張亦佳

摘要： 補(bǔ)地價(jià)揭示了土地利用條件改變前后用地之間的價(jià)值差異，對(duì)不同情況下土地用途調(diào)整在評(píng)估中的差異性進(jìn)行探討，發(fā)現(xiàn)在目前的土地估價(jià)實(shí)踐中，改變土地利用條件補(bǔ)繳地價(jià)款的評(píng)估方法及應(yīng)用仍存在一些問(wèn)題，亟待進(jìn)一步研究與規(guī)范。因此，研究土地投資改良與社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展共同作用影響導(dǎo)致土地價(jià)值變動(dòng)形成的補(bǔ)地價(jià)問(wèn)題具有重要意義。在現(xiàn)有研究成果的基礎(chǔ)上，本文試圖分析補(bǔ)繳地價(jià)政策，根據(jù)改變用途、容積率等土地利用條件調(diào)整現(xiàn)狀，探索出有效補(bǔ)繳地價(jià)款評(píng)估技術(shù)思路。

關(guān)鍵詞： 用途改變? 容積率? 補(bǔ)地價(jià)

根據(jù)“關(guān)于嚴(yán)格落實(shí)房地產(chǎn)用地政策促進(jìn)市場(chǎng)健康發(fā)展的通知”的相關(guān)要求，對(duì)改變土地用途的房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)項(xiàng)目、調(diào)整容積率的指標(biāo)進(jìn)行清理，同時(shí)，經(jīng)依法批準(zhǔn)調(diào)整容積率的有關(guān)部門(mén)應(yīng)當(dāng)按照批準(zhǔn)調(diào)整時(shí)的土地市場(chǎng)樓面地價(jià)核定應(yīng)補(bǔ)繳的土地出讓價(jià)款。2013年，在“出讓地價(jià)評(píng)估技術(shù)規(guī)范（試行）”中提出要求，對(duì)已出讓的房地產(chǎn)用地調(diào)整容積率及用途等相關(guān)規(guī)劃條件的，按“地價(jià)擇高”的原則征繳應(yīng)補(bǔ)地價(jià)。目的主要是通過(guò)運(yùn)用經(jīng)濟(jì)手段，盡量減少因企業(yè)謀求高利潤(rùn)而調(diào)規(guī)，從而保證出讓行為的公平。

土地用途、容積率的改變導(dǎo)致開(kāi)發(fā)商與政府兩者之間土地收益分配的變化，成為兩者博弈的焦點(diǎn)和談判的杠桿。對(duì)該類(lèi)宗地進(jìn)行評(píng)估時(shí)，不可避免受到人為因素的干擾，這導(dǎo)致相同位置、條件的宗地經(jīng)評(píng)估后進(jìn)行補(bǔ)繳的土地出讓價(jià)款存在一定的差異，執(zhí)行補(bǔ)繳工作困難，并且需要針對(duì)每一個(gè)宗地進(jìn)行單獨(dú)的評(píng)估，這將浪費(fèi)大量的人力物力。因此，制定合理有效的國(guó)有出讓土地改變土地用途、容積率等條件補(bǔ)繳土地出讓價(jià)款標(biāo)準(zhǔn)，成為了大多數(shù)地區(qū)國(guó)土資源部門(mén)亟待解決的問(wèn)題。

補(bǔ)地價(jià)是對(duì)已經(jīng)出讓的國(guó)有土地使用權(quán)，在符合土地利用總體規(guī)劃、城市規(guī)劃的背景下，土地使用權(quán)人經(jīng)過(guò)申請(qǐng)并經(jīng)有審批權(quán)的行政機(jī)關(guān)依法批準(zhǔn)改變土地用途、年限、規(guī)劃建設(shè)條件等而需要向國(guó)家補(bǔ)繳的土地使用權(quán)差價(jià)。目前需要進(jìn)行補(bǔ)地價(jià)的主要有3種情形：一是土地使用者延長(zhǎng)了土地使用期限;二是土地使用者改變土地容積率、用途等城市規(guī)劃的限制條件;三是土地使用者出租、轉(zhuǎn)讓及抵押劃撥土地使用權(quán)的房地產(chǎn)。

一、 原出讓土地改變用途補(bǔ)地價(jià)評(píng)估的評(píng)估時(shí)點(diǎn)

經(jīng)批準(zhǔn)后依法利用原有劃撥土地進(jìn)行經(jīng)營(yíng)性開(kāi)發(fā)建設(shè)及對(duì)于原出讓土地改變用途等土地使用條件的補(bǔ)地價(jià)項(xiàng)目，經(jīng)規(guī)劃部門(mén)批準(zhǔn)，應(yīng)補(bǔ)繳的土地出讓金額為批準(zhǔn)改變時(shí)的新土地使用條件下土地使用權(quán)市場(chǎng)價(jià)格減去原土地使用條件下剩余年限土地使用權(quán)市場(chǎng)價(jià)格。這里涉及一個(gè)評(píng)估時(shí)點(diǎn)的認(rèn)定問(wèn)題，即以規(guī)劃部門(mén)批準(zhǔn)為準(zhǔn)，還是以簽訂補(bǔ)充出讓合同為準(zhǔn)。本文認(rèn)為按照土地最高最佳利用原則，補(bǔ)充合同既然是在當(dāng)前調(diào)整簽訂，應(yīng)該按照當(dāng)前時(shí)點(diǎn)，也就是出讓合同調(diào)整的時(shí)間作為評(píng)估時(shí)點(diǎn)為宜。

二、 調(diào)整容積率的補(bǔ)地價(jià)

對(duì)于改變規(guī)劃限制條件、建筑高度、容積率等，進(jìn)行補(bǔ)地價(jià)時(shí)的數(shù)額，在理論上，補(bǔ)地價(jià)=改變后的地價(jià)-改變前的地價(jià)。其中，對(duì)僅在提高容積率補(bǔ)地價(jià)的情況中，若將提高后的容積率作為現(xiàn)容積率，提高前的容積率為原容積率，則補(bǔ)地價(jià)的數(shù)額為：補(bǔ)地價(jià)的單價(jià)等于現(xiàn)樓面地價(jià)*現(xiàn)容積率減去原樓面地價(jià)*原容積率，補(bǔ)地價(jià)的總價(jià)等于補(bǔ)地價(jià)的單價(jià)*土地總面積。

案例分析：某地區(qū)一塊土地，面積為10萬(wàn)平方米，2010年1月土地出讓時(shí)，用地條件是居住用地，容積率為1.0。2016年1月，用地條件改變，容積率增加到1.5，土地用途仍為居住。

在案例中，該塊宗地建筑面積可增加：100000*（1.5-1）=50000m2，土地使用權(quán)人就由于容積率增加而增加的可建筑的建筑面積需要向政府補(bǔ)繳土地出讓金額。在2016年1月的時(shí)點(diǎn)，對(duì)該居住用地分別在容積率1和1.5的條件下進(jìn)行評(píng)估。當(dāng)容積率為1時(shí)，該宗地最高最佳用途為開(kāi)發(fā)聯(lián)排別墅。2016年1月依據(jù)不同的樓盤(pán)情況，確定市場(chǎng)售價(jià)為12000-14000元/平方米。通過(guò)對(duì)評(píng)估對(duì)象和可比案例的區(qū)域因素、個(gè)別因素進(jìn)行比較分析，確定售價(jià)12000元/平方米，運(yùn)用剩余法、市場(chǎng)比較法，評(píng)估土地樓面地價(jià)4000元/平方米，在容積率1.0的情況下，土地總價(jià)為100000*1*4000=4億元。當(dāng)容積率為1.5時(shí)，該宗地最高最佳用途為開(kāi)發(fā)小高層公寓。采用相同的方法確定其市場(chǎng)售價(jià)為8000-9000元/平方米。通過(guò)比較分析，最終確定售價(jià)9000元/平方米，并運(yùn)用適當(dāng)評(píng)估方法，評(píng)估土地樓面地價(jià)3000元/平方米，在容積率1.5的情況下，土地總價(jià)為100000*1.5*3000=4.5億元。補(bǔ)繳土地出讓金額4.5-4=0.5億元。

綜上對(duì)容積率進(jìn)行調(diào)整的，補(bǔ)繳地價(jià)款=樓面地價(jià)*新增建筑面積，樓面地價(jià)則按新容積率當(dāng)前的估價(jià)期日的樓面地價(jià)來(lái)進(jìn)行確定。需要補(bǔ)地價(jià)的金額為新增建筑面積土地價(jià)值中扣除原用地條件下樓面地價(jià)減損金額，才能得到一個(gè)合理的補(bǔ)地價(jià)金額。

三、調(diào)整用途商業(yè)公建等配套設(shè)施的補(bǔ)地價(jià)

經(jīng)過(guò)程序批準(zhǔn)改變其協(xié)議出讓土地用途的，應(yīng)當(dāng)根據(jù)變更時(shí)的土地市場(chǎng)價(jià)格，分別計(jì)算變更前后土地用途的土地使用權(quán)出讓金數(shù)額，再算其差額部分得出。

由于歷史原因，過(guò)去簽訂的住宅用地出讓合同中沒(méi)有明確約定住宅用地中配建的商業(yè)、公建用房面積，土地用途只寫(xiě)明住宅。但在實(shí)際建設(shè)中，往往會(huì)配置一定量的商業(yè)或公建設(shè)施。在規(guī)劃上，允許在居住區(qū)配建一定比例的商業(yè)設(shè)施，但在辦理房地產(chǎn)登記時(shí)，則會(huì)因用途發(fā)生變化碰到需補(bǔ)地價(jià)的問(wèn)題。

目前一些商品住宅建設(shè)項(xiàng)目，在確保其他公建設(shè)施的前提下，繼續(xù)按照不高于15%的比例建設(shè)商業(yè)服務(wù)設(shè)施，這一部分的商業(yè)面積出讓金應(yīng)按照商品住宅的標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一計(jì)算，土地用途仍是住宅用地，土地使用年限為70年。這一規(guī)定解決了在原出讓合同中僅約定了住宅用途，而未明確商業(yè)用地及配套設(shè)施用地的情況時(shí)，可以將不高于總建筑量15%的商業(yè)服務(wù)設(shè)施視作住宅的必需部分，不用再辦理補(bǔ)交地價(jià)手續(xù)。

在實(shí)際操作中，土地出讓合同中明確了用途為住宅用地，同時(shí)也明確了建筑總面積及配套建設(shè)的商業(yè)、公建等用房的面積，在實(shí)際建造中，配套建設(shè)的商業(yè)、公建面積超出了合同約定，但未超過(guò)15%，這就需要在面積測(cè)繪時(shí)明確商業(yè)、物業(yè)、居住等分項(xiàng)的面積，從而與出讓合同一一比對(duì)，對(duì)商業(yè)部分超出了合同約定但未超過(guò)總建筑面積15%的部分，本著依照出讓合同從嚴(yán)管理的原則，該超出部分的建筑面積應(yīng)該按照市場(chǎng)價(jià)進(jìn)行評(píng)估并補(bǔ)交地價(jià)。

如果變更用途符合城市規(guī)劃，要按市場(chǎng)價(jià)格補(bǔ)交差價(jià)的基本原則，但在現(xiàn)實(shí)中，對(duì)這一原則的理解程度以及政策執(zhí)行方式因地而異。調(diào)整國(guó)有土地使用權(quán)出讓金額應(yīng)按批準(zhǔn)改變用途等土地使用條件時(shí)的土地市場(chǎng)價(jià)格水平，此時(shí)，應(yīng)補(bǔ)繳的土地出讓金額為批準(zhǔn)改變時(shí)的新土地使用條件下土地使用權(quán)市場(chǎng)價(jià)格減去原土地使用條件下剩余年限土地使用權(quán)市場(chǎng)價(jià)格。

當(dāng)土地用途已發(fā)生改變時(shí)，土地價(jià)格在新的規(guī)劃用途下可能存在升值的潛力，此時(shí)土地評(píng)估重點(diǎn)是預(yù)測(cè)土地的未來(lái)收益性，應(yīng)以新的規(guī)劃用途結(jié)合相應(yīng)的市場(chǎng)資料來(lái)測(cè)算。對(duì)于調(diào)整用途的，補(bǔ)繳地價(jià)款為新舊用途樓面地價(jià)之差*建筑面積。用地結(jié)構(gòu)調(diào)整的，應(yīng)分別核算各用途建筑面積變化前后帶來(lái)的地價(jià)增減額，再合并計(jì)算需支付的補(bǔ)繳地價(jià)款。

四、多項(xiàng)條件同時(shí)調(diào)整的補(bǔ)地價(jià)

當(dāng)一宗地土地用途、建筑容積率等多項(xiàng)用地條件進(jìn)行調(diào)整時(shí)，應(yīng)分別計(jì)算該宗地各項(xiàng)條件調(diào)整之前與調(diào)整之后的地價(jià)，算出其帶來(lái)的地價(jià)增減額，最終合并各項(xiàng)調(diào)整金額再計(jì)算得出應(yīng)補(bǔ)繳地價(jià)款。

當(dāng)用途與容積率同時(shí)調(diào)整時(shí)，補(bǔ)繳地價(jià)款=新用途樓面地價(jià)*新增建筑面積+新、舊用途樓面地價(jià)之差*原建筑總面積。需要注意，在征收應(yīng)補(bǔ)繳的土地出讓金差價(jià)過(guò)程中，應(yīng)嚴(yán)格遵循地價(jià)評(píng)估和相關(guān)決策程序，原出讓方批準(zhǔn)改變時(shí)作為評(píng)估日期，參考市場(chǎng)價(jià)格水平，并運(yùn)用合適的評(píng)估方法。調(diào)整其他土地利用條件需補(bǔ)繳地價(jià)款的，都可以參考其調(diào)整前與調(diào)整后的價(jià)格差異來(lái)進(jìn)行評(píng)估，在最終核定需支付的補(bǔ)繳地價(jià)款時(shí)，注意不能以土地出讓金、增值收益或純收益等來(lái)代替。

綜上所述，目前中國(guó)在土地估價(jià)實(shí)踐中，在土地利用條件改變估價(jià)方法應(yīng)用思路等方面存在一些問(wèn)題，亟待研究和規(guī)范。對(duì)此，本文認(rèn)為在進(jìn)行土地用途、容積率等改變補(bǔ)繳地價(jià)評(píng)估時(shí)需要考慮以下幾點(diǎn)：一是由于容積率水平與樓面地價(jià)應(yīng)該是對(duì)應(yīng)的關(guān)系，不同容積率調(diào)整需補(bǔ)繳的土地出讓價(jià)款在理論上也是不相同的，因此，補(bǔ)繳土地出讓價(jià)款的計(jì)算公式，應(yīng)根據(jù)不同情況來(lái)做進(jìn)一步調(diào)整，需根據(jù)實(shí)施辦法中有關(guān)改變?nèi)莘e率后重新簽訂出讓合同或簽訂補(bǔ)充協(xié)議時(shí)出讓年限是否改變最終確定其測(cè)算公式;二是分析判斷案例宗地的未建設(shè)情況，看其是否存在被認(rèn)定為閑置土地或低效利用的可能性;三是受市場(chǎng)化程度、估價(jià)技術(shù)和土地價(jià)格管理政策等因素的多重制約與影響，土地在定價(jià)過(guò)程中將不可避免地面臨一系列問(wèn)題，如對(duì)估價(jià)方法的選擇、估價(jià)結(jié)果是否平衡等。四是對(duì)于地價(jià)影響因素應(yīng)從宗地所處區(qū)域的環(huán)境、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)及周邊土地利用狀況的改變等多角度，對(duì)其用途變更前后地價(jià)的影響程度進(jìn)行深入分析;五是應(yīng)注重對(duì)宗地改變用途前外部經(jīng)濟(jì)（宗地改變前對(duì)周邊土地利用產(chǎn)生的負(fù)面影響）與改變用途后宗地的外部經(jīng)濟(jì)（宗地用途改變后對(duì)周邊土地帶來(lái)的正面影響）的對(duì)比分析，進(jìn)一步說(shuō)明評(píng)估的補(bǔ)繳地價(jià)結(jié)果的可行性和評(píng)估結(jié)果的科學(xué)性;六是由于各地改變土地用途補(bǔ)繳地價(jià)款工作差異較大，補(bǔ)地價(jià)問(wèn)題的復(fù)雜性，存在多項(xiàng)條件同時(shí)調(diào)整或某類(lèi)特殊情況出現(xiàn)時(shí)，可能需要運(yùn)用多種定價(jià)技術(shù)加以分析，如土地用途高效益用途向低效益用途變更等，以確保結(jié)果的可靠性。

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（作者單位：首都經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)城市經(jīng)濟(jì)與公共管理學(xué)院）