保障億萬(wàn)農(nóng)民的生活。

3 土地經(jīng)營(yíng)權(quán)物權(quán)性證成

3.1 物權(quán)性利用較債權(quán)性利用之優(yōu)勢(shì)

首先，不動(dòng)產(chǎn)具有價(jià)值大，不易移動(dòng)，權(quán)利變更程序復(fù)雜等特點(diǎn)，其利用存在債權(quán)性利用與物權(quán)性利用兩種。債權(quán)性利用與物權(quán)性利用的核心都在于發(fā)揮不動(dòng)產(chǎn)的使用價(jià)值，但二者的客體和權(quán)利效力是不同的。物權(quán)性利用強(qiáng)調(diào)權(quán)利人對(duì)物的直接支配和排他性，不需要借助任何人的意思表示，在使用上只需遵守物權(quán)法的相關(guān)規(guī)定即可。債權(quán)性利用的核心在于雙方當(dāng)事人在不違反法律規(guī)定的前提下自主約定物的利用方式，其作用力表現(xiàn)為請(qǐng)求，需借助相對(duì)人的意思表示。物權(quán)性利用因其性質(zhì)和效力能夠解決目前農(nóng)村發(fā)展中出現(xiàn)的期待利益保護(hù)、農(nóng)地使用性質(zhì)不被改變等問(wèn)題。其次，物權(quán)化的債權(quán)的財(cái)產(chǎn)利用方式在本質(zhì)上仍屬于債權(quán)，債權(quán)的物權(quán)化本質(zhì)為為債權(quán)賦予一定的物權(quán)效力，該物權(quán)效力發(fā)揮是在維護(hù)債權(quán)的相對(duì)性，促使雙方履行契約。因此，物權(quán)化的債權(quán)性經(jīng)營(yíng)權(quán)不能滿足經(jīng)營(yíng)權(quán)自由流轉(zhuǎn)的需要。最后，債權(quán)的交換價(jià)值與擔(dān)保價(jià)值無(wú)法與物權(quán)相較。無(wú)論是將經(jīng)營(yíng)權(quán)的債權(quán)性化為應(yīng)收賬款還是將其歸入權(quán)利性抵押以實(shí)現(xiàn)其擔(dān)保債權(quán)的功能都缺乏可行性與正當(dāng)性。

3.2 經(jīng)營(yíng)權(quán)與傳統(tǒng)民事權(quán)利體系的協(xié)調(diào)

物權(quán)性經(jīng)營(yíng)權(quán)定性有益于農(nóng)地權(quán)利體系的構(gòu)建?？茖W(xué)的農(nóng)地權(quán)利體系應(yīng)實(shí)現(xiàn)農(nóng)地使用價(jià)值、交換價(jià)值、擔(dān)保價(jià)值在法律框架下的發(fā)揮，保障農(nóng)民的權(quán)益，避免集體利益被不當(dāng)侵蝕、農(nóng)地性質(zhì)被不當(dāng)改變，充分維護(hù)經(jīng)營(yíng)主預(yù)期利益。在農(nóng)地權(quán)利體系中，集體土地所有權(quán)是核心，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是農(nóng)民權(quán)益保障之核心，經(jīng)營(yíng)權(quán)是農(nóng)地使用價(jià)值、交換價(jià)值、擔(dān)保價(jià)值發(fā)揮之核心[12]。兩權(quán)分離制度背景下，集體土地所有權(quán)權(quán)利主體模糊與權(quán)能受限導(dǎo)致現(xiàn)實(shí)中出現(xiàn)集體土地所有權(quán)虛化現(xiàn)象，其核心價(jià)值大打折扣。農(nóng)村承包經(jīng)營(yíng)戶(hù)享有農(nóng)地的實(shí)際占有、收益、有限處分的權(quán)利，其在權(quán)利體系中扮演著發(fā)揮土地使用價(jià)值、交換價(jià)值及擔(dān)保價(jià)值的角色。三權(quán)分置改革即是做實(shí)集體所有權(quán)、做虛承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，保障農(nóng)民成員權(quán)。唯有確立物權(quán)性質(zhì)的經(jīng)營(yíng)權(quán)，在法律層面上明確經(jīng)營(yíng)權(quán)的權(quán)能，劃定各種農(nóng)地權(quán)利的界限，農(nóng)地權(quán)利體系才能科學(xué)規(guī)范。

3.3 物權(quán)性的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)之于政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)

2018年12月29日修正的《中華人民共和國(guó)農(nóng)村土地承包法》新增了“土地經(jīng)營(yíng)權(quán)”一節(jié)，并規(guī)定了土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的產(chǎn)生、流轉(zhuǎn)條件、合同的效力及擔(dān)保，但對(duì)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的性質(zhì)未做出明確規(guī)定。為落實(shí)三權(quán)分置政策，修正案指出農(nóng)地的實(shí)際經(jīng)營(yíng)主體發(fā)生轉(zhuǎn)變時(shí)不再必須由農(nóng)村承包經(jīng)營(yíng)戶(hù)經(jīng)營(yíng)?？梢?jiàn)，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)系權(quán)利流轉(zhuǎn)中發(fā)生的權(quán)利，但認(rèn)為其從土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)中派生是否合適值得商榷。物權(quán)法定來(lái)源在于法律對(duì)財(cái)產(chǎn)利益的重點(diǎn)保護(hù)，其是本源性與歸屬性的。我國(guó)是社會(huì)主義公有制國(guó)家，農(nóng)地利用權(quán)的變更不是單純地農(nóng)民財(cái)產(chǎn)利益的變更，更是國(guó)家宏觀戰(zhàn)略的調(diào)整。資本涌入農(nóng)地市場(chǎng)后，農(nóng)地的使用權(quán)將由家庭承包經(jīng)營(yíng)戶(hù)轉(zhuǎn)向種田大戶(hù)、農(nóng)場(chǎng)主，國(guó)家應(yīng)加強(qiáng)調(diào)控。以法律的形式明文規(guī)定土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的權(quán)利主體、內(nèi)容、效力是目標(biāo)穩(wěn)定實(shí)現(xiàn)的必然選擇。