孫榮釗，劉金才，朱 琳，陳向武

（1.中國(guó)動(dòng)物衛(wèi)生與流行病學(xué)中心，山東青島 266032；2.上海市動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督所，上海 200335；3.青島東方動(dòng)物衛(wèi)生法學(xué)研究咨詢(xún)中心，山東青島 266032）

根據(jù)現(xiàn)行《動(dòng)物檢疫管理辦法》第41~43 條的規(guī)定，對(duì)依法應(yīng)當(dāng)檢疫而未經(jīng)檢疫的動(dòng)物產(chǎn)品，符合補(bǔ)檢條件的應(yīng)當(dāng)予以補(bǔ)檢，由動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)出具《動(dòng)物檢疫合格證明》。其中，作為動(dòng)物產(chǎn)品的補(bǔ)檢條件之一，是要求“貨主在5 天內(nèi)提供輸出地動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)出具的來(lái)自非封鎖區(qū)的證明”[1-3]。目前，國(guó)家畜牧獸醫(yī)主管部門(mén)對(duì)動(dòng)物產(chǎn)品來(lái)自非封鎖區(qū)的證明文件的格式、內(nèi)容和效力等均未作明確規(guī)定，動(dòng)物衛(wèi)生執(zhí)法人員對(duì)如何認(rèn)定證明文件的合法性和有效性存有較大困惑。本文結(jié)合基層執(zhí)法需求，對(duì)動(dòng)物產(chǎn)品來(lái)自非封鎖區(qū)的證明文件相關(guān)內(nèi)容進(jìn)行了探討。

1 證明文件存在的問(wèn)題分析

1.1 證明的出具主體不合法

根據(jù)《動(dòng)物檢疫管理辦法》規(guī)定，非封鎖區(qū)證明的法定出具主體是動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)，官方獸醫(yī)只能依據(jù)輸出地動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)出具的動(dòng)物產(chǎn)品來(lái)自非封鎖區(qū)的證明作為判定是否符合補(bǔ)檢條件的前提之一，其他任何機(jī)構(gòu)出具的證明均不具有法律效力，不得據(jù)此認(rèn)定為符合補(bǔ)檢條件。執(zhí)法實(shí)踐中發(fā)現(xiàn)，出具非封鎖區(qū)證明的主體以動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)為多，但也存在不統(tǒng)一、不合法的情況，有以畜牧獸醫(yī)行政主管部門(mén)、農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法部門(mén)（承擔(dān)動(dòng)物防疫監(jiān)督管理職責(zé)的除外），或者防治重大動(dòng)物疫病指揮部等機(jī)構(gòu)出具的現(xiàn)象。原因可能是混淆了“疫區(qū)”和“封鎖區(qū)”的概念，《動(dòng)物防疫法》規(guī)定劃定疫區(qū)的主體是畜牧獸醫(yī)主管部門(mén)，發(fā)布封鎖令的主體是人民政府，個(gè)別地方主觀認(rèn)為，非封鎖區(qū)證明的出具主體以畜牧獸醫(yī)主管部門(mén)為好。鑒于動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督是授權(quán)的執(zhí)法主體，因此，由農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)（承擔(dān)動(dòng)物防疫監(jiān)督管理職責(zé)的除外）出具非封鎖區(qū)證明是違法的，防治重大動(dòng)物疫病指揮部也無(wú)權(quán)出具該證明。

1.2 證明文件的名稱(chēng)不統(tǒng)一

《動(dòng)物檢疫管理辦法》第41~43 條僅規(guī)定貨主應(yīng)提供動(dòng)物產(chǎn)品輸出地動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)出具的來(lái)自非封鎖區(qū)的證明，但并未明確該證明的法定名稱(chēng)。換言之，只要能夠證明涉案動(dòng)物產(chǎn)品來(lái)自于非封鎖區(qū)這一客觀事實(shí)即可，對(duì)該證明名稱(chēng)和的形式要件并不做具體要求。由于無(wú)統(tǒng)一規(guī)范要求，各地出具非封鎖區(qū)證明的名稱(chēng)多樣，格式也五花八門(mén)，影響動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)執(zhí)法形象。如，稱(chēng)之為“證明”“非疫區(qū)證明”“非疫區(qū)、非封鎖區(qū)證明”“豬源自非疫區(qū)證明”，等等。在執(zhí)法實(shí)踐中，對(duì)此要具體情況具體分析。如1.1 所述，各種“非疫區(qū)”證明不是法定的證明文件，即便由輸出地動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)出具，也無(wú)法證明該批動(dòng)物產(chǎn)品來(lái)自非封鎖區(qū)的事實(shí)，不具有法律效力。而對(duì)于“證明”、“非封鎖區(qū)證明”等，則要對(duì)其內(nèi)容進(jìn)行實(shí)質(zhì)分析和判斷，只要其能夠證明該批動(dòng)物產(chǎn)品來(lái)自非封鎖區(qū)的事實(shí)，即可認(rèn)定該證明文件具有法律效力。

1.3 證明的內(nèi)容不詳實(shí)

由于國(guó)家對(duì)動(dòng)物產(chǎn)品來(lái)自非封鎖區(qū)的證明文件的內(nèi)容并無(wú)具體規(guī)定，各地在辦理涉及依法應(yīng)當(dāng)檢疫而未經(jīng)檢疫的動(dòng)物產(chǎn)品案件時(shí)，要求貨主出具該證明的內(nèi)容也不盡相同，有的地方要求證明的事項(xiàng)詳實(shí)具體，有的地方要求則較為籠統(tǒng)，導(dǎo)致出具證明的權(quán)威性、有效性大打折扣。如：（1）某縣級(jí)動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督所開(kāi)具證明，表述為“某省某縣近期無(wú)動(dòng)物疫情發(fā)生，縣域全境為非封鎖區(qū)?！保?）某動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督所開(kāi)具證明，表述為“XX 公司所采購(gòu)生豬全部來(lái)自非封鎖區(qū)養(yǎng)殖場(chǎng)，嚴(yán)格執(zhí)行各項(xiàng)動(dòng)物防疫制度，并經(jīng)駐廠官方獸醫(yī)檢驗(yàn)檢疫合格，出廠豬產(chǎn)品均持有動(dòng)物檢疫合格證明?！保?）某縣動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督所出具證明，表述為“該批動(dòng)物產(chǎn)品來(lái)自非封鎖區(qū)”。從證據(jù)的證明力角度來(lái)分析，以上文件和表述不能充分證明涉案動(dòng)物產(chǎn)品來(lái)自于非封鎖區(qū)的客觀事實(shí)，執(zhí)法人員在認(rèn)定該類(lèi)證明的合法性和有效性時(shí)，應(yīng)持謹(jǐn)慎態(tài)度。

2 證明文件的格式設(shè)計(jì)與建議

筆者認(rèn)為，按照事實(shí)清楚、證據(jù)確實(shí)充分的證明標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)動(dòng)物產(chǎn)品來(lái)自非封鎖區(qū)這一待證事實(shí)，須從以下幾個(gè)方面予以證明：（1）某行政區(qū)域在某特定時(shí)間段內(nèi)，處于動(dòng)物防疫意義上的非封鎖行政管制狀態(tài)；（2）該批動(dòng)物產(chǎn)品來(lái)自于該非封鎖管制狀態(tài)的區(qū)域，處于該時(shí)間段內(nèi)；（3）該批產(chǎn)品為特定的貨主所有。據(jù)此，筆者建議將該證明設(shè)計(jì)為首部、正文和尾部三個(gè)部分。

2.1 首部 首部包括該證明文件的標(biāo)題和收文機(jī)關(guān)兩部分。標(biāo)題建議統(tǒng)一為“動(dòng)物產(chǎn)品來(lái)自非封鎖區(qū)證明”。與“證明”“非封鎖區(qū)證明”“某批動(dòng)物產(chǎn)品來(lái)自非封鎖區(qū)證明”等相比，該名稱(chēng)能夠完整和準(zhǔn)確的表該文件的內(nèi)容及意義。收文機(jī)關(guān)是指有權(quán)對(duì)依法應(yīng)當(dāng)檢疫而未經(jīng)檢疫的動(dòng)物產(chǎn)品實(shí)施補(bǔ)檢的動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)，即發(fā)現(xiàn)該違法行為的動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)，不能是貨主或其他部門(mén)。

2.2 正文部分

2.2.1 關(guān)于涉案動(dòng)物產(chǎn)品屬于特定貨主的描述要描述該批動(dòng)物產(chǎn)品的數(shù)量（重量）、規(guī)格和存在形態(tài)等信息，并明確該批動(dòng)物產(chǎn)品的貨主為某特定的自然人、法人或非法人組織等。由于此類(lèi)案件大多發(fā)生在市場(chǎng)或流通領(lǐng)域，動(dòng)物產(chǎn)品離開(kāi)產(chǎn)地已有一段時(shí)間，也有可能貨主和承運(yùn)人并非同一人，明確上述信息有利于鎖定事實(shí)證據(jù)，便于案件的后續(xù)調(diào)查處理。如，可描述為：“你單位查獲的10 噸依法應(yīng)當(dāng)檢疫而未經(jīng)檢疫的鴨肉（光鴨XX 只）為我縣某有限公司（法定代表人：XX，工商營(yíng)業(yè)執(zhí)照編號(hào)：XX）所有。

2.2.2 關(guān)于某行政區(qū)域在特定時(shí)段內(nèi)為非封鎖區(qū)的描述 要明確涉案動(dòng)物產(chǎn)品來(lái)自某最小行政區(qū)劃內(nèi)的特定養(yǎng)殖場(chǎng)或屠宰場(chǎng)（廠）。同時(shí)，由于封鎖區(qū)劃定與疫點(diǎn)、疫區(qū)、受威脅區(qū)有關(guān)聯(lián)，而非封鎖區(qū)證明雖然只是個(gè)結(jié)果，但要考慮其時(shí)效性。某地域在特定時(shí)間段內(nèi)屬于封鎖區(qū)，但依法解除封鎖后則屬于非封鎖區(qū)。因此，明確動(dòng)物產(chǎn)品的起運(yùn)時(shí)間和涉及的非封鎖區(qū)域和時(shí)間段尤為重要。出具證明的動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)，要根據(jù)涉案動(dòng)物產(chǎn)品相關(guān)的特定重大動(dòng)物疫病的潛伏期，核實(shí)該批動(dòng)物產(chǎn)品離開(kāi)產(chǎn)地時(shí)是否處于封鎖區(qū)域內(nèi)，是否處于封鎖期間。在正文部分還應(yīng)明確該證明的有效期限。

2.3 尾部

包括證明的出具主體和出具日期

2.3.1 出具主體 如前所述，該證明的法定出具主體只能是動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)。但有觀點(diǎn)認(rèn)為，根據(jù)“誰(shuí)發(fā)布，誰(shuí)證明””的原則，動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)出具“來(lái)自非封鎖區(qū)”的證明值得商榷?！秳?dòng)物防疫法》只規(guī)定了依法封鎖疫區(qū)是當(dāng)?shù)卣穆氊?zé)，動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)僅是執(zhí)行機(jī)構(gòu)，“來(lái)自非封鎖區(qū)的證明”建議修改為由輸出地政府部門(mén)或畜牧獸醫(yī)主管部門(mén)出具更為合適，以進(jìn)一步增強(qiáng)該證明的權(quán)威性和有效性。

2.3.2 出具時(shí)間 出具時(shí)間一方面可以和該證明正文中的有效期限相呼應(yīng)和銜接，另一方面也可以作為判斷當(dāng)事人是否依據(jù)《動(dòng)物檢疫管理辦法》規(guī)定，在5 日內(nèi)提供了該證明。

3 有關(guān)思考

3.1 關(guān)于特定時(shí)間內(nèi)動(dòng)物及動(dòng)物產(chǎn)品合理處置問(wèn)題

《動(dòng)物檢疫管理辦法》要求在一定期限內(nèi)提供有關(guān)證明，在提供證明期間動(dòng)物產(chǎn)品需要滯留或者冷藏，此間的費(fèi)用負(fù)擔(dān)應(yīng)在今后立法完善中予以考慮[7]。針對(duì)動(dòng)物而言，縣級(jí)人民政府給動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督所配置動(dòng)物留驗(yàn)場(chǎng)所的情形較少，因此絕大部分地區(qū)無(wú)法實(shí)施留驗(yàn)措施；然而，即使配置了留驗(yàn)場(chǎng)所，留驗(yàn)期間動(dòng)物的飼養(yǎng)由誰(shuí)負(fù)責(zé)、出現(xiàn)死亡由誰(shuí)承擔(dān)等問(wèn)題也難以解決。針對(duì)動(dòng)物產(chǎn)品而言，按照現(xiàn)行的規(guī)定，往往無(wú)法鑒定是否“在保質(zhì)期內(nèi)”，是否“無(wú)腐敗變質(zhì)”；加之，國(guó)家對(duì)大部分動(dòng)物產(chǎn)品的保質(zhì)期沒(méi)有統(tǒng)一規(guī)定，在執(zhí)法實(shí)踐中不僅無(wú)依據(jù)可遵循，也會(huì)給一些擁有過(guò)期動(dòng)物產(chǎn)品故意逃避處置的經(jīng)營(yíng)者留下可乘之機(jī)。

3.2 關(guān)于動(dòng)物產(chǎn)品補(bǔ)檢制度

本文對(duì)動(dòng)物產(chǎn)品來(lái)自非封鎖區(qū)的證明文件的格式探究源于現(xiàn)行有效的動(dòng)物產(chǎn)品補(bǔ)檢制度。筆者認(rèn)為，動(dòng)物產(chǎn)品補(bǔ)檢作為一項(xiàng)法律制度，自1985年寫(xiě)入《家畜家禽防疫條例》以來(lái)，歷經(jīng)《動(dòng)物防疫法》頒布實(shí)施并多次修改，至今已延續(xù)30 多年，對(duì)保障動(dòng)物防疫和畜產(chǎn)品安全發(fā)揮了積極作用。但隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展，養(yǎng)殖業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化調(diào)整，依法治國(guó)基本方略的深入推進(jìn)和動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法形勢(shì)的不斷變化，補(bǔ)檢制度不斷暴露其制度缺陷，建議在修訂《動(dòng)物防疫法》時(shí)取消該制度。若取消動(dòng)物產(chǎn)品補(bǔ)檢制度，則《動(dòng)物檢疫管理辦法》相關(guān)條款也將廢止，對(duì)動(dòng)物產(chǎn)品來(lái)自非封鎖區(qū)的證明也就失去了存在必要和法律效力。