王敏彪 劉　偉 李秀旺 張麗宏 何小菲

麗水市集體林業(yè)綜合改革試驗(yàn)示范區(qū)建設(shè)進(jìn)展及問題分析

王敏彪1劉偉1李秀旺2張麗宏1何小菲2

（1 浙江省麗水市白云山生態(tài)林場323000；2 浙江省麗水市林業(yè)局323000）

闡述了麗水市集體林業(yè)綜合改革試驗(yàn)示范區(qū)建設(shè)進(jìn)展情況，對(duì)目前存在的主要問題進(jìn)行了系統(tǒng)的剖析，并提出了明晰林權(quán)管理邊界、落實(shí)林權(quán)登記制度，完善林地流轉(zhuǎn)機(jī)制、促進(jìn)林地規(guī)范流轉(zhuǎn)，深化林權(quán)管理機(jī)制、增強(qiáng)林權(quán)管理服務(wù)等進(jìn)一步完善麗水市集體林業(yè)綜合改革試驗(yàn)示范區(qū)建設(shè)的措施及對(duì)策。

集體林改；試驗(yàn)示范區(qū)；進(jìn)展；問題

麗水市位于浙江省西南、浙閩兩省結(jié)合部，市域面積1.73萬平方公里，下轄9個(gè)縣（市、區(qū)），總?cè)丝?68萬人。全市森林覆蓋率80.79%，林木綠化率81.62%，森林總蓄積量8202萬立方米，現(xiàn)有2處國家級(jí)自然保護(hù)區(qū)、5個(gè)國家級(jí)森林公園、2處國家濕地公園和7個(gè)省級(jí)森林公園，是浙江重點(diǎn)林區(qū)、典型南方集體林區(qū)。

全國有28億畝集體林地已經(jīng)明晰產(chǎn)權(quán)，近1億農(nóng)戶獲得了林權(quán)證和大量的森林資產(chǎn)，5億多農(nóng)民直接受惠[1]，為7億多農(nóng)民脫貧致富作出了重大貢獻(xiàn)，也為在社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)條件下加快農(nóng)村集體林業(yè)現(xiàn)代化奠定了重要的制度基礎(chǔ)[2]。集體林業(yè)綜合改革試驗(yàn)示范區(qū)（以下簡稱“試驗(yàn)示范區(qū)”）建設(shè)的目標(biāo)，是要增加森林資源、提高森林質(zhì)量、增加農(nóng)民收入、維護(hù)林區(qū)和諧穩(wěn)定，這也是林業(yè)改革的目的。試驗(yàn)示范區(qū)重點(diǎn)開展“三權(quán)分置并行”、股份合作、林權(quán)流轉(zhuǎn)機(jī)制、森林經(jīng)營管理、公益林管理經(jīng)營機(jī)制、財(cái)政扶持制度、金融支持制度、森林保險(xiǎn)制度、林業(yè)社會(huì)化服務(wù)體系建設(shè)等9個(gè)方面的試驗(yàn)示范。

2015年以來，麗水市立足當(dāng)?shù)貙?shí)際，深入調(diào)查研究，精心設(shè)計(jì)方案，認(rèn)真組織實(shí)施，重點(diǎn)著力深化創(chuàng)新林權(quán)管理服務(wù)、林地流轉(zhuǎn)、林業(yè)金融合作、森林經(jīng)營管理以及產(chǎn)業(yè)發(fā)展等方面工作，全力推進(jìn)集體林業(yè)綜合改革試驗(yàn)示范區(qū)建設(shè)。

1 進(jìn)展情況

1.1 制定政策任務(wù)，推動(dòng)集體林業(yè)綜合改革試驗(yàn)示范區(qū)建設(shè)

麗水市專門召開市政府常務(wù)會(huì)議、市委常委會(huì)議，兩次專題研究集體林業(yè)綜合改革試驗(yàn)示范區(qū)建設(shè)問題，出臺(tái)了《關(guān)于進(jìn)一步深化林業(yè)改革發(fā)展全面推進(jìn)美麗林相建設(shè)的意見》，進(jìn)一步明確深化林業(yè)經(jīng)營體制、林權(quán)流轉(zhuǎn)機(jī)制、金融支持林業(yè)、森林資源管理、國有林場等五大方面改革的方向、重點(diǎn)及措施，實(shí)施林業(yè)項(xiàng)目建設(shè)機(jī)制、智慧林業(yè)、科技服務(wù)三方面創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)，著力破解林業(yè)發(fā)展難題。市政府召開全市林業(yè)工作會(huì)議，對(duì)創(chuàng)建試驗(yàn)示范區(qū)工作進(jìn)行了動(dòng)員部署；市政府與各縣（市、區(qū)）政府簽訂責(zé)任狀，將試驗(yàn)示范區(qū)創(chuàng)建的5年工作目標(biāo)、關(guān)鍵指標(biāo)、重要任務(wù)及年度工作責(zé)任列入政府重點(diǎn)工作任務(wù)進(jìn)行考核。同時(shí)，結(jié)合全市農(nóng)村金融改革工作，將生態(tài)公益林未來收益權(quán)質(zhì)押貸款創(chuàng)新、林農(nóng)融資互助擔(dān)保、林權(quán)抵押貸款等相關(guān)改革內(nèi)容列入全市農(nóng)村金融改革工作方案進(jìn)行部署、考核。

1.2 創(chuàng)新出臺(tái)政策，“三權(quán)分置”探索邁出重要步伐

在深入調(diào)研、廣泛聽取意見的基礎(chǔ)上，出臺(tái)了《麗水市國有集體森林林木林地流轉(zhuǎn)招標(biāo)拍賣掛牌辦法（試行）》《關(guān)于推進(jìn)森林資源流轉(zhuǎn)工作的意見》等政策性文件[3]。明確林地承包權(quán)和林權(quán)證仍由流出方擁有，經(jīng)營權(quán)和經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)證由流入方擁有，并享有除林地承包權(quán)之外的所有經(jīng)營權(quán)利。同時(shí)制定出臺(tái)了相關(guān)扶持政策，其中龍泉市對(duì)當(dāng)年新流轉(zhuǎn)的期限在25年以上、連片面積100畝以上并納入林業(yè)投資計(jì)劃的毛竹、香榧、油茶、珍貴樹種等新造林規(guī)?；?jīng)營基地的，給予流入方每畝一次性補(bǔ)助50元；對(duì)開展整村林地流轉(zhuǎn)試點(diǎn)、完成流轉(zhuǎn)面積3000畝以上的，給予不少于5萬元的一次性工作經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助。

1.3 落實(shí)流轉(zhuǎn)激勵(lì)措施，推行林地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)證制度

率先試行林地承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)分離，創(chuàng)新林地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)證制度，對(duì)流轉(zhuǎn)的林地經(jīng)營權(quán)進(jìn)行發(fā)證確認(rèn)，并在全市推廣。2017年重點(diǎn)推動(dòng)林地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)證在林權(quán)抵押、林木采伐和其他行政審批等事項(xiàng)中的應(yīng)用，引導(dǎo)以前流轉(zhuǎn)的林地通過完善合同，并辦理《林地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)證》。截至2017年底止，全市累計(jì)林地流轉(zhuǎn)28560件，面積166.06萬畝；公開招標(biāo)、拍賣或掛牌流轉(zhuǎn)森林資產(chǎn)（含林木、林地）18369起、面積184.45萬畝；頒發(fā)《林地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)證》835本、面積16.90萬畝。通過林地流轉(zhuǎn)，全市累計(jì)培育新型林業(yè)經(jīng)營主體821家，其中合作社514家。

1.4 深化林業(yè)金融合作，創(chuàng)新公益林等林權(quán)抵押貸款模式

率先探索利用公益林補(bǔ)償收益權(quán)質(zhì)押向銀行貸款，并試點(diǎn)成功。在此基礎(chǔ)上，2017年全市林業(yè)與金融部門聯(lián)合探索生態(tài)公益林補(bǔ)償收益權(quán)質(zhì)押貸款工作。同時(shí)大力推進(jìn)林地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)證抵押貸款增量擴(kuò)面，完善林權(quán)抵押不良貸款處置機(jī)制，加大金融機(jī)構(gòu)對(duì)林農(nóng)的授信力度，繼續(xù)保持有林地林木火災(zāi)保險(xiǎn)全覆蓋，政策性林木綜合保險(xiǎn)投保60萬畝以上。針對(duì)麗水生態(tài)公益林面積大（1278萬畝）、可獲補(bǔ)償金總額高（年總額3.3億元以上）的實(shí)際，截至2017年底止，全市累計(jì)發(fā)放公益林收益權(quán)質(zhì)押貸款144筆、1792萬元，發(fā)放《林地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)證》抵押貸款1811筆、40091萬元，貸款余額565筆、14856萬元。

1.5 研究林權(quán)管理機(jī)制，解決林權(quán)登記問題

實(shí)施不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記制度后，林權(quán)登記列入不動(dòng)產(chǎn)登記范圍，其相關(guān)職責(zé)交國土資源部門承擔(dān)。針對(duì)林權(quán)登記相關(guān)職責(zé)移交中存在的諸多問題和困難，市林業(yè)局組織調(diào)研組開展專題調(diào)研。通過召開座談會(huì)、走訪、組織討論、書面等形式，征求基層干部群眾的意見和建議，起草了《林權(quán)登記職責(zé)劃歸國土部門后的調(diào)研報(bào)告》，為做好林權(quán)登記職責(zé)劃轉(zhuǎn)和統(tǒng)一登記提供參考。

1.6 建立村級(jí)互助擔(dān)保組織，完善林農(nóng)信用擔(dān)保體系

龍泉市成立了全國首個(gè)村級(jí)擔(dān)保合作社--花橋村惠農(nóng)擔(dān)保合作社，當(dāng)社員需要貸款時(shí)，由合作社自行組織信貸調(diào)查、資產(chǎn)評(píng)估和不良貸款處置變現(xiàn)。這一創(chuàng)新做法，手續(xù)方便、融資成本低（月息6厘），銀行規(guī)避了發(fā)生不良貸款時(shí)處置森林資產(chǎn)的難題。2018年，林業(yè)部門聯(lián)合金融機(jī)構(gòu)共同研究探索村級(jí)互助擔(dān)保組織建設(shè)，重點(diǎn)發(fā)展村級(jí)互助擔(dān)保組織示范點(diǎn)，規(guī)范發(fā)展農(nóng)村互助擔(dān)保組織，逐步完善林農(nóng)信用擔(dān)保體系。

2 存在的主要問題

2.1 林權(quán)登記銜接難

在不動(dòng)產(chǎn)登記改革中，中央編辦出臺(tái)了整合不動(dòng)產(chǎn)登記職責(zé)的文件，但各地對(duì)不動(dòng)產(chǎn)登記職責(zé)劃轉(zhuǎn)的范圍有不同的理解。在具體落實(shí)時(shí)，存在政策解讀不一致、職責(zé)邊界劃分不清晰、人員調(diào)整不平衡、業(yè)務(wù)交接不順暢等問題，有些縣市的國土部門存在著不愿意接收相關(guān)職責(zé)的現(xiàn)象。

2.2 林地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)證缺乏法定效力

麗水市創(chuàng)新的林地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)證制度，破解了現(xiàn)行林權(quán)管理制度制約林地轉(zhuǎn)包、租賃不能辦證的難點(diǎn)，解決了林地流轉(zhuǎn)后農(nóng)戶不愿過戶、政策不能過戶、銀行不敢貸款等問題。但在社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活中，其法律效力較低。

2.3 生態(tài)公益林流轉(zhuǎn)不順暢

目前，生態(tài)公益林流轉(zhuǎn)存在一定的法律法規(guī)限制，法律保障不明確[4]?；鶎愚r(nóng)村干部、林農(nóng)對(duì)生態(tài)公益林流轉(zhuǎn)理解不一，擔(dān)心流轉(zhuǎn)后影響村集體項(xiàng)目統(tǒng)一規(guī)劃和建設(shè)。林農(nóng)對(duì)農(nóng)戶、社會(huì)工商資本等參與到生態(tài)公益林流轉(zhuǎn)思想上有障礙，擔(dān)心跑馬圈地等不利現(xiàn)象發(fā)生。

3 措施與對(duì)策

3.1 明晰林權(quán)管理邊界，落實(shí)林權(quán)登記制度

加強(qiáng)與國土部門對(duì)接，對(duì)不動(dòng)產(chǎn)登記改革進(jìn)行調(diào)研，研究不動(dòng)產(chǎn)登記相關(guān)政策文件，明晰與國土部門之間涉及林權(quán)管理相關(guān)職能的邊界，銜接好林權(quán)登記相關(guān)職責(zé)、程序，建立完善的林權(quán)登記制度。

3.2 完善林地流轉(zhuǎn)機(jī)制，促進(jìn)林地規(guī)范流轉(zhuǎn)

按照林地承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)分離的原則，加大林地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)證制度推廣力度。完善林地流轉(zhuǎn)配套政策，在國家層面制訂出臺(tái)林地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)證制度，或以部門規(guī)章形式規(guī)范林地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)證制度，規(guī)范林地流轉(zhuǎn)程序和行為，促進(jìn)林地規(guī)范流轉(zhuǎn)和適度規(guī)模經(jīng)營。

3.3 深化林權(quán)管理機(jī)制，增強(qiáng)林權(quán)管理服務(wù)

進(jìn)一步完善公益林經(jīng)營管理制度，提升林權(quán)管理服務(wù)機(jī)制，依法規(guī)范林權(quán)管理職能和權(quán)限，推動(dòng)林業(yè)信息化進(jìn)程，拓展服務(wù)林農(nóng)的廣度與深度，為深化集體林權(quán)制度改革提供基礎(chǔ)服務(wù)保障，維護(hù)林農(nóng)長期穩(wěn)定的林地承包經(jīng)營權(quán)。進(jìn)一步健全和提升林權(quán)管理、交易、信息和林權(quán)爭議處理等綜合服務(wù)能力。

[1] 封加平.守住底線 著力創(chuàng)新扎實(shí)完成集體林業(yè)綜合改革試驗(yàn)示范任務(wù)[C].在集體林業(yè)綜合改革試驗(yàn)示范區(qū)現(xiàn)場會(huì)上的講話，2016.

[2] 何得桂.集體林權(quán)改革的影響界定：陜省84個(gè)村樣本［J］.改革，2012,（6）：37-41.

[3] 季建豪，劉偉，吳賽芬,等.麗水市集體林權(quán)制度改革探析[J］.林業(yè)經(jīng)濟(jì)，2012,（10）：40-42.

[4] 盧國懿，孔慶遠(yuǎn)，朱凱,等.房山區(qū)集體林業(yè)綜合改革試驗(yàn)示范區(qū)建設(shè)進(jìn)展及存在問題分析［J］.林業(yè)經(jīng)濟(jì)，2016,(1)：97-100.

2019-01-29

王敏彪，工程師；研究方向：森林培育。

F121

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1004-7743（2019）03-0046-03