孫 欣

(蘇交科集團(tuán)股份有限公司 南京 210017)

我國現(xiàn)代有軌電車建設(shè)起步較晚，進(jìn)入21世紀(jì)后，尤其是2013年以來，現(xiàn)代有軌電車在我國快速發(fā)展，沈陽、蘇州、南京、廣州、淮安等地紛紛開始現(xiàn)代有軌電車的運(yùn)營。現(xiàn)代有軌電車從規(guī)劃圖變成了城市名片，從會場展覽駛向了城市道路，新奇、肯定、爭議也隨之而來。

1 現(xiàn)代有軌電車發(fā)展現(xiàn)狀

截至2017年年底，我國已有14個城市的20條現(xiàn)代有軌電車線路投入運(yùn)營，總里程為246.1 km(中國城市軌道交通協(xié)會信息2018年第2期公開數(shù)據(jù))；在建城市22個，在建線路618.1 km。據(jù)不完全統(tǒng)計，全國至少有93個城市或地區(qū)規(guī)劃建設(shè)有軌電車，線網(wǎng)規(guī)模突破12 000 km，成為超越地鐵的規(guī)劃運(yùn)營里程最長的城市軌道交通工具[1]。

以江蘇為例，作為現(xiàn)代有軌電車發(fā)展的典型地區(qū)，已有3個城市建成運(yùn)營，全省13市幾乎都有現(xiàn)代有軌電車建設(shè)計劃。其中，已建成的南京河西有軌電車是世界第一條區(qū)間無接觸網(wǎng)有軌電車，蘇州高新區(qū)現(xiàn)代有軌電車1號線項目是全國第一個經(jīng)國家發(fā)改委審查的項目，也是產(chǎn)業(yè)集群發(fā)展的典型；淮安有軌電車一期工程是第一個位于城市中心區(qū)的有軌電車項目，也是第一條單體最長的無接觸網(wǎng)線路。

2 現(xiàn)代有軌電車發(fā)展存在問題

江蘇不同功能定位、不同技術(shù)類型、不同投資、建設(shè)、運(yùn)營、管理模式的現(xiàn)代有軌電車，在為其他城市提供有益借鑒的同時，也暴露出一些亟待解決的問題。本文通過對現(xiàn)代有軌電車的規(guī)劃、投資、建設(shè)、運(yùn)營、管理全過程進(jìn)行梳理，認(rèn)為主要存在以下問題。

2.1 定位認(rèn)識

對有軌電車的認(rèn)識尚不統(tǒng)一，發(fā)展存在一定爭議。在功能定位上，現(xiàn)代有軌電車在現(xiàn)實(shí)中能否發(fā)揮中運(yùn)量的運(yùn)輸功能，是否可以承擔(dān)骨干或次骨干交通功能，以及適用范圍認(rèn)識仍存在爭議?，F(xiàn)代有軌電車設(shè)計能力為0.5～1.5萬人次/小時，而目前幾乎沒有客運(yùn)量達(dá)到上述要求，淮安有軌電車一期工程作為江蘇客運(yùn)量最大的線路，日均流量也僅在2萬人次左右[2]，江蘇部分現(xiàn)代有軌電車概況見表1、表2。

在技術(shù)性能上，為保障現(xiàn)代有軌電車運(yùn)行速度和安全，需要占用一定的路權(quán)和信號，必然會對其他運(yùn)輸方式產(chǎn)生一定影響。

在經(jīng)濟(jì)性能上，現(xiàn)代有軌電車能否像城市軌道交通一樣帶來可觀的產(chǎn)業(yè)、物業(yè)、土地升值等方面的經(jīng)濟(jì)和社會效益，存在一定爭議。

表1 江蘇部分現(xiàn)代有軌電車主要指標(biāo)

注：客流數(shù)據(jù)為2017年9月

表2 江蘇部分現(xiàn)代有軌電車線路投資與客運(yùn)量情況

2.2 決策立項

有軌電車投資決策受非交通因素影響較大。在準(zhǔn)入門檻上，國家沒有明確現(xiàn)代有軌電車的建設(shè)條件，最初的建設(shè)項目大部分由所在城市自主決策，項目審批“相對寬松”，缺乏總體規(guī)劃指導(dǎo)和制約，造成與城市總體規(guī)劃、公交規(guī)劃、專項規(guī)劃等銜接不暢；很多項目立項往往與地區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展和車輛制造廠商推動、城市形象、政治因素等有關(guān)，而非交通本身發(fā)展需求。

2.3 制度保障

有軌電車發(fā)展的制度體系保障尚不健全?，F(xiàn)代有軌電車作為新興的公共交通方式，既具有軌道交通的特點(diǎn)，又具有地面公交的特點(diǎn)，更需要相關(guān)法規(guī)制度來保障其健康發(fā)展。

首先在行業(yè)發(fā)展規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)體系方面，國家和江蘇省政府未明確出臺有軌電車的相關(guān)發(fā)展指導(dǎo)意見，對行業(yè)發(fā)展指導(dǎo)性不足；近兩年出臺了一批有軌電車標(biāo)準(zhǔn)，但仍不完善，已建項目由于缺乏標(biāo)準(zhǔn)指導(dǎo)，存在建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)過高，建設(shè)和運(yùn)維成本高等問題。其次在行業(yè)監(jiān)管和約束手段方面，現(xiàn)代有軌電車的運(yùn)營水平和效益等主要由運(yùn)營單位自行負(fù)責(zé)，行業(yè)管理部門(主要指交通部門)對項目運(yùn)營、服務(wù)質(zhì)量等缺乏考核和制約手段。再次在行業(yè)相關(guān)配套保障政策方面，如投融資政策、運(yùn)營政策、補(bǔ)貼政策等方面均存在不足。如在投融資政策方面，現(xiàn)代有軌電車投資雖不及城市軌道交通，但規(guī)模依然較大，目前主要依靠政府投資、BT、PPP等幾種投融資模式，但各種模式弊端逐步顯現(xiàn)，給投資者、運(yùn)營商和政府各方均帶來較大壓力。

3 國外現(xiàn)代有軌電車發(fā)展政策借鑒

現(xiàn)代有軌電車在其他國家同樣受到追捧，如澳大利亞墨爾本將其作為最主要的市內(nèi)交通工具，法國巴黎將其作為市郊及新城主要公交方式，美國波特蘭將其作為市中心各組團(tuán)的主要集散公交方式。目前國內(nèi)對國外有軌電車的研究主要集中在功能、適應(yīng)性、技術(shù)指標(biāo)等方面，對發(fā)展政策研究相對較少。

《英國有軌電車行業(yè)管理研究》[3]對英國有軌電車發(fā)展歷程以及行業(yè)管理部門、獨(dú)立監(jiān)管機(jī)構(gòu)和行業(yè)協(xié)會的主要職責(zé)、做法進(jìn)行了介紹，提到英國有軌電車管理主體主要有政府機(jī)構(gòu)和行業(yè)協(xié)會、團(tuán)體兩類，其中協(xié)會在標(biāo)準(zhǔn)制定、推動政策實(shí)施等方面發(fā)揮了重要的作用。英國重視有軌電車的社會效益和經(jīng)濟(jì)效益并舉，先后發(fā)布了《交通的未來》白皮書(The Future of Transport-White Paper CM 6234)[4]和《向輕軌開綠燈》指導(dǎo)意見(Green Light for Light Rail)[5]，引導(dǎo)政府和社會投資者對有軌電車的投資和決策。同時英國頒布了涉及安全、規(guī)劃、技術(shù)、管理等各個方面的法規(guī)、政策和指南，為有軌電車發(fā)展提供了全面指導(dǎo)。

《以墨爾本為例探討當(dāng)前我國現(xiàn)代有軌電車發(fā)展中的問題與建議》[6]中提到，墨爾本將有軌電車作為最主要的公交方式，并通過規(guī)劃將其與其他方式建成統(tǒng)一整體形成良好銜接的網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)，包括基礎(chǔ)設(shè)施層面、信息層面、管理層面(如一票制等)，并針對有軌電車運(yùn)行制定了詳細(xì)的交通管理法規(guī)。

4 我國現(xiàn)代有軌電車發(fā)展政策及對策

為保障城市軌道交通的健康、可持續(xù)發(fā)展，2018年3月，國家發(fā)改委下發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)城市軌道交通規(guī)劃建設(shè)管理的意見》[7]，對新形勢下我國城市軌道交通規(guī)劃建設(shè)工作作出部署，其中大幅提高了對地鐵、輕軌等建設(shè)的要求(見表3)，但對現(xiàn)代有軌電車仍未提出明確要求。文章結(jié)合江蘇省近年來現(xiàn)代有軌電車的發(fā)展現(xiàn)狀和問題，從發(fā)展政策角度，提出相關(guān)建議措施。

表3 地鐵、輕軌、有軌電車建設(shè)條件

注：國家發(fā)改委《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)城市軌道交通規(guī)劃建設(shè)管理的意見》2018

4.1 規(guī)劃發(fā)展

在發(fā)展理念上，考慮到現(xiàn)代有軌電車一次性投資大、成本回收慢等特點(diǎn)，建議現(xiàn)代有軌電車總體發(fā)展應(yīng)堅持“量力而行、適度發(fā)展”的方針，按照統(tǒng)籌銜接、經(jīng)濟(jì)適用、便捷高效和安全可靠的原則，有序發(fā)展[8]。要對現(xiàn)代有軌電車正確認(rèn)識、合理期望。現(xiàn)代有軌電車的發(fā)展在于交通的需求與供給的匹配，應(yīng)更加注重發(fā)揮其交通功能，而非其他方面的功能。統(tǒng)籌做好一體化的規(guī)劃設(shè)計，保持與城市規(guī)劃、路網(wǎng)規(guī)劃相協(xié)調(diào)[9]。

4.2 投資建設(shè)

(1) 決策建設(shè)方面

完善現(xiàn)代有軌電車項目的決策程序，建立科學(xué)民主的決策機(jī)制，加強(qiáng)交通部門項目前期參與程度，實(shí)現(xiàn)有軌電車在規(guī)劃和實(shí)際運(yùn)營層面更好地與其他運(yùn)輸方式銜接?？紤]利用其他運(yùn)輸方式，提前做好通道客流培育，待條件成熟后再啟動有軌電車建設(shè)，做好換乘接駁，使各種交通方式銜接順暢，改善“微循環(huán)”[10]。嚴(yán)格控制建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，堅持裝備技術(shù)國產(chǎn)化，形成標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)體系，落實(shí)國產(chǎn)化標(biāo)準(zhǔn)要求，逐步降低工程造價。

(2) 投資模式方面

根據(jù)項目特點(diǎn)，合理選擇投資建設(shè)與運(yùn)營管理相分離的模式，或投資建設(shè)與運(yùn)營管理一體化模式。采用投資建設(shè)與運(yùn)營管理相分離模式時，在投資建設(shè)階段，主要采用政府投資模式，建設(shè)資金來源以公共財政為主，不足部分通過發(fā)行地方政府債券籌集；在運(yùn)營管理階段，鼓勵采用市場化運(yùn)作的方式，社會資本可采用市場化的融資方式。采用投資建設(shè)與運(yùn)營管理一體化模式時，全生命周期內(nèi)采用政府與社會資本合作的模式，投融資建設(shè)在財政保障的基礎(chǔ)上，還可以采用土地綜合開發(fā)的融資模式，利用現(xiàn)代有軌電車樞紐場站的上蓋物業(yè)發(fā)展，提高項目的整體收益，彌補(bǔ)部分運(yùn)營虧損。

(3) 財政政策方面

考慮到現(xiàn)代有軌電車投資較大，需要建立穩(wěn)定的公共財政投資保障機(jī)制和科學(xué)的營運(yùn)補(bǔ)貼機(jī)制。在建立穩(wěn)定的公共財政投資保障機(jī)制時，建議各地市在明確本地區(qū)建設(shè)體制下，按照事權(quán)與支出責(zé)任相適應(yīng)的原則，明確各級政府的出資責(zé)任和具體出資比例，各級政府承擔(dān)的支出責(zé)任部分應(yīng)全部由公共財政資金予以保障，不足部分通過發(fā)行地方政府債券解決。在營運(yùn)補(bǔ)貼機(jī)制方面，要建立規(guī)范的成本費(fèi)用評價制度，對企業(yè)的成本和費(fèi)用進(jìn)行年度審計與評價，并建立對企業(yè)補(bǔ)貼的考核指標(biāo)體系，對政策性虧損進(jìn)行補(bǔ)貼，降低企業(yè)對政府的依賴性。

4.3 運(yùn)營管理

(1) 價格政策方面

建立靈活的票制票價體系，總體票價的制定應(yīng)與當(dāng)?shù)仄胀ü?、地鐵等城市公共交通票制和票價水平保持一致。在此基礎(chǔ)上利用價格杠桿，最大化地發(fā)揮現(xiàn)代有軌電車的功能作用，滿足居民不同層次的出行需求；實(shí)施有效的電價優(yōu)惠政策，建議通過進(jìn)一步明確用電性質(zhì)，實(shí)行電價傾斜和優(yōu)惠，制定與企業(yè)實(shí)際需求相吻合的、合理的電價優(yōu)惠政策，來降低企業(yè)運(yùn)營成本。

(2) 交通管理方面

加強(qiáng)交通安全運(yùn)營保障，通過立法等措施，保障現(xiàn)代有軌電車的路權(quán)和信號相對優(yōu)先，同時通過明確安全責(zé)任，加大對影響有軌電車安全運(yùn)行的責(zé)任人的追責(zé)；提高智能信息服務(wù)水平，建立完善當(dāng)?shù)毓姵鲂蟹?wù)系統(tǒng)，將現(xiàn)代有軌電車納入基礎(chǔ)信息服務(wù)范圍，利用自身和其他公交方式(如公交、地鐵等)的信息發(fā)布渠道，做好信息誘導(dǎo)和標(biāo)志指引。

4.4 行業(yè)管理

(1) 完善準(zhǔn)入制度

完善關(guān)鍵設(shè)施設(shè)備運(yùn)營技術(shù)條件準(zhǔn)入制度，如對信號、車輛、通信等影響運(yùn)營安全的關(guān)鍵設(shè)備設(shè)施和系統(tǒng)集成，要研究制定運(yùn)營準(zhǔn)入技術(shù)條件等，保障運(yùn)行狀態(tài)穩(wěn)定可靠，降低安全運(yùn)營風(fēng)險；強(qiáng)化試運(yùn)營基本條件評審制度，嚴(yán)格做到專項驗收未通過不予評審、技術(shù)指標(biāo)不達(dá)標(biāo)不予通過、評審問題未整改不予載客運(yùn)營。

(2) 加強(qiáng)服務(wù)質(zhì)量管理

優(yōu)化公交線網(wǎng)設(shè)計，加強(qiáng)換乘樞紐建設(shè)，推進(jìn)地面公交與軌道交通“兩網(wǎng)”融合，保障現(xiàn)代有軌電車運(yùn)行效率；推進(jìn)公共交通建設(shè)成本、企業(yè)運(yùn)營成本、財政補(bǔ)貼資金使用、政府投資等信息公開制度，加強(qiáng)對企業(yè)運(yùn)營服務(wù)質(zhì)量和安全生產(chǎn)的監(jiān)管。

5 結(jié)論

從目前規(guī)劃建設(shè)情況來看，現(xiàn)代有軌電車未來將進(jìn)入持續(xù)快速發(fā)展階段，尤其是國家進(jìn)一步提高對地鐵、輕軌建設(shè)的準(zhǔn)入門檻后，現(xiàn)代有軌電車可能會成為部分城市發(fā)展軌道交通的首選。各地應(yīng)持審慎態(tài)度對待現(xiàn)代有軌電車建設(shè)，正確認(rèn)識、合理期望，建立系統(tǒng)的有軌電車發(fā)展規(guī)劃，以發(fā)揮現(xiàn)代有軌電車的功能，并實(shí)現(xiàn)健康可持續(xù)發(fā)展。