黎 敏

重慶大學(xué)，重慶 400044

改革開放以來，我國農(nóng)村土地實(shí)行“兩權(quán)分離”制度，效果良好。但隨著城市化進(jìn)程加快，農(nóng)民大規(guī)模離開農(nóng)村，土地?zé)o法被充分利用，農(nóng)業(yè)經(jīng)營嚴(yán)重受挫。中央為此提出了農(nóng)村土地“三權(quán)分置”改革，放活土地經(jīng)營權(quán)。

綜觀我國現(xiàn)有的法律制度，與“三權(quán)分置”相配套的法規(guī)尚未形成，所以在具體落實(shí)上還有很大問題。厘定土地經(jīng)營權(quán)的權(quán)利屬性，明確土地經(jīng)營權(quán)的權(quán)利內(nèi)容與流轉(zhuǎn)方式，使土地的實(shí)際耕種者手中持有的權(quán)利成為一種物權(quán)，才能有效防范經(jīng)營權(quán)運(yùn)行的風(fēng)險，完善農(nóng)地制度改革的基本策略。

一、土地經(jīng)營權(quán)物權(quán)創(chuàng)設(shè)的必要性

對“三權(quán)分置”下的土地經(jīng)營權(quán)進(jìn)行物權(quán)創(chuàng)設(shè)解決了三大現(xiàn)實(shí)需求：首先，城市化進(jìn)程的加快讓許多進(jìn)城農(nóng)民工想要流出在農(nóng)村的土地，以求深度融入城市的生活。面對這樣的困境，“三權(quán)分置”放活土地經(jīng)營權(quán)正契合了城鄉(xiāng)二元格局被打破的現(xiàn)狀；其從，為實(shí)現(xiàn)農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營，經(jīng)濟(jì)學(xué)學(xué)者也在20世紀(jì)就提出了“三權(quán)分置”的理念?！叭龣?quán)分置”符合經(jīng)濟(jì)學(xué)上利益最大化的追求，放活土地經(jīng)營權(quán)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營，最終使農(nóng)村經(jīng)濟(jì)得到發(fā)展；最后，將土地承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)分離，則回避了法律關(guān)于土地流轉(zhuǎn)的禁止性規(guī)定，不僅可以實(shí)現(xiàn)內(nèi)部出租與抵押，還為集體組織外的經(jīng)營者提供了途徑，滿足現(xiàn)實(shí)之需。

二、土地經(jīng)營權(quán)的性質(zhì)界定

土地承包經(jīng)營權(quán)在現(xiàn)行法中被置于用益物權(quán)一章，與承包權(quán)分離后的經(jīng)營權(quán)，在權(quán)利內(nèi)容等有所差異后其權(quán)利性質(zhì)是仍為用益物權(quán)還是應(yīng)被重新界定，學(xué)界對此意見不一。

(一)用益物權(quán)說

用益物權(quán)說認(rèn)為土地經(jīng)營權(quán)是從土地承包經(jīng)營權(quán)抽離出來的權(quán)利，所以并不改變它用益物權(quán)的性質(zhì)，故有學(xué)者認(rèn)為土地經(jīng)營權(quán)是在土地承包經(jīng)營權(quán)之下的用益物權(quán)。也有學(xué)者提出土地經(jīng)營權(quán)應(yīng)是與現(xiàn)行土地承包經(jīng)營權(quán)同一層次的另一用益物權(quán)，其涵蓋的權(quán)利內(nèi)容已超出現(xiàn)行法規(guī)定的土地承包經(jīng)營權(quán)。

(二)債權(quán)說

持債權(quán)說的學(xué)者認(rèn)為將土地經(jīng)營權(quán)定性為用益物權(quán)違反了物權(quán)法定原則，其次，土地經(jīng)營權(quán)的權(quán)利內(nèi)容是基于承包者與經(jīng)營者訂立的合同確定，經(jīng)營者需要請求承包者交付土地占有，故應(yīng)將其定性為債權(quán)。

(三)其他學(xué)說

有學(xué)者提出將土地經(jīng)營權(quán)設(shè)立為包括繼受土地經(jīng)營權(quán)與現(xiàn)行的土地承包經(jīng)營權(quán)的一種用益物權(quán)。根據(jù)物權(quán)法定理論，既有的承包經(jīng)營權(quán)在權(quán)利名稱及內(nèi)容方面均屬于傳統(tǒng)理論與中國土地制度相結(jié)合的產(chǎn)物，所以經(jīng)營權(quán)的創(chuàng)設(shè)不存在與物權(quán)法的原則矛盾，而是在法學(xué)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展相結(jié)合的道路上的物權(quán)體系的新拓展。

筆者認(rèn)為，雖然土地經(jīng)營權(quán)的設(shè)立與權(quán)利內(nèi)容取決于訂立的土地流轉(zhuǎn)合同，但不能否認(rèn)土地經(jīng)營權(quán)屬于用益物權(quán)的本質(zhì)；債權(quán)相較于物權(quán)，只是一種請求權(quán)，不具有對抗第三人的效力，而物權(quán)卻具有相對強(qiáng)化的支配力和排他性；雖然在權(quán)利流轉(zhuǎn)方面?zhèn)鶛?quán)的自由度相對較高，但物權(quán)可以通過物權(quán)法定原則來加強(qiáng)對新設(shè)經(jīng)營權(quán)的強(qiáng)制性規(guī)范。所以在以較小的成本取得更為穩(wěn)定的土地制度的考慮下，將經(jīng)營權(quán)界定為不動產(chǎn)用益物權(quán)，通過法律調(diào)整來實(shí)現(xiàn)這一土地制度的改革，不失為一種法治建設(shè)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的有效配合。

三、土地經(jīng)營權(quán)的物權(quán)創(chuàng)設(shè)

將“三權(quán)分置”下的土地經(jīng)營權(quán)定性為不動產(chǎn)用益物權(quán)后，從權(quán)利的設(shè)立、主體以及內(nèi)容上，都與現(xiàn)行《物權(quán)法》規(guī)定的土地承包經(jīng)營權(quán)有不同程度的差異，有必要對其進(jìn)行梳理與明晰。

(一)土地經(jīng)營權(quán)的設(shè)立方式

若將土地經(jīng)營權(quán)設(shè)定為包含現(xiàn)行土地承包經(jīng)營權(quán)與繼受土地經(jīng)營權(quán)的用益物權(quán)，其設(shè)立方式都是依靠合同的訂立，一個是承包合同，另一個為流轉(zhuǎn)合同。

1.通過土地經(jīng)營權(quán)的承包合同設(shè)立

現(xiàn)行土地承包經(jīng)營權(quán)由農(nóng)民與承包方訂立承包經(jīng)營合同設(shè)立，合同成立即生效，承包方隨即取得土地承包經(jīng)營權(quán)。農(nóng)地在完成發(fā)包后，承包人獲得農(nóng)地的承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)，承包人受限于本集體經(jīng)濟(jì)組織成員，限制流轉(zhuǎn)，不得出租與抵押。

2.通過土地經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)合同繼受

受讓人與承包人就合同條款達(dá)成合意，土地經(jīng)營權(quán)自合同生效之日起有效設(shè)立，合同的效力為依法取得土地經(jīng)營權(quán)的依據(jù)，無需采取任何公示。流轉(zhuǎn)合同在當(dāng)事人之間不僅產(chǎn)生債的關(guān)系，同時也產(chǎn)生物權(quán)關(guān)系。合同一旦生效，即使承保方?jīng)]有實(shí)際交付土地，土地經(jīng)營權(quán)也自動設(shè)立，不受其影響。與承包合同設(shè)立的經(jīng)營權(quán)不同的是，流轉(zhuǎn)合同經(jīng)營權(quán)主體沒有范圍限制。

(二)土地經(jīng)營權(quán)的具體內(nèi)涵

出于穩(wěn)定承包權(quán)、保障農(nóng)民權(quán)益的考慮，承包權(quán)的基本權(quán)能為占有、使用和收益。但經(jīng)營權(quán)應(yīng)該獲得的基本權(quán)能還應(yīng)包括針對經(jīng)營權(quán)本身的適度處分。

1.占有權(quán)

占有是物權(quán)最基礎(chǔ)的權(quán)能。在土地經(jīng)營流轉(zhuǎn)合同生效后，土地經(jīng)營權(quán)人有權(quán)依法占有流轉(zhuǎn)土地。雖然是否交付不影響流轉(zhuǎn)方取得土地經(jīng)營權(quán)，但事實(shí)上，土地經(jīng)營權(quán)人必須以占有土地為前提才能展開農(nóng)業(yè)經(jīng)營。如果承包人在合同生效后，沒有將土地交付給經(jīng)營人，經(jīng)營人有權(quán)請求承包人交付土地并占有。

2.使用權(quán)

土地經(jīng)營權(quán)人有權(quán)利用土地從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)或在流轉(zhuǎn)的土地建設(shè)必要的附屬設(shè)施，但建設(shè)的附屬設(shè)施必須是為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)服務(wù)。具體使用土地的內(nèi)容應(yīng)根據(jù)雙方合同確定，法定限制是土地經(jīng)營權(quán)人不得改變土地的農(nóng)用地性質(zhì)以及利用該土地從事其他非農(nóng)活動。同時，經(jīng)營權(quán)人負(fù)有依法保護(hù)土地的義務(wù)，需合理利用土地，不得對土地造成不可恢復(fù)的損害。

3.收益權(quán)

收益是土地經(jīng)營權(quán)設(shè)立的核心，指土地經(jīng)營人從土地中取得的農(nóng)產(chǎn)品等獲得的收益。經(jīng)營權(quán)主體可以通過處分其經(jīng)營權(quán)的方式來實(shí)現(xiàn)其收益權(quán)能，但是不能因此損害到承包權(quán)人的根本利益。如果雙方就土地經(jīng)營所得收益有分配的約定，土地經(jīng)營人應(yīng)當(dāng)根據(jù)約定將所得收益分配給承包方。

4.適度處分權(quán)

現(xiàn)行法律對農(nóng)用地是禁止出租、抵押等流轉(zhuǎn)方式的，所以經(jīng)營權(quán)分離出來，其流轉(zhuǎn)方式也需要針對實(shí)際情況進(jìn)行調(diào)整。法律應(yīng)該允許土地經(jīng)營權(quán)有限抵押的流轉(zhuǎn)方式，除開放經(jīng)營權(quán)的有限抵押外，還應(yīng)適度放寬經(jīng)營權(quán)的入股限制，允許經(jīng)營權(quán)的信托經(jīng)營，強(qiáng)化土地經(jīng)營權(quán)的生產(chǎn)功能及財產(chǎn)屬性，克服農(nóng)業(yè)經(jīng)營的融資困難。

(三)土地經(jīng)營權(quán)的終止

土地經(jīng)營權(quán)依合同而設(shè)定，自然也會因合同約定而終止。當(dāng)雙方約定的流轉(zhuǎn)的期限屆滿，若雙方未續(xù)約，期限屆滿時，該經(jīng)營人對土地的經(jīng)營權(quán)自然終止。若合同還約定了其他權(quán)利終止的情形，情形發(fā)生時權(quán)利亦會終止。

此外，依據(jù)《物權(quán)法》對土地承包經(jīng)營權(quán)的規(guī)定，推演到土地經(jīng)營權(quán)，除非出現(xiàn)法律規(guī)定及雙方合同約定的情形時，在流轉(zhuǎn)期間內(nèi)承包人不得收回流轉(zhuǎn)地的土地經(jīng)營權(quán)，如果確有特殊情況，需要適當(dāng)調(diào)整流轉(zhuǎn)地的，必須符合法定的條件與程序。

四、結(jié)語

“三權(quán)分置”是一項(xiàng)重大的土地改革，相較政策的前行，現(xiàn)行的土地承包經(jīng)營權(quán)規(guī)定明顯滯后。在放活土地經(jīng)營權(quán)存在特定的社會需要，但現(xiàn)有制度又不能滿足的情形下，需要在物權(quán)法中對土地經(jīng)營權(quán)進(jìn)行重新設(shè)定。作為獨(dú)立的不動產(chǎn)用益物權(quán)類型，破除既有承包經(jīng)營權(quán)的主體限制，允許分立的承包權(quán)主體自由流轉(zhuǎn)經(jīng)營權(quán)給集體組織外的其他主體，同時適度放開經(jīng)營權(quán)的處分權(quán)，才能更好地發(fā)展的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營，逐步實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地適度規(guī)模經(jīng)營以及農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化。