劉建芳 鄭 樞 劉俊鵬

（湛江海關(guān) 廣東湛江 524022）

1 前言

在全球市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，第三方認(rèn)證作為促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的通行做法，得到各個(gè)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的認(rèn)可，第三方認(rèn)證在促進(jìn)管理服務(wù)水平提升、確保產(chǎn)品質(zhì)量、增強(qiáng)競(jìng)爭(zhēng)力、規(guī)范市場(chǎng)秩序、擴(kuò)大對(duì)外貿(mào)易等方面作用明顯。因而，政府對(duì)認(rèn)證機(jī)構(gòu)監(jiān)管是否有效，影響著認(rèn)證市場(chǎng)的健康。據(jù)認(rèn)監(jiān)委報(bào)告顯示，截至2017年底，我國(guó)認(rèn)證機(jī)構(gòu)總數(shù)為402 家，認(rèn)證機(jī)構(gòu)累計(jì)頒發(fā)各類(lèi)有效認(rèn)證證書(shū) 1.7 533×106張，涉及各類(lèi)獲證組織5.876×105家，其中，強(qiáng)制性產(chǎn)品認(rèn)證證書(shū) 6.014×105張，自愿性認(rèn)證證書(shū)1.1 519×106張；在自愿性認(rèn)證中，管理體系認(rèn)證證書(shū)8.549×105張，服務(wù)認(rèn)證證書(shū)5.067×103張，自愿性產(chǎn)品認(rèn)證證書(shū) 2.92×105張[1]。

認(rèn)證機(jī)構(gòu)的行業(yè)自律、自我約束是確保認(rèn)證質(zhì)量的一道屏障。但在行業(yè)激烈競(jìng)爭(zhēng)、追逐利益等影響下，個(gè)別認(rèn)證機(jī)構(gòu)放松對(duì)認(rèn)證質(zhì)量的把關(guān)。近年來(lái)，政府通過(guò)對(duì)認(rèn)證市場(chǎng)的監(jiān)管，有效遏制了不規(guī)范行為，但由于認(rèn)證機(jī)構(gòu)不斷增加，認(rèn)證隊(duì)伍不斷擴(kuò)大，認(rèn)證行業(yè)快速發(fā)展的同時(shí)，認(rèn)證亂象從生，各種亂象的存在已經(jīng)制約了行業(yè)的發(fā)展，擾亂了行業(yè)秩序，污染了行業(yè)環(huán)境，更重要的是對(duì)人民的生活造成了直接影響，那么如何維護(hù)市場(chǎng)秩序、維護(hù)公平競(jìng)爭(zhēng)、保護(hù)消費(fèi)者權(quán)益呢？ 提高認(rèn)證結(jié)果的采信度和認(rèn)證質(zhì)量有效性既是政府部門(mén)的責(zé)任，也是認(rèn)證行業(yè)的共同期盼[2]。

2 我國(guó)認(rèn)證行業(yè)存在的主要問(wèn)題

2.1 虛假認(rèn)證現(xiàn)象屢禁不止

虛假認(rèn)證危害深遠(yuǎn)，造成認(rèn)證行業(yè)的信息嚴(yán)重不對(duì)稱(chēng)，混淆了視聽(tīng)，蒙騙企業(yè)、消費(fèi)者。如未經(jīng)批準(zhǔn)非法開(kāi)展認(rèn)證活動(dòng)，擅自降低審核標(biāo)準(zhǔn)，關(guān)鍵環(huán)節(jié)走過(guò)場(chǎng)，獲證企業(yè)并未從認(rèn)證過(guò)程中獲得質(zhì)量提升。還有一些境外認(rèn)證機(jī)構(gòu)在我國(guó)境內(nèi)設(shè)立辦事機(jī)構(gòu)以利于其業(yè)務(wù)的宣傳和推廣，但境外認(rèn)證機(jī)構(gòu)及其辦事機(jī)構(gòu)的行為違反我國(guó)法律法規(guī)的情況較為嚴(yán)重。據(jù)報(bào)道，《國(guó)家認(rèn)監(jiān)委關(guān)于對(duì)有關(guān)機(jī)構(gòu)非法從事認(rèn)證活動(dòng)的公告》（2017年第18號(hào)）指出，“CQS 歐亞認(rèn)證(中國(guó))有限公司”等機(jī)構(gòu)違反《中華人民共和國(guó)認(rèn)證認(rèn)可條例》 規(guī)定，在未經(jīng)國(guó)家認(rèn)監(jiān)委批準(zhǔn)的情況下，擅自在中華人民共和國(guó)境內(nèi)非法開(kāi)展認(rèn)證活動(dòng)，并向部分企業(yè)頒發(fā)管理體系等認(rèn)證證書(shū)[3]。

2.2 認(rèn)證行業(yè)存在惡性競(jìng)爭(zhēng)

國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)化組織發(fā)布的調(diào)查結(jié)果顯示，中國(guó)ISO 9001 證書(shū)頒發(fā)量占世界頒發(fā)總量的18%，居世界第一位[4]。在如此大的利潤(rùn)利益驅(qū)使下，認(rèn)證市場(chǎng)的商業(yè)色彩愈演愈濃，很多認(rèn)證機(jī)構(gòu)采取降低認(rèn)證費(fèi)用等不正當(dāng)手段進(jìn)行惡性競(jìng)爭(zhēng)，“劣幣驅(qū)逐良幣”行為嚴(yán)重?cái)_亂了認(rèn)證市場(chǎng)秩序。近年來(lái)，中國(guó)認(rèn)證認(rèn)可協(xié)會(huì)在利用大數(shù)據(jù)開(kāi)展行業(yè)自律監(jiān)管時(shí)，發(fā)現(xiàn)一些認(rèn)證機(jī)構(gòu)間存在著利益關(guān)系，影響市場(chǎng)秩序和公平競(jìng)爭(zhēng)，認(rèn)證輸出的價(jià)值越來(lái)越低，最后演變成只要花錢(qián)就能獲證。

2.3 認(rèn)證機(jī)構(gòu)缺乏誠(chéng)信

據(jù)中國(guó)認(rèn)證認(rèn)可協(xié)會(huì)調(diào)查，認(rèn)證行業(yè)問(wèn)題頻發(fā)、市場(chǎng)反映強(qiáng)烈的違規(guī)行為主要有：虛假認(rèn)證，認(rèn)證不到現(xiàn)場(chǎng)、編造認(rèn)證審核經(jīng)歷、編造認(rèn)證記錄、出具虛假認(rèn)證結(jié)論；個(gè)人誠(chéng)信缺失，虛假工作經(jīng)歷、教育經(jīng)歷；認(rèn)證人員同時(shí)在咨詢(xún)機(jī)構(gòu)任職，與咨詢(xún)機(jī)構(gòu)存在關(guān)聯(lián)關(guān)系等。有些機(jī)構(gòu)、審核員在暫停期間仍然從事認(rèn)證活動(dòng)。有些失信行為，甚至是認(rèn)證機(jī)構(gòu)、企業(yè)及認(rèn)證人員共同為了某種利益而達(dá)成的一種默契。在已發(fā)生的食品安全、公共衛(wèi)生事件中，除了技術(shù)原因，有些事件與企業(yè)自身誠(chéng)信管理欠缺分不開(kāi)。認(rèn)證作為傳遞信任的工具，自身也由此出現(xiàn)不被信任的危機(jī)。

3 政府部門(mén)監(jiān)管存在的主要問(wèn)題

3.1 監(jiān)管理念有待改進(jìn)

監(jiān)管是政府職能部門(mén)的本職，應(yīng)樹(shù)立科學(xué)監(jiān)管理論，明確“為誰(shuí)監(jiān)管”“如何監(jiān)管”，從根本上保證認(rèn)證行業(yè)持續(xù)有序發(fā)展。當(dāng)前，政府監(jiān)管理念落后，對(duì)認(rèn)證行業(yè)的各領(lǐng)域重視程度不同。監(jiān)管方式主要依靠人海戰(zhàn)術(shù)，關(guān)注的內(nèi)容主要是認(rèn)證人員是否到場(chǎng)、評(píng)審人是否達(dá)到要求、是否按計(jì)劃評(píng)審等。沒(méi)有整合多部門(mén)監(jiān)管資源，應(yīng)用大數(shù)據(jù)，推廣“互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)管”，監(jiān)管針對(duì)性和有效性不足。

3.2 監(jiān)管制度不健全

目前，很多亂象源于將逐利作為終極目標(biāo)，從治理、監(jiān)管的角度看，是否需要重新考慮準(zhǔn)入門(mén)檻、風(fēng)險(xiǎn)制度設(shè)計(jì)、分級(jí)管理制度，如建立違法懲罰機(jī)制、巨額賠償制度、認(rèn)證機(jī)構(gòu)淘汰制度、內(nèi)部舉報(bào)人獎(jiǎng)勵(lì)制度、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)的社會(huì)保險(xiǎn)機(jī)制等，這些深層次問(wèn)題值得深思。

3.3 監(jiān)管人員不專(zhuān)業(yè)

我國(guó)政府監(jiān)管部門(mén)人員來(lái)源多樣，有轉(zhuǎn)業(yè)干部、安置人員等，部分地方監(jiān)管人員沒(méi)有得到相應(yīng)的專(zhuān)業(yè)培訓(xùn)，對(duì)于技術(shù)監(jiān)管和行政處罰，專(zhuān)業(yè)能力不足，缺乏對(duì)認(rèn)證行業(yè)相關(guān)法律法規(guī)及產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)熟練掌握，執(zhí)法尺度不一，造成監(jiān)管力度不夠，震懾力不強(qiáng)。

4 發(fā)達(dá)國(guó)家與國(guó)際組織認(rèn)證行業(yè)政府監(jiān)管情況

美國(guó)對(duì)認(rèn)證機(jī)構(gòu)監(jiān)管的主要特點(diǎn)：（1）統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)。由政府、企業(yè)、行業(yè)組織共同修訂的自愿標(biāo)準(zhǔn)。（2）共同參與監(jiān)管。認(rèn)證行業(yè)的監(jiān)管體系由政府、工業(yè)界和私人機(jī)構(gòu)等共同參與打造[5]。

歐盟對(duì)認(rèn)證機(jī)構(gòu)監(jiān)管的主要特點(diǎn)：歐盟制定相對(duì)統(tǒng)一的認(rèn)證標(biāo)準(zhǔn)，鼓勵(lì)行業(yè)標(biāo)桿引領(lǐng)，一些大型的認(rèn)證機(jī)構(gòu)既是實(shí)施認(rèn)證活動(dòng)的承擔(dān)者，又是認(rèn)證標(biāo)準(zhǔn)制定中的重要參與者。歐盟的政府及認(rèn)證行業(yè)既是監(jiān)管者，又是將認(rèn)證國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)轉(zhuǎn)化為國(guó)內(nèi)標(biāo)準(zhǔn)的修訂者[6]。

全球互認(rèn)主要的監(jiān)管特點(diǎn)：通過(guò)國(guó)際認(rèn)可組織(IAF) 指派認(rèn)證同行權(quán)威根據(jù)制定的認(rèn)可程序文件進(jìn)行評(píng)審。主要通過(guò)各國(guó)政府按照本國(guó)規(guī)定要求實(shí)施持續(xù)監(jiān)督，其次通過(guò)每年的國(guó)際認(rèn)可論壇大會(huì)反饋出一些過(guò)度競(jìng)爭(zhēng)、審核方法和能力、監(jiān)督管理等問(wèn)題并逐一解決，以此確保IAF 在執(zhí)行各層次成員國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施的一致性和有效性。

綜上所述，國(guó)外政府的權(quán)限沒(méi)有延伸到市場(chǎng)自由發(fā)展中，其認(rèn)證機(jī)構(gòu)本身履行了保證行業(yè)順利健康發(fā)展的職責(zé)，不存在任何政府部門(mén)實(shí)施監(jiān)管的行為。

5 建議

（1）建議在頂層設(shè)計(jì)方面盡快制定聯(lián)動(dòng)機(jī)制，發(fā)布相關(guān)文件，對(duì)審核人員的能力進(jìn)行綜合評(píng)價(jià)。目前“人設(shè)塌陷”的認(rèn)證行業(yè)，需要思考如何“重塑形象”，行業(yè)迫切需要主管部門(mén)帶領(lǐng)大家走出困境。

（2）建議認(rèn)證行業(yè)盡快建立誠(chéng)信和信用評(píng)價(jià)機(jī)制，對(duì)認(rèn)證機(jī)構(gòu)實(shí)行分類(lèi)管理。因?yàn)檎J(rèn)證的企業(yè)不知道該如何選擇，也因?yàn)槿狈x擇標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致對(duì)企業(yè)而言認(rèn)證機(jī)構(gòu)頒發(fā)的證書(shū)都是一樣的。

（3）建議參照建設(shè)部對(duì)建筑業(yè)在準(zhǔn)入、監(jiān)管及退出方面建立的機(jī)制，該機(jī)制縱向分為特級(jí)企業(yè)、一級(jí)企業(yè)、二級(jí)企業(yè)和三級(jí)企業(yè)。在該機(jī)制里，建筑企業(yè)想進(jìn)入該行業(yè)就要從三級(jí)開(kāi)始，一級(jí)級(jí)往上晉升，形成良好的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制。

（4）建議參照國(guó)外經(jīng)驗(yàn)，加快構(gòu)建新機(jī)制，如法治與培訓(xùn)機(jī)制、獎(jiǎng)懲或追究機(jī)制、信息公開(kāi)機(jī)制、監(jiān)管的督查機(jī)制、協(xié)調(diào)和共治機(jī)制、國(guó)內(nèi)外機(jī)構(gòu)的合作機(jī)制、認(rèn)證的供給機(jī)制等。

6 結(jié)語(yǔ)

新的監(jiān)管體系下要有大市場(chǎng)思維，在確?！敖Y(jié)果合格”的前提下，一方面政府部門(mén)應(yīng)加強(qiáng)社會(huì)各界對(duì)認(rèn)證結(jié)果采信的引導(dǎo)； 另一方面要引導(dǎo)認(rèn)證機(jī)構(gòu)在認(rèn)證過(guò)程的形式上做出科學(xué)合理性變革，如電話審核、視頻審核、圖片審核、網(wǎng)絡(luò)審核、軟件審核和遠(yuǎn)程監(jiān)測(cè)等，提高認(rèn)證便利性、科學(xué)性、可操作性及有效性。