摘? ? ? 要：我國(guó)民族自治地區(qū)基層領(lǐng)導(dǎo)干部數(shù)量多、任務(wù)重、作用大，但其考核評(píng)價(jià)機(jī)制存在泛化現(xiàn)象。為了更加科學(xué)合理地考核評(píng)價(jià)我國(guó)民族自治地區(qū)的基層領(lǐng)導(dǎo)干部，本文以內(nèi)蒙古自治區(qū)X旗為例，對(duì)其2014-2018年間的干部考核工作相關(guān)情況、存在的問(wèn)題及原因進(jìn)行了簡(jiǎn)要分析，并在此基礎(chǔ)上提出了差異化考核路徑，以期為我國(guó)民族自治地區(qū)基層領(lǐng)導(dǎo)干部實(shí)績(jī)考核工作的有效開(kāi)展提供參考。

關(guān)? 鍵? 詞：民族自治地區(qū);基層領(lǐng)導(dǎo)干部;差異化;實(shí)績(jī)考核

中圖分類(lèi)號(hào)：D262.3? ? ?文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A? ? ? ? 文章編號(hào)：1007-8207（2019）12-0036-09

收稿日期：2019-08-20

作者簡(jiǎn)介：曹海平（1984—），男，寧夏平羅人，蘭州大學(xué)西北少數(shù)民族研究中心民族學(xué)專(zhuān)業(yè)2018級(jí)博士研究生，研究方向?yàn)槊褡宓貐^(qū)公共管理、文化傳播與鄉(xiāng)村振興。

基金項(xiàng)目：本文系國(guó)家民委2019年項(xiàng)目“谷苞中華民族理論研究”的階段性成果，項(xiàng)目編號(hào)：2019-GMC-005。

黨的十九大報(bào)告提出：“堅(jiān)持嚴(yán)管和厚愛(ài)結(jié)合，激勵(lì)和約束并重，完善干部考核評(píng)價(jià)機(jī)制，建立激勵(lì)機(jī)制和容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制，旗幟鮮明為那些敢于擔(dān)當(dāng)、踏實(shí)做事、不謀私利的干部撐腰鼓勁”;[1]2019年4月，中共中央辦公廳印發(fā)的《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部考核工作條例》（以下簡(jiǎn)稱《條例》）指出：要旗幟鮮明把政治標(biāo)準(zhǔn)貫穿干部考核始終，不斷完善考核方式方法和結(jié)果運(yùn)用。[2]這為打造崇尚實(shí)干、事業(yè)為上的干部隊(duì)伍指明了方向，也為新時(shí)代民族自治地區(qū)基層領(lǐng)導(dǎo)干部實(shí)績(jī)考核評(píng)價(jià)工作提供了基本遵循和更高要求。

長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)民族自治地區(qū)基層領(lǐng)導(dǎo)干部實(shí)績(jī)考核工作一定程度上存在著“一刀切”“一勺燴”的現(xiàn)象，考核評(píng)價(jià)的激勵(lì)作用難以得到有效發(fā)揮。為切實(shí)改進(jìn)民族自治地區(qū)基層領(lǐng)導(dǎo)干部考核工作方法，理順干部考核工作機(jī)制，提升考核工作效率，筆者對(duì)內(nèi)蒙古自治區(qū)X旗（以下簡(jiǎn)稱X旗）2014-2018年間的基層領(lǐng)導(dǎo)干部實(shí)績(jī)考核工作進(jìn)行了調(diào)研，以此為例分析了民族自治地區(qū)基層領(lǐng)導(dǎo)干部實(shí)績(jī)考核在考評(píng)主體、手段、內(nèi)容、結(jié)果運(yùn)用等方面存在的問(wèn)題，在此基礎(chǔ)上參照各民族自治區(qū)的相關(guān)經(jīng)驗(yàn)提出了破解之策。

一、我國(guó)民族自治地區(qū)基層領(lǐng)導(dǎo)干部實(shí)績(jī)考核研究概況

績(jī)效就是指成績(jī)、效率、成效、收益等，是將從服務(wù)、產(chǎn)品以及過(guò)程中所得到的產(chǎn)出結(jié)果與預(yù)期的目標(biāo)、過(guò)去結(jié)果、相應(yīng)的標(biāo)準(zhǔn)以及其他組織的情況進(jìn)行比較分析而得出的評(píng)估結(jié)果。[3]本文所稱的基層領(lǐng)導(dǎo)干部實(shí)績(jī)考核是指在各級(jí)黨委組織部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)下，由專(zhuān)門(mén)的績(jī)效考核部門(mén)或者相關(guān)任務(wù)指標(biāo)監(jiān)控評(píng)價(jià)部門(mén)對(duì)縣轄內(nèi)各單位、部門(mén)科級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部的德、能、勤、績(jī)、廉等方面進(jìn)行了解、核實(shí)和評(píng)價(jià)，對(duì)其在工作職責(zé)履行中創(chuàng)造的成果進(jìn)行評(píng)估和考察，并以此作為該層級(jí)領(lǐng)導(dǎo)班子建設(shè)的重要依據(jù)。

筆者以“民族/廣西/內(nèi)蒙古/西藏/新疆/寧夏+考核”為主題詞在中國(guó)知網(wǎng)進(jìn)行模糊搜索和篩選發(fā)現(xiàn)，關(guān)于民族自治地區(qū)的基層領(lǐng)導(dǎo)干部考核通常是被作為該民族自治區(qū)整體公務(wù)員隊(duì)伍考核中的一個(gè)點(diǎn)或面來(lái)研究的，而專(zhuān)門(mén)針對(duì)某一地區(qū)基層領(lǐng)導(dǎo)干部的考核研究相對(duì)不多，因此，從研究視野上大致可以分為宏觀和基層兩大類(lèi)。宏觀類(lèi)如王永明、甘月文等認(rèn)為，應(yīng)主要從形成多元政府績(jī)效評(píng)價(jià)主體、確立科學(xué)的政府績(jī)效評(píng)價(jià)價(jià)值取向、政府績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果的公開(kāi)與應(yīng)用等幾個(gè)方面提出完善內(nèi)蒙古地方政府績(jī)效評(píng)價(jià)的具體路徑。[4]韓小鳳、[5]李游[6]等分別對(duì)新疆的公務(wù)員考核現(xiàn)狀進(jìn)行了調(diào)研，并對(duì)完善新疆公務(wù)員隊(duì)伍考核評(píng)價(jià)的具體方式進(jìn)行了設(shè)計(jì)。曾明、[7]王佳富[8]分別以廣西欽州市和柳州市為例，運(yùn)用相關(guān)理論與方法對(duì)兩市的政府績(jī)效考核工作方式方法進(jìn)行了創(chuàng)新研究?；鶎宇?lèi)如李寶山、[9]陳雪菲、[10]閆慧君[11]等分別對(duì)內(nèi)蒙古達(dá)拉特旗、呼和浩特市回民區(qū)及包頭市東河區(qū)的科級(jí)干部考核工作中存在的問(wèn)題、原因進(jìn)行了梳理，并在完善考核評(píng)價(jià)體系、豐富考核評(píng)價(jià)手段等方面提出了具體的對(duì)策和建議。董雅婷以新疆烏魯木齊縣為例，對(duì)其鄉(xiāng)科級(jí)干部隊(duì)伍進(jìn)行了數(shù)據(jù)分析，并在完善體制、優(yōu)化政策、提高素質(zhì)等方面給出了具體措施。[12]張勇認(rèn)為，由于地處邊境，長(zhǎng)期以來(lái)拉薩市鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員考核評(píng)價(jià)工作發(fā)展存在滯后現(xiàn)象，并在考核內(nèi)容、主體、方法、結(jié)果運(yùn)用等方面對(duì)如何優(yōu)化和完善拉薩市鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員考核評(píng)價(jià)體系提出了建議。[13]代貴海采取實(shí)證研究方法對(duì)寧夏青銅峽市鄉(xiāng)鎮(zhèn)科級(jí)干部考核評(píng)價(jià)工作存在的問(wèn)題和原因進(jìn)行了探討，提出擴(kuò)大考評(píng)工作民主、合理設(shè)置考核評(píng)價(jià)指標(biāo)、改進(jìn)考核方式、強(qiáng)化考核結(jié)果運(yùn)用是提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)科級(jí)干部考核工作水平的有效路徑。[14]于澤西以少數(shù)民族地區(qū)甘肅甘南州的績(jī)效評(píng)估制度為例，提出要重視民族政策的保障落實(shí)、建立體現(xiàn)區(qū)域特色的指標(biāo)體系及合理的結(jié)果運(yùn)用機(jī)制以提升民族自治地區(qū)干部考核制度的可操作性。[15]總體來(lái)看，這些研究對(duì)我國(guó)民族自治地區(qū)縣級(jí)以下的基層領(lǐng)導(dǎo)干部關(guān)注較少，特別是對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部的關(guān)注不夠，在對(duì)策和建議上存在同質(zhì)化現(xiàn)象，差異性理念設(shè)計(jì)不足。

二、我國(guó)民族自治地區(qū)基層領(lǐng)導(dǎo)干部實(shí)績(jī)考核存在的問(wèn)題

（一）目標(biāo)定位上偏重“顯績(jī)”，較輕“潛績(jī)”

“顯績(jī)”是考量和激勵(lì)領(lǐng)導(dǎo)干部干事創(chuàng)業(yè)的重要內(nèi)容，由于看得見(jiàn)、摸得著且見(jiàn)效快，“顯績(jī)”往往是考核實(shí)施部門(mén)在制訂考核目標(biāo)時(shí)優(yōu)先考慮的內(nèi)容，而對(duì)那些周期長(zhǎng)、見(jiàn)效慢的“潛績(jī)”卻缺乏足夠的重視。一方面，考評(píng)主體對(duì)考核內(nèi)容存在著一定的主觀偏見(jiàn)?！坝捎谠u(píng)估者的偏見(jiàn)，評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)模糊不清……公共部門(mén)績(jī)效評(píng)估的可靠性和權(quán)威性受到影響。”[16]即部分考評(píng)主體的偏見(jiàn)導(dǎo)致考核時(shí)偏重于可觀察可觸摸的短期“顯績(jī)”而輕視不易觀察、不易接觸但具有長(zhǎng)遠(yuǎn)績(jī)效的“潛績(jī)”。由于受考評(píng)主體個(gè)性、主客體信息不對(duì)稱、主客體利益關(guān)聯(lián)等因素的影響，基層領(lǐng)導(dǎo)干部能力實(shí)績(jī)考核難免存在一定的主體偏差問(wèn)題。目前，X旗還未建立專(zhuān)門(mén)針對(duì)基層領(lǐng)導(dǎo)干部個(gè)人的考核辦法，個(gè)人實(shí)績(jī)情況往往被置于領(lǐng)導(dǎo)班子考核過(guò)程，統(tǒng)一進(jìn)行分析和評(píng)價(jià)。由于缺乏對(duì)基層領(lǐng)導(dǎo)干部個(gè)人專(zhuān)門(mén)具體的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，在某種程度上就增大了考評(píng)主體的主觀裁量權(quán)。另一方面，部分考評(píng)客體存在狹隘的政績(jī)觀。部分基層領(lǐng)導(dǎo)干部不能正確看待眼前與長(zhǎng)遠(yuǎn)、局部與全局、主觀與客觀、個(gè)人與集體之間的辯證關(guān)系，不能很好地處理同生態(tài)文明、環(huán)境保護(hù)、社會(huì)效益等高質(zhì)量發(fā)展之間的關(guān)系，甚至在個(gè)別地區(qū)還存在虛假政績(jī)、“盆景工程”等現(xiàn)象。對(duì)此，X旗的考核指標(biāo)包括共性和差異性兩種，差異性指標(biāo)主要由各個(gè)部門(mén)自行呈報(bào)，其中也不乏存在“報(bào)易不報(bào)難”“報(bào)虛不報(bào)實(shí)”“報(bào)次不報(bào)主”的現(xiàn)象，如X旗某部門(mén)自行呈報(bào)的差異性指標(biāo)近幾年來(lái)不斷“精簡(jiǎn)”，但所保留的指標(biāo)對(duì)有關(guān)焦點(diǎn)問(wèn)題卻未能及時(shí)體現(xiàn)。對(duì)某部門(mén)“潛績(jī)”缺乏足夠的重視和切實(shí)可行的評(píng)價(jià)手段，則可能難以考核該部門(mén)的真實(shí)業(yè)績(jī)，尤其是責(zé)任大、擔(dān)子重的部門(mén)，最終導(dǎo)致干部的真實(shí)業(yè)績(jī)無(wú)法得到有效衡量和公正評(píng)價(jià)。

（二）內(nèi)容設(shè)置上“規(guī)定動(dòng)作”較多，“自選動(dòng)作”較少

按照《條例》規(guī)定，德、能、勤、績(jī)、廉是我國(guó)黨政機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部考核的基本內(nèi)容，民族自治地區(qū)也不例外。但《條例》同時(shí)規(guī)定，各地要因地制宜、從實(shí)際出發(fā)合理設(shè)置考核指標(biāo)。目前，我國(guó)民族自治地區(qū)在基層領(lǐng)導(dǎo)干部實(shí)績(jī)考核指標(biāo)設(shè)置上仍存在著特色和差異性不強(qiáng)的現(xiàn)象。如X旗基層領(lǐng)導(dǎo)干部實(shí)績(jī)考核評(píng)價(jià)指標(biāo)主要包括德、能、勤、績(jī)、廉、學(xué)及總體評(píng)價(jià)等七個(gè)方面。一是在指標(biāo)設(shè)計(jì)上“共性”較多、“個(gè)性”較少。對(duì)不同職能、不同崗位、不同職級(jí)的基層領(lǐng)導(dǎo)干部采用同一套指標(biāo)體系，忽略了干部之間的內(nèi)在差別和實(shí)績(jī)。對(duì)蘇木鎮(zhèn)和旗人民政府部門(mén)（如林草、農(nóng)牧、住建等）、輕工園區(qū)和重工園區(qū)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展和公共服務(wù)等部門(mén)均是“一把尺子量到底”，在內(nèi)容設(shè)置上沒(méi)有進(jìn)行合理區(qū)分和差異設(shè)置（見(jiàn)表1）。二是考核內(nèi)容定性成分較多、定量成分較少，描述性和概括性指標(biāo)較多、具體性和可量化的指標(biāo)較少。X旗的考評(píng)客體主要包括經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)（園區(qū)）管委會(huì)、蘇木鎮(zhèn)、旗直部門(mén)和市直部門(mén)四個(gè)序列，考核內(nèi)容體系主要包括全面建成小康社會(huì)、全面從嚴(yán)治黨、全面依法治旗、全面深化改革和黨風(fēng)廉政建設(shè)五大板塊?？傮w來(lái)看，各部門(mén)之間的考核內(nèi)容和指標(biāo)基本一致，具有差異性和可操作的自選類(lèi)指標(biāo)較少。盡管蘇木鎮(zhèn)之間有一些差異性指標(biāo)，但量化不夠且比較抽象，如在各類(lèi)指標(biāo)中存在類(lèi)似加快、加強(qiáng)、加大、大力、深入、不斷、積極、努力、切實(shí)等表述，這在具體考核中是不易量化的。另外，在民主測(cè)評(píng)指標(biāo)設(shè)置上，X旗2014年、2017年、2018年雖然設(shè)置了二級(jí)指標(biāo)，但指標(biāo)內(nèi)容簡(jiǎn)單（三年指標(biāo)基本相同），不利于進(jìn)行深入性考核（見(jiàn)表1）。再如X旗在2018年科級(jí)干部“德”的專(zhuān)項(xiàng)測(cè)評(píng)中，一級(jí)指標(biāo)“個(gè)人品德”同“政治品德”“社會(huì)公德”“職業(yè)道德”“家庭美德”的分類(lèi)過(guò)于籠統(tǒng)且在一定程度上存在交疊重復(fù)現(xiàn)象，雖然設(shè)置了二級(jí)指標(biāo)但精細(xì)化不夠，不能很好地概括一級(jí)指標(biāo)應(yīng)有的內(nèi)涵。指標(biāo)的概括性表述在一定程度上限制了考評(píng)主體的參與度，也使指標(biāo)所蘊(yùn)含的正反兩個(gè)方面測(cè)評(píng)意涵無(wú)法有效體現(xiàn)（見(jiàn)表2）。

（三）考評(píng)主體上主要依賴“內(nèi)評(píng)”，相對(duì)缺乏“外評(píng)”

我國(guó)領(lǐng)導(dǎo)干部考核是在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，由各級(jí)黨委（黨組）及其組織（人事）部門(mén)按照干部管理權(quán)限來(lái)實(shí)施的，各地在具體操作中應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格遵守《條例》的有關(guān)規(guī)定?？傮w來(lái)說(shuō)，我國(guó)民族自治地區(qū)的基層領(lǐng)導(dǎo)干部考核普遍存在考評(píng)主體范圍不寬、公眾參與度不高等問(wèn)題。一是考評(píng)主體偏重于自上而下。行政管理上具有的科層制特征，[17]使得我國(guó)的領(lǐng)導(dǎo)干部考核無(wú)論是制定考核目標(biāo)還是分派目標(biāo)任務(wù)，通常都偏于一種自上而下的單向性傳導(dǎo)模式，考核部門(mén)往往同時(shí)是目標(biāo)制定者、檢查驗(yàn)收者和激勵(lì)分配者。從發(fā)布考核預(yù)告、述職述廉報(bào)告、民主測(cè)評(píng)到個(gè)別談話、查閱資料、實(shí)地調(diào)研等各個(gè)考核環(huán)節(jié)，自上而下傳導(dǎo)式的考核理念已深入到我國(guó)民族自治地區(qū)基層領(lǐng)導(dǎo)干部的實(shí)績(jī)考核中。二是考評(píng)主體公眾參與度不高。科學(xué)的考評(píng)主體構(gòu)成應(yīng)是多元豐富的，應(yīng)當(dāng)努力從行政科層內(nèi)部逐步擴(kuò)大到社會(huì)各行各業(yè)，這樣，既有助于考核部門(mén)對(duì)干部的實(shí)際表現(xiàn)作出均衡全面的綜合考量，有助于干部隊(duì)伍的管理和建設(shè)，也有助于向黨委決策部門(mén)提供相應(yīng)的建議。在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，X旗已經(jīng)開(kāi)始運(yùn)用民意測(cè)驗(yàn)方式，考評(píng)主體在一定部門(mén)和范圍內(nèi)延伸到了基層群眾和服務(wù)對(duì)象。如對(duì)于蘇木鎮(zhèn)的考核主體組成中就有一部分是來(lái)自于基層群眾的滿意度調(diào)查;在對(duì)經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)（園區(qū)）管委會(huì)領(lǐng)導(dǎo)干部的考核評(píng)價(jià)上，有一部分是來(lái)自于對(duì)其服務(wù)對(duì)象的行政滿意度調(diào)查。但無(wú)論是從被考核部門(mén)、調(diào)查程序、參與者表現(xiàn)還是從評(píng)價(jià)結(jié)果來(lái)看，都在一定程度上存在著規(guī)范度不高、科學(xué)性不夠等問(wèn)題，其原因是考評(píng)主體主要依賴“內(nèi)評(píng)”，“外評(píng)”的形式少且范圍不夠。

（四）方式方法上重“結(jié)果”，輕“過(guò)程”

根據(jù)《條例》規(guī)定，平時(shí)考核是考核領(lǐng)導(dǎo)干部的一種重要方式，加強(qiáng)日?？己擞兄趯?duì)領(lǐng)導(dǎo)干部平時(shí)表現(xiàn)和工作情況進(jìn)行考核。筆者通過(guò)梳理文獻(xiàn)發(fā)現(xiàn)，我國(guó)民族自治地區(qū)基層領(lǐng)導(dǎo)干部考核總體上較偏重于“結(jié)果檢驗(yàn)式”，對(duì)于過(guò)程考核關(guān)注不夠。一是在程序設(shè)計(jì)上偏重“程式化”。X旗多年來(lái)基本采取“干部述職、民主測(cè)評(píng)和個(gè)人談話”的模式，在領(lǐng)導(dǎo)班子考核和個(gè)人實(shí)績(jī)?cè)u(píng)價(jià)上存在一定的脫節(jié)現(xiàn)象，個(gè)人實(shí)績(jī)指標(biāo)并未被很好地納入到班子的考核體系中，這種程式化的考核機(jī)制使得考核在一定程度上不能聚焦干部的平時(shí)表現(xiàn)，而是限定在對(duì)“成果”的考核上。二是在考核周期上缺乏動(dòng)態(tài)跟進(jìn)的手段，表現(xiàn)為“靜”多“動(dòng)”少。X旗多年來(lái)基本延續(xù)著“年初定指標(biāo)，年終集中考”的方式，無(wú)論是平時(shí)考評(píng)、年度考評(píng)還是綜合考評(píng)，基本上都呈現(xiàn)為一種考評(píng)主體對(duì)考評(píng)客體領(lǐng)導(dǎo)行為的總結(jié)性評(píng)價(jià)，比較注重靜態(tài)與現(xiàn)狀，忽略了動(dòng)態(tài)與過(guò)程，動(dòng)態(tài)機(jī)制沒(méi)有真正形成。三是缺乏多元的信息采集渠道。在黨政領(lǐng)導(dǎo)干部能力考評(píng)活動(dòng)中，不同地方、不同系統(tǒng)、不同層級(jí)、不同部門(mén)、不同單位的考評(píng)信息難以共享，[18]同時(shí)，還存在測(cè)評(píng)技術(shù)單一、參評(píng)人員范圍窄、社會(huì)組織和專(zhuān)業(yè)評(píng)估力量缺乏、民意調(diào)查廣度和深度不夠等問(wèn)題。從2017年起，X旗對(duì)民主測(cè)評(píng)開(kāi)始采用信息化智慧考評(píng)的方式，在一定程度上提高了測(cè)評(píng)的便捷化和即時(shí)化程度，但在使用范圍和內(nèi)容上還有待拓寬，還需進(jìn)一步發(fā)揮其真正效用。

（五）結(jié)果運(yùn)用上存在“考用脫節(jié)”現(xiàn)象，激勵(lì)作用乏力

目前，不論是民族自治地區(qū)還是其他地區(qū)都在一定程度上存在“考用脫節(jié)”的問(wèn)題。一是缺乏時(shí)效性，等次確定時(shí)間滯后、反饋不及時(shí)。X旗考核等次確定包括匯總、征求意見(jiàn)、推薦、審核、審議、印文獎(jiǎng)勵(lì)等程序，有時(shí)會(huì)長(zhǎng)達(dá)半年之久，導(dǎo)致時(shí)效性欠缺。二是結(jié)果的公開(kāi)度不夠，公眾知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)的保障有待進(jìn)一步提高。本文通過(guò)對(duì)X旗的調(diào)研了解到，考核結(jié)果往往是“上面知下面難知、內(nèi)部知外面不知”，考核成績(jī)公開(kāi)度不夠，這也是考核結(jié)果受到“領(lǐng)導(dǎo)不重視、干部不信任、群眾不關(guān)心”等非議的主要原因。三是獎(jiǎng)勵(lì)舉措有限，“考用脫節(jié)”。X旗正向激勵(lì)包括獎(jiǎng)勵(lì)資金、頒發(fā)榮譽(yù)證書(shū)以及職級(jí)晉升等，負(fù)向激勵(lì)則嚴(yán)格按照我國(guó)《公務(wù)員法》及《條例》等有關(guān)規(guī)定執(zhí)行，考核成績(jī)和干部“能上能下”的選用機(jī)制不能有效銜接，而“只考不用、不能上下、考用脫節(jié)”現(xiàn)象在一定程度上影響了干部創(chuàng)先爭(zhēng)優(yōu)的積極性?？傮w來(lái)說(shuō)，我國(guó)民族自治地區(qū)基層領(lǐng)導(dǎo)干部實(shí)績(jī)考核普遍存在著重結(jié)果但不重結(jié)果反饋、重政績(jī)但輕能力、重班子考核而缺個(gè)體分析的問(wèn)題[19]，這是“考用脫節(jié)”的主要原因。

綜上，在目標(biāo)定位、內(nèi)容設(shè)置、考評(píng)主體、方式方法及結(jié)果運(yùn)用上，X旗基層領(lǐng)導(dǎo)干部實(shí)績(jī)考核工作均不同程度地存在短板，這也是探索差異化考核的目的所在。

三、我國(guó)民族自治地區(qū)基層領(lǐng)導(dǎo)干部實(shí)績(jī)考核的差異化路徑

我國(guó)民族自治地區(qū)基層領(lǐng)導(dǎo)干部實(shí)績(jī)考核工作既要遵從《條例》的規(guī)定進(jìn)行，又要結(jié)合地域特征、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和民族特點(diǎn)進(jìn)行差異化考核設(shè)計(jì)。未來(lái)的實(shí)績(jī)考核工作，既要立足實(shí)際選擇符合本地實(shí)情的考核方法、考核路徑，又要大膽創(chuàng)新，豐富考核手段，健全考核機(jī)制，實(shí)行差異化考核。具體而言，就是對(duì)考核主體、考核內(nèi)容、考核方式及考核結(jié)果運(yùn)用，予以差異構(gòu)設(shè)。

（一）差異化構(gòu)建考評(píng)主體，解決“誰(shuí)來(lái)考”的問(wèn)題

“誰(shuí)來(lái)考”的關(guān)鍵是要對(duì)考評(píng)主體進(jìn)行分類(lèi)。民族自治地區(qū)由于在經(jīng)濟(jì)、歷史、文化、人口、民族、地理等方面具有多樣性和復(fù)雜性，客觀上亦導(dǎo)致在考評(píng)主體組成上多存在單一性問(wèn)題，特別是公眾的參與度不夠。為此，一是差異化建立考評(píng)主體立體化數(shù)據(jù)庫(kù)，形成黨的領(lǐng)導(dǎo)、日常監(jiān)管及社會(huì)監(jiān)督全方位立體考核監(jiān)督格局。黨的領(lǐng)導(dǎo)主體主要指黨委及組織部門(mén)，主要負(fù)責(zé)把握考核的政治方向、監(jiān)督考核的操作運(yùn)行、審查考核結(jié)果運(yùn)用等。拓寬對(duì)考評(píng)客體的測(cè)評(píng)渠道以保障公眾的知情權(quán)、參與權(quán)、選擇權(quán)和監(jiān)督權(quán)，引導(dǎo)干部樹(shù)立正確的政績(jī)觀和工作觀。日常監(jiān)管主體包括紀(jì)檢監(jiān)察、審計(jì)等主體?？己瞬块T(mén)要同相關(guān)監(jiān)管主體建立合作溝通機(jī)制，如經(jīng)常召開(kāi)聯(lián)席工作會(huì)議，以主動(dòng)了解、核實(shí)、掌握干部有關(guān)違法違規(guī)違紀(jì)以及其他相關(guān)情況，對(duì)干部作出全面、科學(xué)、客觀的考核。社會(huì)監(jiān)督主體包括新聞媒體、專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)及廣大公眾，是考核評(píng)價(jià)的主體力量，這也是當(dāng)前我國(guó)民族自治地區(qū)在考評(píng)主體構(gòu)成上需要重點(diǎn)加強(qiáng)的方面。二是差異化生成考評(píng)主體分類(lèi)包?！罢l(shuí)來(lái)考誰(shuí)，誰(shuí)由誰(shuí)考”，這既是一個(gè)對(duì)考核主體科學(xué)定位和精準(zhǔn)分類(lèi)的過(guò)程，也是一個(gè)考準(zhǔn)、考實(shí)的問(wèn)題。要“針對(duì)不同單位領(lǐng)導(dǎo)班子及其成員的工作實(shí)際，突出評(píng)估要素或考核重點(diǎn)，實(shí)現(xiàn)個(gè)性化考核、精準(zhǔn)化評(píng)價(jià)”。[20]應(yīng)按照“職能性質(zhì)相近、服務(wù)群體相近、便于橫向比較”的原則，區(qū)分黨群、政務(wù)、管理、服務(wù)等部門(mén)類(lèi)別，形成考評(píng)主體?？荚u(píng)主體應(yīng)當(dāng)與考評(píng)客體的性質(zhì)、特點(diǎn)及有關(guān)情況緊密結(jié)合起來(lái)，并分門(mén)別類(lèi)、區(qū)別對(duì)待，不斷將其精化細(xì)化，以期盡可能客觀全面地對(duì)基層領(lǐng)導(dǎo)干部的德、能、勤、績(jī)、廉等方面作出科學(xué)的評(píng)價(jià)。如對(duì)經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)（園區(qū)）管委會(huì)進(jìn)行評(píng)價(jià)的考評(píng)主體應(yīng)重點(diǎn)包括服務(wù)企業(yè)、公眾以及專(zhuān)業(yè)人士，旅游、民政、城管、交管等窗口服務(wù)部門(mén)的考評(píng)主體要重視來(lái)自媒體、公眾等社會(huì)監(jiān)督的力量。三是差異化考核考評(píng)主體的權(quán)重。按照基層領(lǐng)導(dǎo)干部個(gè)人工作特點(diǎn)和崗位職責(zé)并結(jié)合行政相關(guān)性分門(mén)別類(lèi)調(diào)配權(quán)重，如針對(duì)農(nóng)牧區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部的考核評(píng)價(jià)應(yīng)當(dāng)加大農(nóng)牧民滿意度的評(píng)價(jià)比重，對(duì)于窗口服務(wù)部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)干部的考核評(píng)價(jià)應(yīng)增加服務(wù)公眾評(píng)價(jià)比重，對(duì)于綜合協(xié)調(diào)部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)干部的考核評(píng)價(jià)應(yīng)增加服務(wù)上下級(jí)及同級(jí)部門(mén)的評(píng)價(jià)權(quán)重。

（二）差異化構(gòu)建考核內(nèi)容，解決“考什么”的問(wèn)題

“考什么”的關(guān)鍵是要對(duì)考核內(nèi)容進(jìn)行分類(lèi)。一是差異化分析干部崗位設(shè)置。要對(duì)干部所在地域、部門(mén)、職級(jí)等進(jìn)行區(qū)分，從而有效掌握和區(qū)別干部的職務(wù)分工和責(zé)任大小。二是差異化設(shè)置考核任務(wù)指標(biāo)。在前者的基礎(chǔ)上分級(jí)分類(lèi)，分別設(shè)置考核指標(biāo)、考核權(quán)重和評(píng)優(yōu)比例，以提高指標(biāo)定位的靶向性，在指標(biāo)設(shè)置上要體現(xiàn)出干部職級(jí)的正副之分、部門(mén)性質(zhì)的職能之分、工作緊迫的主次之分等。在德、能、勤、績(jī)、廉、學(xué)方面，應(yīng)強(qiáng)化實(shí)績(jī)所占比重，結(jié)合崗位職能科學(xué)分配各項(xiàng)權(quán)重。三是差異化分類(lèi)評(píng)定難易系數(shù)。對(duì)于干部承擔(dān)的具體工作內(nèi)容、完成情況及取得的成效，應(yīng)邀請(qǐng)專(zhuān)家、上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)、監(jiān)管部門(mén)人員等進(jìn)行難易系數(shù)評(píng)定，聚焦重點(diǎn)指標(biāo)和難點(diǎn)指標(biāo)，逐步建立能夠覆蓋不同層級(jí)、地區(qū)、部門(mén)、職責(zé)的考核指標(biāo)體系。四是差異化評(píng)價(jià)干部的 “顯績(jī)”和“潛績(jī)”。干部考核既要重視干部成績(jī)的“絕對(duì)值”，也要重視干部成績(jī)的“相對(duì)值”，通過(guò)考核體系進(jìn)一步明確“能干什么、該干什么、干好什么”。[21]既要有能夠即時(shí)考得清、考得見(jiàn)的“硬指標(biāo)”即“顯績(jī)”，又要有能夠鼓勵(lì)激勵(lì)“綠葉”干部的“軟指標(biāo)”即“潛績(jī)”。五是差異化分配定性指標(biāo)和定量指標(biāo)。既要有可以進(jìn)行抽象概括的描述性指標(biāo)，也要有可以測(cè)量統(tǒng)計(jì)的量化類(lèi)指標(biāo)，在可能的情況下推進(jìn)定性指標(biāo)向量化指標(biāo)的轉(zhuǎn)化，不斷提高指標(biāo)的可操作性和可比性。

（三）差異化制定考核舉措，解決“怎么考”的問(wèn)題

“怎么考”的關(guān)鍵是要對(duì)考核措施進(jìn)行分類(lèi)。從《條例》可以看出，做好干部考核評(píng)價(jià)工作，并非簡(jiǎn)單地指向最終的考核結(jié)果，而是內(nèi)蘊(yùn)了“評(píng)議”“評(píng)價(jià)”“考核”等要素的系統(tǒng)性工程。這就決定了新時(shí)代干部考核評(píng)價(jià)工作要實(shí)現(xiàn)深化發(fā)展，就必須積極推進(jìn)考核關(guān)口的前移，以形成干部全方位動(dòng)態(tài)化的考核評(píng)價(jià)機(jī)制。[22]一是按工作內(nèi)容的不同差異化施策。對(duì)承擔(dān)脫貧攻堅(jiān)、征地拆遷、項(xiàng)目建設(shè)、打黑除惡等專(zhuān)項(xiàng)工作的干部可采用深化蹲點(diǎn)調(diào)研，立體式分析干部的現(xiàn)實(shí)表現(xiàn)。對(duì)于承擔(dān)社會(huì)保障、機(jī)關(guān)業(yè)務(wù)、公共事務(wù)等服務(wù)性工作的干部可通過(guò)一線考察，近距離了解干部擔(dān)當(dāng)作為情況。二是按照考核節(jié)點(diǎn)不同差異化施策。大多數(shù)政府部門(mén)的考核目標(biāo)都分為集中性目標(biāo)和日常性目標(biāo)兩種，但在實(shí)際運(yùn)行過(guò)程中，政府部門(mén)為了完成集中性目標(biāo)而往往忽視日常性目標(biāo)。[23]因此，在民族自治地區(qū)基層領(lǐng)導(dǎo)干部的實(shí)績(jī)考核中應(yīng)該合理分解目標(biāo)，按照用權(quán)的前、中、后三個(gè)階段分別從思路、進(jìn)度及成效等方面綜合考核評(píng)估其表現(xiàn)，定期通報(bào)，激勵(lì)先進(jìn)、鞭策落后，變“靜”為“動(dòng)”，強(qiáng)化對(duì)干部考核過(guò)程的動(dòng)態(tài)性。三是按目標(biāo)任務(wù)的緊迫性不同差異化施策。對(duì)于承擔(dān)重點(diǎn)工作、中心工作的干部可實(shí)行專(zhuān)項(xiàng)考核，專(zhuān)項(xiàng)評(píng)議。對(duì)于接受組織考察、調(diào)查或接到群眾反應(yīng)的個(gè)別干部，可以通過(guò)擴(kuò)大考察范圍對(duì)其工作進(jìn)行深入細(xì)致考核。四是按技術(shù)手段的不同差異化施策。根據(jù)傳統(tǒng)和現(xiàn)代信息技術(shù)等手段的不同，合理確定適用的考核對(duì)象，以提高考核效率。如對(duì)于常規(guī)性的測(cè)評(píng)可以依托微信平臺(tái)等信息化的測(cè)評(píng)方式進(jìn)行;對(duì)于公共服務(wù)可以通過(guò)電視問(wèn)政的方式進(jìn)行;對(duì)于“學(xué)”的考核可以采用傳統(tǒng)考試的方式進(jìn)行。

（四）差異化運(yùn)用考核結(jié)果，解決“如何用”的問(wèn)題

“如何用”的關(guān)鍵是要對(duì)考核結(jié)果和運(yùn)用進(jìn)行分類(lèi)。考評(píng)結(jié)果運(yùn)用是考評(píng)工作的關(guān)鍵環(huán)節(jié)和根本目的，影響著考評(píng)工作的權(quán)威性和影響力，決定著考評(píng)工作的價(jià)值和生命力。[24]對(duì)基層領(lǐng)導(dǎo)干部考核結(jié)果科學(xué)運(yùn)用的前提是對(duì)考核結(jié)果進(jìn)行差異化分類(lèi)。一是對(duì)結(jié)果進(jìn)行差異化評(píng)定。要區(qū)別單位性質(zhì)類(lèi)別、干部職務(wù)級(jí)別、工作難易系數(shù)分類(lèi)評(píng)定結(jié)果，讓每個(gè)干部都有“出彩”的機(jī)會(huì)。二是對(duì)優(yōu)秀進(jìn)行差異化獎(jiǎng)勵(lì)。不僅要將考核結(jié)果與干部評(píng)先選優(yōu)、選拔任用、經(jīng)濟(jì)待遇、能上能下、職級(jí)晉升掛鉤，還可根據(jù)干部的實(shí)際需求豐富激勵(lì)的形式和內(nèi)容，增加獎(jiǎng)勵(lì)的選擇空間。如對(duì)于事業(yè)編制身份的基層領(lǐng)導(dǎo)干部由于評(píng)定優(yōu)秀等次與其職級(jí)晉升不相關(guān)，可以考慮增加物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì);對(duì)于長(zhǎng)期工作在一線的干部可以考慮增加體檢等方面的獎(jiǎng)勵(lì)，等等。三是對(duì)落后進(jìn)行差異化處理。對(duì)于發(fā)現(xiàn)問(wèn)題的黨政干部，除按照公務(wù)員考核的有關(guān)規(guī)定處理外，還應(yīng)視情況不同分別采取不同方法，如點(diǎn)撥提示、批評(píng)教育、警示談話或者建議相關(guān)部門(mén)作出處理等。對(duì)于上述措施，山西省運(yùn)城市的做法值得一提：2018年4月，山西省運(yùn)城市召開(kāi)重點(diǎn)工作公開(kāi)承諾大會(huì)，共收集到全市13個(gè)縣（市、區(qū)）委書(shū)記和180個(gè)市直單位“一把手”的公開(kāi)承諾1600余項(xiàng)，運(yùn)城市將所有承諾事項(xiàng)在電視臺(tái)、報(bào)紙和單位進(jìn)行公示，根據(jù)承諾事項(xiàng)的完成程度和社會(huì)反響進(jìn)行量化考核打分，并按照考核結(jié)果進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)懲戒，[25]收效良好，值得借鑒。

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（責(zé)任編輯：馬海龍）

On the Differential Path of the Performance Assessment of Grass-roots

Leading Cadres in Ethnic Autonomous Areas of China

——Taking X Qi in Inner Mongolia as an Example

Cao Haiping

Abstract：There are many grassroots leading cadres with heavy tasks and great functions in the national autonomous regions of China，but there is a general phenomenon in their assessment and evaluation mechanism. In order to assess and evaluate the personal performance of grassroots leaders in ethnic autonomous regions of China more scientifically and reasonably，this paper takes x banner of Inner Mongolia Autonomous Region as an example to analyze the relevant situation，existing problems and reasons of cadre assessment in 2014-2018，and on this basis， puts forward the differentiated assessment path，with a view to serving as grassroots leaders in ethnic autonomous regions of China The effective implementation of performance appraisal provides reference.

Key words：ethnic autonomous regions;grassroots leading cadres;differentiation;performance appraisal