周全 曾剛

摘? ? ? 要：立法上的成本收益分析作為一種精致的制度設(shè)計(jì)，是經(jīng)濟(jì)學(xué)對(duì)法學(xué)不斷滲透的結(jié)果，即用經(jīng)濟(jì)學(xué)的理論與方法來(lái)對(duì)法學(xué)進(jìn)行改造使之更加精細(xì)化和科學(xué)化以適應(yīng)社會(huì)的發(fā)展。對(duì)我國(guó)立法評(píng)估中成本收益分析模式進(jìn)行證成，得出成本收益分析符合“提高立法質(zhì)量”目的性條款和“適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展”原則性規(guī)定的規(guī)范意涵，也是消解法律預(yù)期目標(biāo)與現(xiàn)實(shí)運(yùn)行之矛盾的有效途徑。須對(duì)立法成本及收益的內(nèi)容進(jìn)行歸納，將該制度定位于為經(jīng)濟(jì)性立法提供參考性決策信息的必經(jīng)程序。梳理成本收益分析在我國(guó)立法中的實(shí)踐脈絡(luò)和現(xiàn)狀發(fā)現(xiàn)，該制度缺乏頂層設(shè)計(jì)和具體明確的運(yùn)行規(guī)則，立法抄襲較為嚴(yán)重，理論準(zhǔn)備亦不足。因此，應(yīng)觀念變革先行，在全面認(rèn)識(shí)該制度后選擇性借鑒，同時(shí)，還應(yīng)提供明確的制度適用規(guī)則，建立地方試點(diǎn)，推進(jìn)立法改革科學(xué)、穩(wěn)妥地向前發(fā)展。

關(guān)? 鍵? 詞：成本收益分析;經(jīng)濟(jì)性立法;法律規(guī)范

中圖分類號(hào)：D920.0? ? ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A? ? ? ? 文章編號(hào)：1007-8207（2019）12-0107-14

收稿日期：2019-08-28

作者簡(jiǎn)介：周全（1995—），男，安徽六安人，華東政法大學(xué)法律學(xué)院憲法學(xué)與行政法學(xué)專業(yè)2018級(jí)碩士研究生，研究方向?yàn)閼椃▽W(xué)與行政法學(xué);曾剛（1979—），男，湖北京山人，華東政法大學(xué)法律學(xué)院講師，法學(xué)博士，研究方向?yàn)閼椃▽W(xué)與行政法學(xué)。

中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系的基本形成，意味著國(guó)家立法應(yīng)從過(guò)去的“數(shù)量至上”轉(zhuǎn)變?yōu)椤百|(zhì)量至上”。提升法制度的科學(xué)性、法規(guī)范的可操作性和法實(shí)施的有效性是當(dāng)今法治深化的核心議題。[1]但分析我國(guó)立法機(jī)關(guān)的立法和監(jiān)管行為，可以發(fā)現(xiàn)立法層面和監(jiān)管評(píng)估層面均存在相應(yīng)的不足。[2]而反映立法質(zhì)量不高，監(jiān)管評(píng)估機(jī)制缺位的一個(gè)典型案例，就是公安部于2013年1月實(shí)施的123號(hào)令《機(jī)動(dòng)車駕駛證申領(lǐng)和使用規(guī)定》中關(guān)于黃燈禁行的規(guī)定，由于該規(guī)定缺乏上位法的依據(jù)且不具有實(shí)施的合理性，引發(fā)了社會(huì)的強(qiáng)烈反響、最終不了了之。可以看出，在改革已經(jīng)逐漸進(jìn)入深水區(qū)的現(xiàn)實(shí)背景下，如何提高立法質(zhì)量、加強(qiáng)立法監(jiān)管評(píng)估以回應(yīng)社會(huì)熱切期待，已經(jīng)成為法治建設(shè)道路中所難以回避的問(wèn)題。

從比較法的視角出發(fā)，世界上許多國(guó)家在法律實(shí)踐中所面臨的問(wèn)題是超越國(guó)境線的，是相似的，因此在研究本國(guó)法的同時(shí)還應(yīng)對(duì)外國(guó)法保持一定的關(guān)注，如此不僅能獲得更為全面且科學(xué)的法律答案， 還能對(duì)本國(guó)法所采用的方法保持一種批判的距離，這種批判的距離往往可以拓寬問(wèn)題解決的精神視野。[3]因此，面對(duì)上述立法中的諸多問(wèn)題，除了立足本國(guó)法律實(shí)踐土壤探索問(wèn)題解決的方法，還應(yīng)適當(dāng)將目光投向世界上的其他國(guó)家。興起于20世紀(jì)60年代的成本收益分析制度在立法領(lǐng)域的適用極為普遍，世界上主要的法治發(fā)達(dá)國(guó)家及區(qū)域組織如美國(guó)、歐盟等相繼頒布了法律法規(guī)來(lái)確立立法以及規(guī)制中的成本收益分析制度，這也反映出這些國(guó)家和地區(qū)在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家法治改革中的共識(shí)。[4]坦言之，由于對(duì)真實(shí)世界里法律事實(shí)和運(yùn)行邏輯的認(rèn)識(shí)不斷深化，單純的價(jià)值判斷已經(jīng)無(wú)法實(shí)現(xiàn)法律規(guī)則自我正當(dāng)性的證成，而更加符合科學(xué)性要求且解釋力更強(qiáng)的事實(shí)判斷漸成主流，正是基于這樣的需求，成本收益分析制度應(yīng)運(yùn)而生。[5]從某種意義上而言，將成本收益分析應(yīng)用于立法，是對(duì)行政管理體制的一次重大變革。[6]以最早應(yīng)用成本收益分析的美國(guó)為例，成本收益分析制度在法規(guī)制定中越來(lái)越常見(jiàn)，美國(guó)已經(jīng)逐漸將成本收益分析制度作為指導(dǎo)法律法規(guī)制定及后續(xù)監(jiān)管評(píng)估的重要工具。[7]而成本收益分析在國(guó)外法治發(fā)達(dá)國(guó)家立法中的廣泛適用，也引起了國(guó)內(nèi)越來(lái)越多的關(guān)注。2004年，國(guó)務(wù)院在《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》中首次提出要探索應(yīng)用成本收益分析制度。①此后，中央和地方多次在實(shí)踐中探索將成本收益分析應(yīng)用于本國(guó)土壤，并取得了相應(yīng)的成果。但該制度畢竟發(fā)端于美國(guó)，是否會(huì)與我國(guó)的法律環(huán)境產(chǎn)生“排異”現(xiàn)象尚未可知，且對(duì)于關(guān)乎生態(tài)環(huán)境、民生健康等公共利益的立法而言，成本收益的難以量化和不可計(jì)算，以及該制度是否且妥否適用于該領(lǐng)域，國(guó)外對(duì)此亦持有相當(dāng)?shù)膽岩?，再加上該制度的制度框架、運(yùn)作流程以及圍繞這些問(wèn)題在學(xué)理上的爭(zhēng)論等，國(guó)內(nèi)還比較陌生，因此，探究該制度的中國(guó)語(yǔ)境和適用路徑誠(chéng)有必要。有鑒于此，本文將立足于理論和實(shí)踐兩個(gè)層面，分析我國(guó)立法評(píng)估中所存在的問(wèn)題，在借鑒域外經(jīng)驗(yàn)的前提下，探討成本收益分析制度應(yīng)用于立法的正當(dāng)性及具體適用路徑。對(duì)成本收益分析制度的研究，也是對(duì)合理配置立法資源、建設(shè)法治政府理念的積極回應(yīng)。

一、成本收益分析解析

（一）成本收益分析制度的基本內(nèi)涵

成本收益分析，是經(jīng)濟(jì)學(xué)特別是微觀經(jīng)濟(jì)學(xué)常用的一種基本分析方法，其主要作用在于衡量同一投資項(xiàng)目中不同方案的預(yù)期效益能否與其投入成本相適應(yīng)并從中選取最優(yōu)方案。而立法上的成本收益分析則是指應(yīng)用卡爾多—希克斯效率意義上的財(cái)富最大化及效率來(lái)對(duì)立法的成本和收益進(jìn)行計(jì)算，用貨幣化換算后的總收益減去貨幣化總成本，并對(duì)凈收益進(jìn)行論證，最終作出是否立法、如何立法的最優(yōu)選擇。[8]立法上的成本收益分析究其實(shí)質(zhì)，是經(jīng)濟(jì)學(xué)對(duì)法學(xué)不斷滲透的結(jié)果，即用經(jīng)濟(jì)學(xué)的理論與方法來(lái)對(duì)法學(xué)進(jìn)行改造使之更加精細(xì)化和科學(xué)化以適應(yīng)社會(huì)的發(fā)展。傳統(tǒng)法學(xué)一直將“公平”視為法律的功利極值，然而隨著時(shí)代的發(fā)展，法律的使命和目的已經(jīng)發(fā)生了變化，“效率”問(wèn)題開始受到廣泛關(guān)注，并逐漸升級(jí)為當(dāng)代法律的主要價(jià)值坐標(biāo)之一。正如美國(guó)學(xué)者波斯納所指出：“保障人們公平地分享蛋糕只是法律的傳統(tǒng)使命，而今法律不僅要維持這種公平性，還應(yīng)促使人們努力增加蛋糕的總量。”[9]成本收益分析以經(jīng)濟(jì)學(xué)的中的“效率”標(biāo)準(zhǔn)來(lái)對(duì)傳統(tǒng)法律的“公平”標(biāo)準(zhǔn)予以改造，這種改造并非簡(jiǎn)單用“效率”來(lái)替代“公平”，而是把二者并重，既強(qiáng)調(diào)“公平”，又重視“效率”，它用經(jīng)濟(jì)學(xué)的原理來(lái)揭示法律的內(nèi)在經(jīng)濟(jì)屬性，立足于立法效益最大化和立法質(zhì)量最優(yōu)化的目標(biāo)，努力實(shí)現(xiàn)“公平”和“效率”的并重。[10]正如美國(guó)學(xué)者麥樂(lè)怡所述，通過(guò)對(duì)法律規(guī)則進(jìn)行成本和收益評(píng)估，不僅可以提高立法的科學(xué)性，還可以對(duì)法律背后的社會(huì)價(jià)值作出相應(yīng)的評(píng)價(jià)。[11]通常，成本收益分析是對(duì)統(tǒng)一量化的成本和收益進(jìn)行權(quán)衡，進(jìn)而決定是否采取、如何采取以及采取何種方案。它強(qiáng)調(diào)收益要大于支出，只有在達(dá)成該目的的前提下所采取的措施才是合理的，而投射到立法層面，則要求立法的成本投入與產(chǎn)出之間須為正向收益，否則立法即不具有正當(dāng)性。法律是協(xié)調(diào)各種利益的產(chǎn)物，強(qiáng)調(diào)“公共利益”與“個(gè)人利益”比例適當(dāng)，但以何種標(biāo)準(zhǔn)來(lái)評(píng)價(jià)兩者的“適當(dāng)”，一直是學(xué)術(shù)界爭(zhēng)論不休的問(wèn)題，成本收益分析借助于統(tǒng)一量化的客觀標(biāo)準(zhǔn)，以貨幣化或量化為測(cè)量基準(zhǔn)，為傳統(tǒng)利益衡量要素提供了數(shù)據(jù)化比較的手段，使不同方案能夠基于同一標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行橫向比較，這樣的方式或可克服利益衡量論的主觀判斷，為不同利益之間的協(xié)調(diào)提供一種新思路。[12]

在美國(guó)，成本收益分析在立法中的適用極為普遍。在對(duì)法規(guī)制定進(jìn)行成本收益分析時(shí)，須對(duì)法規(guī)制定的成本和收益實(shí)行全面分析，須用貨幣化換算后的總收益（包括經(jīng)濟(jì)性收益及非經(jīng)濟(jì)性收益）減去貨幣化總成本（包括實(shí)際成本和機(jī)會(huì)成本），并對(duì)立法所帶來(lái)的凈收益進(jìn)行論證，若凈收益越大，則說(shuō)明立法的理由越具正當(dāng)性，反之亦然。該分析須包括定性和定量的預(yù)計(jì)出的監(jiān)管后果，若現(xiàn)有的科學(xué)技術(shù)難以進(jìn)行科學(xué)的預(yù)測(cè)，則要評(píng)估出大致的區(qū)間，所預(yù)計(jì)的成本和收益要盡可能換算成貨幣，譬如生命就應(yīng)以社會(huì)公認(rèn)的貨幣數(shù)額進(jìn)行換算。[13]成本收益分析同時(shí)兼具程序性和實(shí)體性兩大屬性，一般情況下，在對(duì)某項(xiàng)法規(guī)進(jìn)行審查分析時(shí)，需要論證為什么該法規(guī)實(shí)行后的收益可以大于成本，但也并非絕對(duì)，成本小于收益依然有通過(guò)法規(guī)的可能性，這時(shí)需要立法部門提供合理的理由。比如，某立法涉及對(duì)殘疾人權(quán)益的保護(hù)，即便通過(guò)分析論證之后得出立法的成本高于收益，該立法仍然有通過(guò)的可能性，因其涉及殘疾人這一特殊群體的利益保護(hù)，該立法仍然滿足成本收益分析的要求。由此可見(jiàn)，成本收益分析并非是一種刻板的不可變通的形式主義分析方法，它帶有較強(qiáng)的理性主義和實(shí)用主義色彩，會(huì)因適用情形的不同而有所區(qū)分。必須承認(rèn)，有時(shí)將成本和收益進(jìn)行量化是有一定難度甚至無(wú)法做到的，必須考慮、列舉是否存在由于難以量化而不能計(jì)算的立法中的收益與成本因素，如裝修新房中的甲醛含量與致癌的幾率還無(wú)法完全查清，只能估計(jì)一定的數(shù)字區(qū)間。再比如，針對(duì)道路交通的監(jiān)管措施，對(duì)其成本和收益的量化多為估計(jì)，但即便如此，盡可能妥善和精細(xì)的成本收益分析也能夠幫助立法者制定較為合理的道路交通安全法規(guī)。

（二）我國(guó)立法評(píng)估中成本收益分析模式之證成

⒈“提高立法質(zhì)量”目的性條款和“適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展”原則性規(guī)定的規(guī)范意涵。法律當(dāng)為治國(guó)之重器，而良法當(dāng)為善治之前提。法治具有雙重含義，即法律應(yīng)當(dāng)被遵守，且被遵守的法律本身應(yīng)是良法。[14]簡(jiǎn)言之，法治應(yīng)內(nèi)蘊(yùn)兩個(gè)支撐，法律至上和良法運(yùn)行，其中，良法是實(shí)現(xiàn)法治的前提，是對(duì)法律自身的品質(zhì)作出的更高要求。自黨的十八大以來(lái)，“科學(xué)立法”已經(jīng)成為我國(guó)實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要戰(zhàn)略支撐，這正是對(duì)良法理念的有力回應(yīng)。“科學(xué)立法”本身具有豐富的理論內(nèi)涵，包含了立法“實(shí)體層面的科學(xué)”和“程序?qū)用娴目茖W(xué)”兩個(gè)方面。[15]2015年《立法法》修改，對(duì)黨的十八屆三中、四中全會(huì)的重要精神予以了回應(yīng)，圍繞著“科學(xué)立法、民主立法”進(jìn)行了大刀闊斧的修改，將“提高立法質(zhì)量”作為立法活動(dòng)的主要目標(biāo)之一，寫在了總則的第一條，同時(shí)，為了使該目標(biāo)得以在經(jīng)濟(jì)社會(huì)中得到更好的實(shí)現(xiàn)，又在第六條新增了“適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展”的提法，兩者前后照應(yīng)，目的性條款和原則性規(guī)定相互映襯，更好地凸顯了“著力圍繞提高立法質(zhì)量完善制度”的立法追求。從法律的體系性解釋立場(chǎng)來(lái)看，“質(zhì)量取向”和“效率取向”業(yè)已成為所有類型立法活動(dòng)的新要求。[16]必須認(rèn)識(shí)到，在經(jīng)濟(jì)社會(huì)中，法律應(yīng)當(dāng)規(guī)范并引導(dǎo)人們從事有效率的活動(dòng)。[17]在中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系已經(jīng)基本形成的今天，在“提高立法質(zhì)量”目的性條款和“適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展”原則性規(guī)定的規(guī)范要求下，立法不應(yīng)再求“全”，而應(yīng)把重點(diǎn)轉(zhuǎn)移到“優(yōu)”這一層面，高質(zhì)量高效率的立法已經(jīng)成為現(xiàn)階段法治建設(shè)所追求的目標(biāo)?！疤岣吡⒎ㄙ|(zhì)量”體現(xiàn)出立法對(duì)正義的追求，而“適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展”則體現(xiàn)出立法對(duì)效率的追求。作為一種域外發(fā)展較為成熟的立法評(píng)估方法，成本收益分析最基本的運(yùn)行邏輯即是計(jì)算出一項(xiàng)立法活動(dòng)所應(yīng)支出的成本以及可能的收益，計(jì)算出凈現(xiàn)值，而凈現(xiàn)值的正負(fù)、大小則有效的體現(xiàn)了“效益”之大小，此外，成本收益分析的運(yùn)用使立法的成本可視化，這也可推動(dòng)立法機(jī)關(guān)節(jié)約和控制立法成本，使立法之“效益”得以增加。 這就體現(xiàn)出了立法活動(dòng)的“效率”追求。同時(shí)，由于立法需要協(xié)調(diào)不同的利益，所以過(guò)程往往充滿了艱難的博弈。成本收益分析通過(guò)計(jì)算成本和收益之差得出清晰的效益值，簡(jiǎn)化了立法的權(quán)衡過(guò)程，為立法者抉擇出最優(yōu)的方案提供了重要參考。美國(guó)學(xué)者桑斯坦指出：“成本收益分析的務(wù)實(shí)性可以幫助人們?cè)诙嘀叵嚓P(guān)情況中作出最佳判斷。”[18]這就體現(xiàn)出了立法活動(dòng)的“質(zhì)量”追求。新的方法克服了利益衡量中社會(huì)公益和個(gè)人私益的主觀判斷，以客觀標(biāo)準(zhǔn)和數(shù)據(jù)可視化為工具，使立法者的目光在成本和收益之間來(lái)回穿梭，實(shí)現(xiàn)立法效率的最大化，并最終服務(wù)于“提高立法質(zhì)量”這一總目標(biāo)?？梢哉f(shuō)，新修的《立法法》的總則規(guī)定為立法成本收益分析奠定了重要的規(guī)范基礎(chǔ)。

⒉法律預(yù)期目標(biāo)與現(xiàn)實(shí)運(yùn)行之矛盾的消解途徑。在社會(huì)中推行法治須有一個(gè)前提條件：規(guī)范性制度的存在及對(duì)該規(guī)范性制度的嚴(yán)格遵守。[19]無(wú)論一項(xiàng)法律制定得多么精細(xì)、科學(xué)，如果無(wú)法得到有效的貫徹、施行，那么就是一張廢紙，沒(méi)有任何意義，法律的生命力在于實(shí)施。然而法律在制定階段如何能預(yù)測(cè)施行階段的運(yùn)作良好與否呢，這就要求立法者進(jìn)行立法前評(píng)估，在制定法律時(shí)充分考慮該法律在日后的實(shí)施階段所可能面對(duì)的諸多問(wèn)題，使法律的執(zhí)行效果能夠達(dá)到預(yù)期的立法目標(biāo)。在制定法律時(shí)，如果要對(duì)未來(lái)的執(zhí)行效果實(shí)現(xiàn)科學(xué)的評(píng)估，就必須考慮很多因素，如法律的生效時(shí)間、溯及力、公民的預(yù)期可能性和接受能力、利益相關(guān)人的守法情況、賦權(quán)機(jī)關(guān)的裁量空間及程序規(guī)制等等，然而，在這諸多因素之中，處于核心地位的就是法律實(shí)行的成本是否充足。[20]法律的執(zhí)行避不開成本這一因素，要想實(shí)現(xiàn)制定法律時(shí)的欲達(dá)目標(biāo)就必須支出相應(yīng)的成本，但在現(xiàn)實(shí)生活中經(jīng)常出現(xiàn)執(zhí)法工作的經(jīng)費(fèi)短缺、執(zhí)法投入人員不足的情形，這就是執(zhí)法的效率低下。[21]究其根本，是立法者未實(shí)行有效的立法前評(píng)估，若立法者在制定法律時(shí)未對(duì)這些運(yùn)行成本進(jìn)行充分的考量和預(yù)算，那么法律生效后也就很難實(shí)現(xiàn)預(yù)期目標(biāo)。執(zhí)法實(shí)踐中還有另外一個(gè)極端，即法律執(zhí)行的成本過(guò)大而使得該法不具操作性，這也是導(dǎo)致“運(yùn)動(dòng)式”“選擇式”執(zhí)法方式的根源。[22]無(wú)論是執(zhí)法成本的不足，還是執(zhí)法成本的過(guò)大，無(wú)疑均會(huì)影響立法預(yù)期目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，但即便立法者充分評(píng)估了未來(lái)的社會(huì)效果，又如何保證評(píng)估結(jié)果是科學(xué)的且具有一定準(zhǔn)確性，如何才能切實(shí)消解預(yù)期目標(biāo)與現(xiàn)實(shí)運(yùn)行之間的矛盾，成本收益分析或可解決這些問(wèn)題，通過(guò)量化計(jì)算出立法及后續(xù)執(zhí)法的成本、收益，為法律的施行留有充足的預(yù)算經(jīng)費(fèi)，使法律的運(yùn)行足以實(shí)現(xiàn)立法時(shí)的預(yù)期目標(biāo)。

二、立法成本收益分析在我國(guó)的精確定位

將成本收益分析應(yīng)用于立法實(shí)有極重要的價(jià)值，但該制度畢竟是舶來(lái)品，能否克服水土不服在中國(guó)發(fā)揮出相應(yīng)的作用，學(xué)術(shù)界也有較多爭(zhēng)議。在面臨諸多尖銳的批評(píng)和挑戰(zhàn)的情況下，若想避免制度弊端使其推動(dòng)立法科學(xué)化，就必須對(duì)其進(jìn)行精確的定位。在美國(guó)，成本收益分析作為立法原則之一，在經(jīng)濟(jì)性立法領(lǐng)域嚴(yán)格適用，社會(huì)性立法領(lǐng)域選擇適用。然而在我國(guó)，一項(xiàng)立法的目的很難做出明晰的區(qū)分，一項(xiàng)經(jīng)濟(jì)性立法往往也會(huì)涉及社會(huì)規(guī)制方面，兩者難以嚴(yán)格區(qū)分，因而，效仿美國(guó)將成本收益分析作為立法原則顯然不符合實(shí)際。對(duì)成本收益分析最恰當(dāng)?shù)亩ㄎ荒^(guò)于將其作為立法評(píng)估中提供參考性決策信息的必經(jīng)程序，這樣的定位不僅契合相關(guān)文件的規(guī)定，①而且與實(shí)際情況相符，有較強(qiáng)的操作性。近年來(lái)，隨著中央在文件中將成本收益分析作為一種立法評(píng)估方法后，全國(guó)各地對(duì)此展開了如火如荼的探索，成本收益分析已經(jīng)逐漸成為一種常規(guī)操作。②定位于參考性決策信息的提供程序，成本收益分析在限縮自身功能的同時(shí)，意義獲得了凸顯，即它可作為立法的必經(jīng)程序和立法者所必須提供的信息。[23]

（一）制度橫軸：立法成本及收益的考量范圍

對(duì)于立法的成本，可以將其區(qū)分為立法的直接經(jīng)濟(jì)成本和立法的間接經(jīng)濟(jì)成本。第一，立法的直接經(jīng)濟(jì)成本。直接經(jīng)濟(jì)成本是指在立法過(guò)程中所支出的人力、物力及財(cái)力成本，包括以下方面：支付給立法者的全部費(fèi)用，即維護(hù)立法者進(jìn)行立法活動(dòng)所必需的相應(yīng)費(fèi)用，如辦公用品等;因信息資料的收集和調(diào)查研究所支出的費(fèi)用，法律的制定并非只靠臆想就可以完成，須建立在大量實(shí)地調(diào)查研究和分析相關(guān)信息資料的基礎(chǔ)上，這些支出是立法成本的重要組成部分;為公眾參與和征求意見(jiàn)所支出的全部費(fèi)用，新修的《立法法》將“立法公開”作為立法的原則之一，且明確提出法律的出臺(tái)須征集各方意見(jiàn)，為征求意見(jiàn)須召集各種專家論證會(huì)、有關(guān)部門討論會(huì)和公民聽(tīng)證會(huì)等活動(dòng)，這些活動(dòng)會(huì)支出大量的人力、財(cái)力和物力;為制定法律支出的其他直接經(jīng)濟(jì)成本。第二，立法的間接經(jīng)濟(jì)成本。間接經(jīng)濟(jì)成本主要包括立法的機(jī)會(huì)成本和立法的時(shí)間成本。首先是立法的機(jī)會(huì)成本。美國(guó)學(xué)者波斯納認(rèn)為，為了實(shí)現(xiàn)人們的預(yù)期目標(biāo)，往往不同的方案實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的程度不同，對(duì)于某種社會(huì)關(guān)系是否選擇法律手段，或選擇何種法律手段予以調(diào)整，不同選擇間的效益差別構(gòu)成了法律上的機(jī)會(huì)成本（選擇成本）。[24]立法的機(jī)會(huì)成本表現(xiàn)出兩種形態(tài)，就調(diào)節(jié)社會(huì)關(guān)系層面而言，法律只是諸多調(diào)節(jié)手段之一，立法者在立法前需要考慮立法是否具有必要性，非立法手段在調(diào)節(jié)社會(huì)關(guān)系時(shí)是否更為適當(dāng)。在這種情況下，對(duì)一種調(diào)節(jié)手段的選擇并不意味著就一定排斥其他的手段。應(yīng)當(dāng)認(rèn)識(shí)到，在某些特定的社會(huì)領(lǐng)域立法并非一種最優(yōu)的選擇，在此情況下的立法就有可能損害其他調(diào)節(jié)手段的實(shí)行效果，也即立法的機(jī)會(huì)成本太大。此外，還有一種形態(tài)的機(jī)會(huì)成本，即在必須立法的領(lǐng)域，不同的立法方案只能擇一，選擇一種方案就須放棄其他所有方案，此時(shí)也存在一種選擇的成本。立法的時(shí)間成本也是間接經(jīng)濟(jì)成本的重要組成部分，同樣也存在兩種形態(tài)。形態(tài)一即立法程序的時(shí)間成本。立法畢竟是一個(gè)程序性的活動(dòng)過(guò)程，從立法草案的提出、審議、論證、表決通過(guò)到正式公布，中間會(huì)經(jīng)歷一個(gè)較為漫長(zhǎng)的過(guò)程，時(shí)間越長(zhǎng)，成本越大。形態(tài)二的時(shí)間成本是指立法與所須調(diào)節(jié)的社會(huì)關(guān)系之間的時(shí)間差，也即立法的及時(shí)性。無(wú)論是立法滯后，還是立法超前，均會(huì)帶來(lái)相應(yīng)的成本，前者因法律的滯后而造成制度供給的非均衡狀態(tài)，[25]從而引發(fā)社會(huì)混亂，后者因法律的脫離實(shí)際而帶來(lái)法律的虛置，從而造成資源的浪費(fèi)。對(duì)立法的時(shí)間成本進(jìn)行研究和分析，可以為立法的及時(shí)性提供正當(dāng)性的支撐。

對(duì)于立法的收益，應(yīng)當(dāng)包括立法的經(jīng)濟(jì)收益和社會(huì)收益。第一，立法的經(jīng)濟(jì)收益。一部科學(xué)的法律需要符合許多特征，如普適性，能在較大程度上為社會(huì)公眾所自覺(jué)遵守;如預(yù)測(cè)性，可以對(duì)未來(lái)的社會(huì)關(guān)系變化作出準(zhǔn)確的判斷;如效率性，可以指引社會(huì)以較少的勞動(dòng)投入獲取盡可能多的收益產(chǎn)出。在經(jīng)濟(jì)社會(huì)背景下，一部高質(zhì)量的法律還應(yīng)擔(dān)負(fù)起創(chuàng)造經(jīng)濟(jì)價(jià)值的責(zé)任，即高質(zhì)量的法律在某種意義上還應(yīng)是高收益的法律。如1979年我國(guó)為順應(yīng)改革開放的歷史大潮，制定了“外資三法”，截至2018年底，我國(guó)設(shè)立外商投資企業(yè)約96萬(wàn)家，累計(jì)外資實(shí)際使用額超過(guò)2.1萬(wàn)億美元，我國(guó)營(yíng)商環(huán)境的世界排名一次性提升了32位。[26]立法的經(jīng)濟(jì)收益有時(shí)會(huì)以明確的數(shù)字指標(biāo)得以呈現(xiàn)，但有時(shí)也為經(jīng)濟(jì)效益的產(chǎn)生提供制度保障和政策支持，由此產(chǎn)生隱形的經(jīng)濟(jì)效益。對(duì)立法的經(jīng)濟(jì)收益的分析其實(shí)就是對(duì)立法效果的定量分析。第二，立法的社會(huì)收益。立法的社會(huì)收益分為兩個(gè)維度，一是看立法是否適應(yīng)了客觀現(xiàn)實(shí)發(fā)展的需要。法律的制定應(yīng)與其社會(huì)背景同步。[27]法律不僅是規(guī)范人們行為的準(zhǔn)則，也是人們?cè)谏鐣?huì)活動(dòng)中所應(yīng)遵行的依據(jù)。分析立法是否達(dá)到其預(yù)期的目標(biāo)，關(guān)鍵就在于評(píng)估立法對(duì)社會(huì)調(diào)整需要的滿足程度。二是要分析立法是否滿足了社會(huì)對(duì)公平、秩序、效率等價(jià)值追求的要求。法律具有應(yīng)然層面和實(shí)然層面的功能要求，應(yīng)然層面上表現(xiàn)為法律須維護(hù)社會(huì)公平、公正等樸素價(jià)值，實(shí)然層面則表現(xiàn)為法須調(diào)整社會(huì)關(guān)系，使社會(huì)處于和諧、穩(wěn)定的狀態(tài)之中。要保證整個(gè)社會(huì)可以良性運(yùn)轉(zhuǎn)，就必須創(chuàng)造出氛圍良好、穩(wěn)定有序的社會(huì)環(huán)境。那些樸素的法價(jià)值是極為重要的社會(huì)環(huán)境條件，沒(méi)有起碼的社會(huì)公平、公正觀念，沒(méi)有社會(huì)公平正義的保障與調(diào)整機(jī)制，那么穩(wěn)定也就無(wú)從談起。法是維護(hù)社會(huì)公平、公正等價(jià)值觀的重要工具，不可替代。對(duì)立法的社會(huì)收益進(jìn)行分析，其實(shí)就是在考察是否實(shí)現(xiàn)了維護(hù)社會(huì)公平的目標(biāo)。

（二）制度縱軸：立法成本收益分析的適用范圍

成本收益分析是一種重要的立法評(píng)估方法，但它絕不是唯一或者最佳的評(píng)估手段，因其是有一定適用范圍的。世界上許多采用成本收益分析作為立法程序的國(guó)家都會(huì)使用其他的評(píng)估方法作為輔助，甚至在某些領(lǐng)域禁止適用成本收益分析。有學(xué)者認(rèn)為，將成本收益分析適用于立法時(shí)應(yīng)設(shè)立一個(gè)門檻，以排除和篩選無(wú)須評(píng)估的立法方案。[28]當(dāng)一項(xiàng)立法所預(yù)期的收益和支出成本能以貨幣單位進(jìn)行量化時(shí)，成本收益分析無(wú)疑是幫助立法者選擇最優(yōu)方案的有效途徑。[29]但也正是因?yàn)槌杀臼找娣治鲰殞⒊杀竞褪找娼y(tǒng)一量化為貨幣單位，這對(duì)某些領(lǐng)域的立法來(lái)說(shuō)就相當(dāng)困難，尤其是涉及社會(huì)秩序、醫(yī)藥健康類的數(shù)據(jù)，難以準(zhǔn)確地統(tǒng)一量化。這些難以量化的領(lǐng)域或許就是成本收益分析難以發(fā)揮效用的“黑洞”。在英國(guó)，政府在立法評(píng)估中未明確成本收益分析適用的范圍，將它適用于所有政府規(guī)制，而在社會(huì)性立法領(lǐng)域盲目適用成本收益分析，就易造成對(duì)立法價(jià)值的漠視，這也就是很多學(xué)者批評(píng)的“將事實(shí)與價(jià)值割裂開的實(shí)證主義?！盵30]此外，成本收益分析自身的運(yùn)行也是有成本的，評(píng)估本身就是一項(xiàng)必須消耗資源才能正常運(yùn)轉(zhuǎn)的活動(dòng)，須支出一定的時(shí)間、技術(shù)、人力與貨幣等，甚至在某些較為復(fù)雜經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，這種評(píng)估和分析會(huì)消耗大量的社會(huì)資源。須知，若成本收益分析自身的運(yùn)行成本就已經(jīng)超越了立法所可能取得的收益，那么這種評(píng)估本身就是低效率甚至是無(wú)效率的。在英國(guó)，法律對(duì)此有明確規(guī)定，對(duì)于成本很小的政府規(guī)制、公共政策或經(jīng)濟(jì)立法，無(wú)需進(jìn)行成本效益分析的評(píng)估。[31]這對(duì)我國(guó)探索成本收益分析的適用范圍而言，無(wú)疑是有一定借鑒價(jià)值的。

問(wèn)題的背后一定是更深層次現(xiàn)實(shí)原因的交織。成本收益分析之所以在我國(guó)發(fā)展舉步維艱，從以下角度得以窺其原因：第一，定性因素的量化困境。這也是成本收益分析無(wú)法回避的一個(gè)難題，即如何相對(duì)準(zhǔn)確地量化某一立法在現(xiàn)實(shí)中“無(wú)價(jià)”或難以量化的成本收益因素。一個(gè)典型的例子就是如何對(duì)生命“定價(jià)”。無(wú)論是中國(guó)還是西方國(guó)家，均認(rèn)為人命無(wú)價(jià)，用生命來(lái)交換金錢的規(guī)則一定是違背倫理的，故成本收益分析對(duì)生命進(jìn)行貨幣化的做法是否合理還值得商榷。[39且中國(guó)傳統(tǒng)文化一向重定性而輕定量，與之配套的制度難免也會(huì)受此影響，即使是在制度高度完善的美國(guó)，關(guān)于成本收益分析應(yīng)用于立法是否存在合理性仍然存在質(zhì)疑，中國(guó)立法實(shí)踐有此問(wèn)題便也不足為奇，要讓成本收益分析這種精致的制度設(shè)計(jì)真正得以普遍適用顯然還需時(shí)間來(lái)緩沖。第二，對(duì)成本收益分析的認(rèn)識(shí)存在著誤區(qū)。我國(guó)立法者一直以來(lái)秉持著“法是人民意志的體現(xiàn)”這一法觀念，因此在立法上討論成本和收益這些經(jīng)濟(jì)因素難免會(huì)與以往的傳統(tǒng)觀念造成沖突。相當(dāng)多的學(xué)者和立法工作者認(rèn)為在立法中實(shí)施成本收益分析，既無(wú)必要也無(wú)意義，立法與執(zhí)法不是經(jīng)濟(jì)問(wèn)題，一味地用經(jīng)濟(jì)眼光去衡量法律問(wèn)題就必然帶來(lái)法律權(quán)威的破壞。即使在立法中使用了成本收益分析方法，也未必一定會(huì)得到回應(yīng)，這一方法可能只是一種形式主義，對(duì)立法進(jìn)程的影響實(shí)難測(cè)度。第三，這或許是導(dǎo)致成本收益分析浮于表面的根本原因，即中國(guó)正值社會(huì)轉(zhuǎn)型期，所要面對(duì)的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)等各因素具有高度的復(fù)雜性。[40]立法作為協(xié)調(diào)各方利益，統(tǒng)籌經(jīng)濟(jì)、社會(huì)各方發(fā)展的規(guī)制手段，其指標(biāo)更加多元而復(fù)雜，各個(gè)變量乃至本應(yīng)為常量的標(biāo)準(zhǔn)一直在變化，再加上我國(guó)的法治建設(shè)正處于進(jìn)行時(shí)，對(duì)或源于本土或來(lái)自他國(guó)的理論工具和制度設(shè)計(jì)還需時(shí)間適應(yīng)和摸索，在這種背景下，成本收益分析的發(fā)展自然步履瞞珊。

綜上，成本收益分析在中國(guó)這十幾年來(lái)的踟躕不前是有其深刻內(nèi)因的，也是困惑著本土研究者的一大難題。盡管國(guó)內(nèi)外對(duì)于成本收益分析應(yīng)用于立法仍然存在著諸多批評(píng)，但有一點(diǎn)毋庸置疑，立法中采取成本收益分析正在世界范圍內(nèi)形成更大程度的共識(shí)。美國(guó)學(xué)者哈恩指出，批評(píng)者的意見(jiàn)自有其合理之處，但不能就此得出法律的經(jīng)濟(jì)分析就是錯(cuò)的，須客觀公正地認(rèn)識(shí)該制度存在的優(yōu)勢(shì)和缺陷，科學(xué)合理地加以利用。[41]對(duì)中國(guó)的法治發(fā)展而言，倘若只是坐而論道，那將無(wú)益于社會(huì)發(fā)展。發(fā)現(xiàn)問(wèn)題、分析問(wèn)題是為了最終解決問(wèn)題，對(duì)成本收益分析制度的研究，也是如此。

四、成本收益分析在我國(guó)立法中的適用路徑

筆者認(rèn)為，成本收益分析作為一種精致的制度設(shè)計(jì)可以較好地滿足我國(guó)法治發(fā)展的趨勢(shì)和客觀實(shí)踐的需求。如美國(guó)學(xué)者哈拉契米所言，一個(gè)好的評(píng)估體系須采納幾項(xiàng)指標(biāo)以對(duì)結(jié)果和業(yè)績(jī)進(jìn)行度量，大多數(shù)建立了業(yè)績(jī)?cè)u(píng)估體系的政府項(xiàng)目都納入了這些指標(biāo)，也即成本、產(chǎn)出和效率。[42]新制度的建立應(yīng)當(dāng)由易到難、緩步推進(jìn)，這不僅符合認(rèn)識(shí)和實(shí)踐發(fā)展的規(guī)律，也更易達(dá)成共識(shí)、取得成效。對(duì)成本收益分析的探索是一個(gè)長(zhǎng)期且浩大的工程，本文旨在建立起一個(gè)較為粗疏的框架，以期成本收益分析在我國(guó)的適用提供一個(gè)大致的思路。至于成效如何，是否正確，還須實(shí)踐檢驗(yàn)之。

（一）觀念變革先行，在全面認(rèn)識(shí)該制度后選擇性借鑒

針對(duì)我國(guó)立法機(jī)關(guān)及其工作人員在成本收益分析制度上尚存認(rèn)識(shí)上的誤區(qū)，還應(yīng)及時(shí)進(jìn)行觀念上的革新。傳統(tǒng)的觀念傾向于割裂公平與效率甚至將它們對(duì)立，造成了立法者排斥將經(jīng)濟(jì)概念引入立法的局面，這是值得商榷的。經(jīng)濟(jì)學(xué)者眼中的效率也可能契合法學(xué)家對(duì)于公平的追求，如一種涉及利益分配的立法可以提升社會(huì)的整體福利水平，此時(shí)公平與效率就是統(tǒng)一的。[43]應(yīng)用辯證的眼光看待成本收益分析，積極汲取發(fā)達(dá)國(guó)家法治改革的先進(jìn)理念和科學(xué)方法，充分認(rèn)識(shí)將制度引入立法的必要性，深入理解成本收益分析的內(nèi)涵、定位、適用范圍和具體功能，從而確立立法的效益價(jià)值觀念。盡管各國(guó)在法律實(shí)踐中確有共性，但還應(yīng)注意，成本收益分析畢竟緣起他國(guó)，對(duì)于該制度的借鑒還須因地制宜。首選應(yīng)當(dāng)解決的問(wèn)題還應(yīng)是選擇以何種方式借鑒，以及在借鑒中有哪些路徑和值得注意的地方。借鑒一詞多用于法制史，最早是由施瓦茨提出并使用的，在世界法制發(fā)展的大潮中最成功的例子莫過(guò)于近代德國(guó)對(duì)羅馬法體系的借鑒。而日本對(duì)德國(guó)刑法的借鑒也充分證明了，只要處理得當(dāng)，即使文化背景不同，制度借鑒也不會(huì)帶來(lái)實(shí)踐中不可調(diào)和的矛盾， 因而“不同法律文化區(qū)在借鑒中存在絕對(duì)沖突”的觀點(diǎn)是錯(cuò)誤的。[44]但也必須承認(rèn)，因文化背景的不同，法律與社會(huì)的前提條件及哲學(xué)與法律文化的基礎(chǔ)在不同的國(guó)家也會(huì)存在差異，因而法律在形式上的借鑒必須立足于實(shí)際，切忌照搬照抄。一方面須引進(jìn)與借鑒國(guó)外的立法成本收益分析的研究成果和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，其中美國(guó)作為該制度的濫觴國(guó)，不僅理論研究成果豐碩，配套制度和相應(yīng)程序也非常完善，有較大的研究?jī)r(jià)值;另一方面，須結(jié)合我國(guó)的實(shí)際情況，開展應(yīng)用性對(duì)策性研究，為成本收益分析的應(yīng)用提供技術(shù)支持。對(duì)成本收益分析的借鑒應(yīng)顯示本民族的自覺(jué)性和雙向性，服務(wù)于特定的立法目的，使舶來(lái)品得以在本土上日益茁壯。

（二）完善制度設(shè)計(jì)，提供明確的適用規(guī)則

⒈確定制度主責(zé)機(jī)構(gòu)，也可委托給第三方。法治發(fā)達(dá)國(guó)家的制度實(shí)踐表明，明確成本收益分析的主責(zé)機(jī)構(gòu)實(shí)有必要。如歐盟，成本收益分析的主責(zé)機(jī)構(gòu)就是規(guī)制評(píng)價(jià)辦公室和規(guī)制審計(jì)局，這兩個(gè)機(jī)構(gòu)承擔(dān)著對(duì)法規(guī)的制定和執(zhí)行進(jìn)行成本收益評(píng)價(jià)的職責(zé)。我國(guó)應(yīng)將實(shí)施成本收益分析的主責(zé)機(jī)構(gòu)確定為立法主體內(nèi)部的法制工作部門，例如，對(duì)于地方性法規(guī)的制定，立法主體是地方人民代表大會(huì)及其常委會(huì)，故地方人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)就應(yīng)是實(shí)施成本收益分析的主責(zé)機(jī)構(gòu)，只在現(xiàn)有的機(jī)構(gòu)設(shè)置上增設(shè)一個(gè)評(píng)估程序，并沒(méi)有盲目增設(shè)機(jī)構(gòu)，這一制度設(shè)計(jì)操作性較強(qiáng)。將成本收益分析作為立法評(píng)估的標(biāo)準(zhǔn)之一，對(duì)于積累經(jīng)驗(yàn)和觀念變革實(shí)有極大意義?？紤]到立法成本和收益量化的復(fù)雜性和立法的“相對(duì)回避”原則，[45]對(duì)于立法成本收益的計(jì)算評(píng)估工作也可以委托給第三方。哪些機(jī)構(gòu)可以作為第三方接受委托呢？“遴選將直接對(duì)評(píng)估機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性和公正性產(chǎn)生影響”，[46]因此作為被委托的第三方，必須保證評(píng)估結(jié)果是專業(yè)的、公正的、具有公信力的。 從這一標(biāo)準(zhǔn)出發(fā)，不難推出符合這些條件的主體包括：高等院校、科研機(jī)構(gòu)以及其他符合條件的社會(huì)機(jī)構(gòu)等。[47]主責(zé)機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)運(yùn)用選拔機(jī)制，將符合條件的主體挑選出來(lái)建立評(píng)估機(jī)構(gòu)數(shù)據(jù)庫(kù)，并對(duì)這些機(jī)構(gòu)及人員進(jìn)行動(dòng)態(tài)管理，當(dāng)立法需要對(duì)成本收益進(jìn)行計(jì)算時(shí)就可及時(shí)委托。當(dāng)需要委托第三方機(jī)構(gòu)進(jìn)行計(jì)算評(píng)估時(shí)，應(yīng)同時(shí)委托兩家及以上的機(jī)構(gòu)，保證評(píng)估過(guò)程的公平、公正，評(píng)估結(jié)果的科學(xué)、精確。

⒉明確成本收益分析的適用范圍?；谏衔牡恼撌觯杀臼找娣治鰬?yīng)定位于為經(jīng)濟(jì)性立法提供參考性決策信息的必經(jīng)程序。借鑒美國(guó)及其他國(guó)家的做法，立足于我國(guó)的現(xiàn)行立法實(shí)際，可對(duì)我國(guó)成本收益分析的適用范圍進(jìn)行設(shè)計(jì)與構(gòu)想：肯定式規(guī)定，即該領(lǐng)域內(nèi)立法原則上應(yīng)進(jìn)行成本收益分析。如經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的立法應(yīng)適用成本收益分析。盡管我國(guó)一項(xiàng)立法的目的很難做出明晰的區(qū)分，經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的立法往往也會(huì)涉及社會(huì)規(guī)制方面，但若立法的主要目的在于發(fā)展經(jīng)濟(jì)，且關(guān)于經(jīng)濟(jì)的規(guī)定占據(jù)該項(xiàng)立法的多數(shù)，那么適用成本收益分析就具有正當(dāng)性，這種觀點(diǎn)在立法實(shí)踐中為各國(guó)所接受，如美國(guó)國(guó)會(huì)1996年通過(guò)的《小企業(yè)實(shí)施公平管制法》，就將成本收益分析作為立法的重點(diǎn)內(nèi)容。排除式規(guī)定，即這些領(lǐng)域不宜進(jìn)行成本收益分析。第一，有關(guān)國(guó)家利益的領(lǐng)域，如軍事、外交事項(xiàng)不應(yīng)適用成本收益分析，國(guó)家的秩序穩(wěn)定、國(guó)際形象等利益是超越經(jīng)濟(jì)價(jià)值的利益，必須排除成本收益分析的適用。第二，程序性立法也不宜采取成本收益分析。我國(guó)涉及到一系列的程序立法，如立法程序、司法程序、行政程序以及其他各種國(guó)家機(jī)關(guān)的工作程序等，這些法律程序是各方面工作規(guī)范化、科學(xué)化的保證，不應(yīng)采納成本效益評(píng)估。第三，成本極小的立法也不應(yīng)適用成本收益分析，因制度的運(yùn)行也是需要消耗資源的，若立法的成本原本微不足道，成本收益分析自身的運(yùn)行成本就已經(jīng)超越了立法所可能取得的收益，那么這種評(píng)估也就失去了意義。第四，涉及到特殊群體的利益保護(hù)，如殘疾人、婦女、兒童、農(nóng)民工等特殊群體的利益，這種情況下也不應(yīng)適用成本收益分析。第五，國(guó)家通過(guò)立法認(rèn)為不應(yīng)適用成本收益分析的領(lǐng)域，如社會(huì)福利、社會(huì)救濟(jì)等涉及到社會(huì)公平的領(lǐng)域。

⒊制定程序規(guī)范，提供具體的操作方案。成本收益分析不能只停留在宣示層面，還應(yīng)有具體的可供操作的程序規(guī)范。2007年，海南省人民政府辦公廳通過(guò)了《關(guān)于開展立法成本效益評(píng)估工作的實(shí)施意見(jiàn)》，這是我國(guó)第一部較為完整地對(duì)成本收益分析作出規(guī)定的規(guī)范性文件。該文件將成本收益分析的適用程序分三個(gè)階段：第一個(gè)階段，分析的啟動(dòng)和準(zhǔn)備工作，這一階段確定分析的目標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn);第二個(gè)階段，分析的實(shí)施階段，主要是數(shù)據(jù)采集、基礎(chǔ)信息收集和開展相關(guān)調(diào)查;第三個(gè)階段，對(duì)采集的數(shù)據(jù)進(jìn)行綜合整理，形成報(bào)告。這一程序設(shè)置具有開創(chuàng)性。加拿大的改革經(jīng)驗(yàn)或可在程序?qū)用嬗薪梃b的價(jià)值。2007年，加拿大發(fā)布了《加拿大監(jiān)管成本效益分析指南》，[48]該指南將成本收益分析的適用程序分為四步：第一，確定問(wèn)題，識(shí)別問(wèn)題性質(zhì)、分析相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)及定義基準(zhǔn)線;第二，設(shè)定立法預(yù)期目標(biāo)，充分分析可能造成的影響和立法施行后的效益;第三，進(jìn)行影響分析，估算收益與成本;第四，擬定一份會(huì)計(jì)陳述報(bào)告。該指南還詳述了成本、收益的量化方法及決策的基本依據(jù)，全面設(shè)計(jì)了對(duì)利益相關(guān)者包括產(chǎn)業(yè)、就業(yè)、消費(fèi)者或個(gè)人、政府等影響分析的運(yùn)用。[49]加拿大的程序設(shè)置對(duì)我國(guó)有較大的借鑒價(jià)值，但對(duì)于成本和收益的適用范圍、量化標(biāo)準(zhǔn)、計(jì)算方法等內(nèi)容還須進(jìn)行本土化的改造。此外，我國(guó)可以效仿加拿大發(fā)布成本收益分析的操作指南，雖然這只是非強(qiáng)制性的指導(dǎo)，但無(wú)疑會(huì)對(duì)立法機(jī)關(guān)規(guī)范行為、統(tǒng)一實(shí)行產(chǎn)生顯著效果。

（三）建立地方試點(diǎn)，推進(jìn)立法改革

成本收益分析的應(yīng)用于推廣契合了《立法法》中“適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展”的立法目標(biāo)，是一場(chǎng)著力于“提高立法質(zhì)量”的法制改革。改革應(yīng)當(dāng)科學(xué)穩(wěn)妥地進(jìn)行，考慮到我國(guó)各地的法治發(fā)展水平存在差異，須防止“一刀切”式改革陷整個(gè)國(guó)家于未知的法律風(fēng)險(xiǎn)中，由此，應(yīng)先行建立地方試點(diǎn)，逐步推進(jìn)成本收益應(yīng)用于立法之改革，這是實(shí)現(xiàn)科學(xué)穩(wěn)妥改革的一種思路。[50]試點(diǎn)改革創(chuàng)造了一種可能性和條件，在較小比例區(qū)域或時(shí)間內(nèi)來(lái)衡量實(shí)驗(yàn)內(nèi)容的利弊，而這給了人們?cè)谕茝V某一機(jī)制前可以去改進(jìn)的機(jī)會(huì)，或是在證實(shí)該機(jī)制沒(méi)有效率時(shí)放棄的機(jī)會(huì)。試點(diǎn)改革還具有消除人們對(duì)未知事物恐懼的功效，使一項(xiàng)改革更易被大眾接受。在試點(diǎn)改革中，應(yīng)摸著石頭過(guò)河不斷累積經(jīng)驗(yàn)以適時(shí)調(diào)整改革思路，同時(shí)，應(yīng)努力做好宣傳工作以消除觀念上的抵觸，運(yùn)用多方手段鼓勵(lì)社會(huì)各方加入改革之中。就實(shí)踐層面而言，各地法治建設(shè)水平參差不齊，一個(gè)地方檢驗(yàn)為有效的機(jī)制推廣到另一個(gè)地方，并不一定可以發(fā)揮效用，因此，在探索試點(diǎn)改革的時(shí)候，應(yīng)當(dāng)注意在東部、中部、西部等不同區(qū)域挑選該區(qū)域內(nèi)典型地區(qū)作為改革試點(diǎn)，因地制宜，結(jié)合當(dāng)?shù)厣鐣?huì)發(fā)展水平有的放矢。就理論層面而言，改革必須依法推進(jìn)，不得突破現(xiàn)行法律框架。瞬息萬(wàn)變的社會(huì)發(fā)展與相對(duì)穩(wěn)定的法律規(guī)范之間具有深沉的張力，為了推動(dòng)社會(huì)發(fā)展而實(shí)行的改革必須遵從法律，決不允許以改革之名突破法律。[51]應(yīng)當(dāng)明確，但凡進(jìn)行試點(diǎn)探索就必須有試錯(cuò)的覺(jué)悟和勇氣，即使前期的理論準(zhǔn)備多么充分，專家論證多么縝密，也不能保證改革必然成功，因此必須保持沉穩(wěn)平和的心態(tài)，不驕不餒，如此方能科學(xué)、穩(wěn)妥地推進(jìn)改革向前發(fā)展。

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（責(zé)任編輯：趙婧姝 王秀艷）

Chinese Context and Applicable Path of Legislation Cost-Benefit Analysis

Zhou Quan，Zeng Gang

Abstract：As a delicate system design，the cost-benefit analysis in legislation is the result of the constant infiltration of economics into law，that is to say，the theory and method of economics are used to transform law to make it more refined and scientific to adapt to the development of society.This paper proves the cost-benefit analysis mode in China's legislative evaluation，and concludes that the cost-benefit analysis conforms to the normative meaning of the objective clause of “improving the legislative quality” and the principle provision of “adapting to the economic and social development”，which is also an effective way to resolve the contradiction between the expected goal of the law and the actual operation.It is necessary to summarize the contents of legislative costs and benefits，and position the system as a necessary procedure to provide reference decision-making information for economic legislation.Combing the practical context and current situation of cost-benefit analysis in China's legislation，we find that the system lacks top-level design and specific operation rules，legislative plagiarism is more serious，and theoretical preparation is also insufficient.Therefore，we should change our ideas first，learn from the system selectively after we have a comprehensive understanding of the system， at the same time，we should also provide clear rules for the application of the system，establish local pilot，and promote the scientific and sound development of legislative reform.

Key words：cost-benefit analysis;economic legislation;legal norms