楊棟翁振松王龍

（1中國鐵路經(jīng)濟規(guī)劃研究院有限公司 高級工程師，北京 100038；2中國鐵路經(jīng)濟規(guī)劃研究院有限公司 研究員，北京100038；3中國鐵路經(jīng)濟規(guī)劃研究院有限公司 助理研究員，北京 100038）

0 前言

習總書記在中央經(jīng)濟工作會議、中央財政工作會議和生態(tài)環(huán)境工作會議上多次作出“要調(diào)整運輸結(jié)構(gòu)，減少公路貨運量，提高鐵路貨運量”等重要指示?！罢{(diào)整運輸結(jié)構(gòu)、增加鐵路貨運量”是減少污染排放的治本之策，是打好污染防治攻堅戰(zhàn)、打贏藍天保衛(wèi)戰(zhàn)的重要保障手段。落實貫徹黨中央指示，需要更加重視發(fā)揮鐵路環(huán)境友好型、資源節(jié)約型運輸方式的作用，重構(gòu)綜合交通體系，加快綠色交通體系的建設(shè)。

近日國務院頒布的《運輸結(jié)構(gòu)調(diào)整三年行動計劃》明確了鐵路貨運三年增量任務，到2020年全國鐵路貨運量要比2017年增長30%，鐵路貨運量到2020年要完成47.9億t以上，三年貨運增量達到11億t以上。其中京津冀及周邊地區(qū)要增長40%，長三角地區(qū)要增長10%，汾渭平原地區(qū)要增長25%。任務最重的是河北省所轄的環(huán)渤海地區(qū)，鐵路貨運量增長最高達187%，其次是上海的鐵路貨運量增長達105%，全國多個省市都有不同程度增長。在短短三年內(nèi)要完成11億t增量任務，中國鐵路總公司（以下簡稱“鐵總”）要完成8億t增量任務，極具挑戰(zhàn)。

1 鐵路貨運三年增量方案任重道遠

1.1 煤炭、疏港礦石和集裝箱三大品類是鐵路貨運增量重點

根據(jù)鐵總制定的 《鐵路貨運三年增量行動方案》，鐵路貨運增量重點在煤炭、疏港礦石和集裝箱三大品類。

1）煤炭增運目標：2020年全國鐵路煤炭運量要達到 28.1億 t，較 2017年增加 6.5億 t、增長30%。其中，國家鐵路煤炭增運4.5億t，其他鐵路2020年達到8.7億t，較2017年增運2億t。

2）疏港礦石增運目標：2020年北方17個沿海主要港口全國鐵路疏港礦石運量6.5億t，較2017年增加4億t、增長160%。其中，2020年國家鐵路疏港礦石運量5.3億t，較2017年增加3.3億t，其他鐵路疏港礦石1.2億t，較2017年增加0.7億t。

3）集裝箱多式聯(lián)運增運目標：2018—2020年，國鐵集裝箱運量確保年均增長20%以上，達到1 800萬TEU。根據(jù)目前鐵路TEU載重量簡單估算，測算三年增量要達到2億t左右。

1.2 鐵路貨運三年增量方案難度很大

完成鐵路三年運輸增量難度很大。一是部分港口鐵路集疏運系統(tǒng)不完善；二是部分企業(yè)沒有鐵路專用線；三是市場需求波動與鐵路運能均衡運用之間不匹配；四是海鐵聯(lián)運信息平臺發(fā)展滯后，難以實現(xiàn)互通共享。

2 運輸結(jié)構(gòu)調(diào)整帶來顯著節(jié)能環(huán)保和外部成本減少效果

鐵路在節(jié)約土地、能源及保護環(huán)境方面具有明顯優(yōu)勢。根據(jù)2017年統(tǒng)計數(shù)據(jù)，在相同運輸量下，公路、鐵路、水運的能耗比為 6.9：1.5：1，碳排放比較詳見表1。土地占用方面，鐵路完成單位運輸量所占用的土地面積僅為公路的1/10。環(huán)境保護方面，鐵路在各種運輸方式中排放最少，電氣化鐵路更是最清潔、環(huán)保的交通工具。構(gòu)建綠色交通體系需要發(fā)揮鐵路這種環(huán)境友好型、資源節(jié)約型運輸方式的作用，使其在綜合運輸體系中發(fā)揮骨干作用，在充分滿足運輸需求的同時，可以通過對高耗能、高排放運輸方式的替代，使綜合交通運輸體系結(jié)構(gòu)更加合理。

表1 鐵路、公路、水運單位能耗和碳排放比較

2.1 運輸結(jié)構(gòu)調(diào)整的節(jié)能環(huán)保效果分析

根據(jù)鐵路貨運三年增量方案，鐵路貨運量將由2017年的36.89億t增加到47.9億t，貨運比重由2017年的7.83%提高到2020年的8.87%，提高1個百分點；貨物周轉(zhuǎn)量由2017年的26 962億t·km，提高到2020年的35 009億t·km，貨物周轉(zhuǎn)量比重由2017年的19.59%提高到2020年的22.73%，提高3個百分點。詳見表2。

表2運輸結(jié)構(gòu)調(diào)整前后的鐵路貨運量和貨物周轉(zhuǎn)量對比分析

根據(jù)2017年的單位能耗和單位碳排放，測算2020年運輸結(jié)構(gòu)調(diào)整前后的綜合能耗、二氧化碳排放量變化。通過對比分析，到2020年綜合能耗減少163萬t標煤，碳排放減少400萬t二氧化碳當量。運輸結(jié)構(gòu)調(diào)整的節(jié)能環(huán)保效果十分顯著，詳見表 3。

表3運輸結(jié)構(gòu)調(diào)整前后的綜合能耗、碳排放對比分析

2.2 運輸結(jié)構(gòu)調(diào)整的社會外部成本節(jié)省效果分析

在交通外部性的構(gòu)成上，國內(nèi)外具有相通之處，比如交通本身都會造成交通事故、帶來噪音污染以及引起環(huán)境污染等問題，這些后果并沒有被交通運輸內(nèi)部化，而是被交通以外的人或事承擔了，給人們的生命和財產(chǎn)造成威脅和損失，形成交通外部成本。雖然我國逐漸認識到交通運輸業(yè)的外部性，目前并沒有引起足夠的重視，此類相關(guān)的研究非常少。我國的人身價值的確定目前還沒有一個統(tǒng)一的標準，我國的醫(yī)療費用與國外有比較大的差距，另外我國的總體生活水平低于歐洲國家，居民對噪音的敏感程度比國外居民低，對噪音的支付意愿也相對較小。根據(jù)歐盟標準換算我國單位外部成本，歐盟的事故成本是中國的8.2倍，噪音是6.7倍，污染是1.3倍。

運輸結(jié)構(gòu)調(diào)整除了帶來節(jié)能和減排效果外，對社會外部成本的降低也很顯著。通過對各種交通方式單位外部成本的貨幣化計量，將單位外部成本乘以各運輸方式的貨運量，即可估算得到我國交通的總外部成本以及運輸結(jié)構(gòu)調(diào)整前后的外部成本變化。根據(jù)計算結(jié)果得出，公路的外部成本是鐵路的12倍，是水運的4倍，鐵路是各交通運輸方式中外部成本最小的。運輸結(jié)構(gòu)調(diào)整后，2020年外部成本將節(jié)省379億元。詳見表4至表6。

表4 我國各交通方式單位外部成本 元/t·km

表5 我國各交通方式總外部成本 億元

表6運輸結(jié)構(gòu)調(diào)整前后外部成本節(jié)省對比分析 億元

調(diào)整運輸結(jié)構(gòu)對節(jié)約能源、污染治理和降低外部成本都有顯著效果，但面臨的困難也很多，需要政府從國家整體利益出發(fā)發(fā)揮主導和引導作用，讓企業(yè)和社會發(fā)揮合力作用。

3 鐵路貨運增量方案的重點措施

3.1 加快專用線建設(shè)

3.1.1 推進專用線建設(shè)是促進鐵路貨運增量的強心劑

本次《行動計劃》明確指出，“到2020年，全國大宗貨物年貨運量150萬t以上的大型工礦企業(yè)和新建物流園區(qū)，鐵路專用線接入比例達到80%以上”，提出“2020年全國沿海重要港區(qū)鐵路進港率大幅提高，長江干線主要港口全面接入集疏港鐵路”的發(fā)展目標。

實現(xiàn)鐵路專用線進廠、進園、進港是鐵路“站到站”貨運網(wǎng)絡(luò)向“門到門”物流網(wǎng)絡(luò)拓展的有效途徑，是提高鐵路運輸效率、促進大宗物流“公轉(zhuǎn)鐵”的有力條件，也是實現(xiàn)路企直通、路港融合發(fā)展、一體化發(fā)展的基礎(chǔ)保障。推進專用線新建和改擴建、疏通鐵路貨運網(wǎng)絡(luò)的“毛細血管”，將切實解決“最后一公里”問題，省去公路短駁環(huán)節(jié)，減少大宗物流的能源消耗和污染排放，助力打贏藍天保衛(wèi)戰(zhàn)；也將節(jié)約公路短駁費用，壓縮全程物流成本，提升企業(yè)通過鐵路運輸?shù)慕?jīng)濟效益。以北京鐵路局為例，目前北京鐵路局共有專用線822條，2015年，專用線貨物發(fā)到量占北京鐵路局貨物發(fā)到量的67.9%；2016年，專用線貨物發(fā)到量占75.8%；2017年，專用線貨物發(fā)到量占84.1%。由此可見，專用線在北京局貨物運輸中發(fā)揮的作用非常突出、非常關(guān)鍵。《鐵路貨運三年增量行動方案》也對未來3年的專用線建設(shè)和沿海沿江集裝箱港口鐵路建設(shè)進行了專題部署。未來三年將有28條專用線開通運營，有13個沿海沿江集裝箱港口實現(xiàn)鐵水無縫銜接，屆時，鐵路專用線的貨物發(fā)到和集裝箱鐵海聯(lián)運運量將實現(xiàn)更大幅度的增長。

3.1.2 政路企多方應各司其職協(xié)同推進專用線建設(shè)

目前大型生產(chǎn)企業(yè)的鐵路專用線接入比例仍然不高，存在大量規(guī)模以上企業(yè)處于專用線覆蓋的真空地帶。鋼企專用線比例過低，而鐵礦石、鋼鐵產(chǎn)成品的公路運輸又是重要污染源，推進這些地區(qū)鋼企的專用線建設(shè)已刻不容緩。另外專用線建設(shè)未能同步跟進、集疏運系統(tǒng)不盡完善成為大能力鐵路煤運通道運力發(fā)揮的關(guān)鍵制約因素之一。以近年開通的煤運通道瓦日鐵路為例，近期規(guī)劃專用線共計25條，2016年12月底前開通2條，2017年開通7條，共計開通9條，與規(guī)劃的專用線規(guī)模仍存在較大差距。為有效承接公路轉(zhuǎn)移運量、順利完成未來三年鐵路貨運量增長目標，瓦日、蒙冀、蒙華等新開通煤運通道的專用線建設(shè)也應同步加快實施。

經(jīng)過大量的實地調(diào)研和訪談可知，由于專用線建設(shè)投入較高、土地征拆難度較大等原因，即使大量生產(chǎn)企業(yè)存在修建專用線的需求和意愿，而受限于企業(yè)運轉(zhuǎn)資金緊張、用地審批程序復雜等原因，專用線建設(shè)計劃不得不面臨停滯或延緩的局面?？紤]到專用線建設(shè)所涉及的管理部門較多、投資金額巨大，很多時候僅僅依靠鐵路或企業(yè)的呼吁和努力難以做到專用線建設(shè)的實施落地。對此，地方政府和發(fā)改部門應充分發(fā)揮其協(xié)調(diào)組織的職能優(yōu)勢，牽頭擔負起協(xié)調(diào)推進專用線建設(shè)的責任。地方政府應帶頭加大支持力度，協(xié)同鐵路局等相關(guān)部門鼓勵并簡化專用線建設(shè)的審核程序，壓縮接軌協(xié)議辦理時間，加快專用線規(guī)劃、設(shè)計及建設(shè)進度，并對運輸需求較大的企業(yè)專用線予以優(yōu)先批復；同時，研究采取設(shè)立專項基金對作為專用線建設(shè)投資主體的企業(yè)予以補貼或減免、優(yōu)惠相關(guān)稅費等政策，以緩解企業(yè)專用線建設(shè)的資金壓力。地方政府、發(fā)改部門也應出面協(xié)調(diào)因?qū)Ｓ镁€建設(shè)而引起的征地拆遷等問題，切實保障專用線建設(shè)的有序?qū)嵤?。此外，作為專用線的經(jīng)營主體之一，鐵路局等相關(guān)部門也要全力配合政府和企業(yè)，積極為企業(yè)創(chuàng)造專用線接軌條件。

3.1.3 路企雙方應通力合作完善專用線經(jīng)營管理

鐵路專用線作為鐵路貨運增量的重要場站，路企應共同開發(fā)和創(chuàng)新專用線的運用模式，充分發(fā)揮靈活的市場運作優(yōu)勢，保障貨運增量、促進專用線的經(jīng)濟效益。

鐵路應全面為專用線經(jīng)營提供便利。放寬貨物發(fā)到品類和第三方共用限制，充分發(fā)揮專用線企業(yè)營銷、政策靈活優(yōu)勢，為企業(yè)提供貨運安全專業(yè)管理和業(yè)務支持。鐵路進一步規(guī)范專用線相關(guān)運輸費用的收取規(guī)則，并盡可能地給予企業(yè)費用優(yōu)惠政策，包括優(yōu)化鐵路機車車輛的使用收費，根據(jù)量價互保協(xié)議合理降低專用線運輸費率等，從而促進和確保鐵路專用線的貨運需求切實轉(zhuǎn)化為實際運量。

應提高專用線信息化經(jīng)營管理水平。依托全路貨運票據(jù)電子化的實施，大力推進專用線貨運作業(yè)源點信息采集，加強專用線大數(shù)據(jù)分析，實時掌握專用線貨物運輸資質(zhì)、運輸需求、運輸能力、生產(chǎn)資源、安全生產(chǎn)現(xiàn)狀等基礎(chǔ)信息，從而統(tǒng)籌協(xié)調(diào)區(qū)域性線路、貨區(qū)貨位、倉儲等貨運作業(yè)能力，最大限度挖掘設(shè)備能力，實現(xiàn)專用線貨物運輸組織的挖潛提效。

3.2 打好政策保障組合拳

鐵路貨運具有運量大、能耗低、排放少、污染小的比較優(yōu)勢，在整個綠色物流運輸中擔當了十分重要的角色。鐵路運輸潛力大、帶動作用極強，鐵路作為國民基礎(chǔ)設(shè)施，更符合國家提倡綠色環(huán)保的經(jīng)營理念。但如何發(fā)揮鐵路運輸綜合比較優(yōu)勢，加快公轉(zhuǎn)鐵力度，還需要采取多種措施，打好政策組合拳。

3.2.1 對鐵路設(shè)施補短板進行資金支持

推進供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，應盡快補齊綜合交通樞紐、疏港鐵路、綜合運輸內(nèi)陸港的“中間一公里”和“最后一公里”基礎(chǔ)設(shè)施短板。建議積極探索交通建設(shè)資金交叉使用的制度安排，政府對鐵路、水路交通建設(shè)給予適當?shù)耐顿Y扶持，積極探索將公路建設(shè)資金（車輛購置稅、燃油附加稅等）中的一定比例用于綜合交通物流銜接工程建設(shè)。

3.2.2 通過財稅政策進行需求側(cè)管理

要繼續(xù)加大貨運卡車污染排放、超載超限的監(jiān)督、檢查力度，促進貨運由公路向鐵路、水運方式轉(zhuǎn)移。歐洲一些國家通過遵循“誰使用誰付費，誰污染誰付費”的原則，建立了可反映外部成本的道路使用收費機制，將能源、環(huán)境、安全等外部成本納入到交通運輸?shù)某杀倔w系中，建議我國研究借鑒。進一步嚴格車輛總重的認定標準，對重型卡車運輸研究征收重車稅費，對公路長距離運輸加大環(huán)保稅征收力度。公轉(zhuǎn)鐵的運輸調(diào)整目標宜以鐵路和公路的技術(shù)經(jīng)濟特性和平均運距為基礎(chǔ)，分步驟、分階段地推進。歐盟在2011年發(fā)布的《2010—2020年歐盟交通政策白皮書》中，提出逐漸將超過300 km的公路貨運轉(zhuǎn)移到鐵路或水路運輸?shù)膽?zhàn)略目標。我國可根據(jù)本國實際情況，測算公轉(zhuǎn)鐵的合理運距區(qū)間，研究推動一定運距以上的中長距離的港口集疏運向鐵路和水路轉(zhuǎn)移。在完善京津冀相關(guān)政策的基礎(chǔ)上，加快向全國其他區(qū)域推廣。

4 結(jié)束語

調(diào)整運輸結(jié)構(gòu)對節(jié)約能源、污染治理和降低外部成本有顯著效果，但面臨的困難也很多，需要政府從國家整體利益出發(fā)發(fā)揮主導和引導作用，讓企業(yè)和社會發(fā)揮合力作用。