劉金才，李衛(wèi)華，孫榮釗，張 青，施佳駿，蘇 蘭，陳向武

（1. 日喀則市農(nóng)業(yè)農(nóng)村局，西藏日喀則 857000；

2.中國動物衛(wèi)生與流行病學(xué)中心，山東青島 266032；

3. 上海市農(nóng)業(yè)農(nóng)村委執(zhí)法總隊，上海 200335；

4.內(nèi)蒙古自治區(qū)呼倫貝爾市動物衛(wèi)生監(jiān)督所，內(nèi)蒙古呼倫貝爾 021000；

5.青島東方動物衛(wèi)生法學(xué)研究咨詢中心，山東青島 266032）

近年來，各級農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門持續(xù)開展畜禽產(chǎn)品獸藥殘留監(jiān)控計劃，深入推進(jìn)《全國獸藥（抗菌藥）綜合治理五年行動方案（2015—2019 年）》（以下稱《行動方案》），全國畜禽產(chǎn)品獸藥殘留監(jiān)測合格率維持在99%以上。同時，食品藥品監(jiān)管部門也不斷強化動物源性食品生產(chǎn)經(jīng)營環(huán)節(jié)獸藥殘留監(jiān)管，2017 年初，國家食品藥品監(jiān)督管理總局印發(fā)了《關(guān)于動物源性食品生產(chǎn)經(jīng)營環(huán)節(jié)獸藥殘留若干管理規(guī)定的公告》，要求各地食品藥品監(jiān)管部門加大對動物源性食品非法使用違禁藥物或濫用獸藥等違法行動的打擊力度，及時向農(nóng)業(yè)部門提供非法使用獸藥或獸藥殘留超標(biāo)線索和監(jiān)督抽檢獸藥殘留超標(biāo)信息。

上海作為畜禽產(chǎn)品的消費型城市，絕大部分畜禽產(chǎn)品由其他?。▍^(qū)、市）輸入，在加強產(chǎn)地畜禽產(chǎn)品監(jiān)管的同時，也對輸入的畜禽產(chǎn)品實施獸藥殘留的嚴(yán)密監(jiān)控和嚴(yán)格執(zhí)法。2017 年以來，上海市農(nóng)業(yè)部門接受并處理了食品藥品監(jiān)管部門轉(zhuǎn)來的動物源性食品磺胺類藥物超標(biāo)的有關(guān)線索，也曾在屠宰環(huán)節(jié)檢測到供滬生豬磺胺類藥物嚴(yán)重超標(biāo)的個案。一線執(zhí)法人員在處理畜禽產(chǎn)品獸藥殘留超標(biāo)案件時，對于畜禽養(yǎng)殖環(huán)節(jié)、畜禽收購與屠宰環(huán)節(jié)以及畜禽產(chǎn)品市場銷售環(huán)節(jié)，如何適用法律存在困惑[1]。據(jù)了解，各地操作也不盡相同，因此本文從法理角度對上述問題予以分析。

1 養(yǎng)殖環(huán)節(jié)違法行為的法律適用

《獸藥管理條例》第40 條規(guī)定，“有休藥期規(guī)定的獸藥用于食用動物時，飼養(yǎng)者應(yīng)當(dāng)向購買者或者屠宰者提供準(zhǔn)確、真實的用藥記錄；購買者或屠宰者應(yīng)當(dāng)確保動物及其產(chǎn)品在用藥期、休藥期內(nèi)不被用于食品消費?！钡?3 條規(guī)定，“禁止銷售含有違禁藥物或者獸藥殘留量超過標(biāo)準(zhǔn)的食用動物產(chǎn)品?！钡?3 條規(guī)定了銷售尚在用藥期、休藥期內(nèi)的動物及其產(chǎn)品用于食品消費的，或者銷售含有違禁藥物和獸藥殘留超標(biāo)的動物產(chǎn)品用于食品消費的法律責(zé)任[2]。據(jù)此，畜禽養(yǎng)殖環(huán)節(jié)存在銷售獸藥殘留超標(biāo)的動物或動物產(chǎn)品用于食品消費的，應(yīng)由農(nóng)業(yè)執(zhí)法機關(guān)根據(jù)上述條款進(jìn)行懲處。侯向進(jìn)等[3]從養(yǎng)殖者如實記錄養(yǎng)殖檔案，并提供準(zhǔn)確真實的用藥記錄的法定義務(wù)和責(zé)任，以及購買者詢問并查看用藥記錄，確保動物及其產(chǎn)品在用藥期、休藥期內(nèi)不被用于食品消費的法定義務(wù)和責(zé)任的角度，分析了不同主觀狀態(tài)下的責(zé)任界定。

筆者認(rèn)為，《獸藥管理條例》第43 條設(shè)定的行為規(guī)范，并沒有假定主觀故意為構(gòu)成要件，因此在認(rèn)定該違法行為時，不應(yīng)以主觀故意為前提，行政相對人只要實施了銷售獸藥殘留超標(biāo)的動物或動物產(chǎn)品的違法行為，不管是否準(zhǔn)確、真實地記載并告知了購買者有關(guān)用藥、休藥記錄，也不論購買者或屠宰者是否詢問并查實所購畜禽是否在用藥期、休藥期之內(nèi)，對于養(yǎng)殖者的違法銷售行為均應(yīng)按照《獸藥管理條例》第63 條進(jìn)行處罰；而對于購買者而言，《條例》第40 條雖有相關(guān)義務(wù)性規(guī)范，但卻無明確的法律責(zé)任條款，若其屠宰、銷售獸藥殘留超標(biāo)的動物或銷售此類動物產(chǎn)品的，只能選擇其他法律規(guī)范。

2 屠宰環(huán)節(jié)違法行為的法律適用

2.1 觀點爭議

畜禽屠宰環(huán)節(jié)發(fā)現(xiàn)獸藥殘留超標(biāo)時，除追溯養(yǎng)殖環(huán)節(jié)違法行為外，對屠宰者應(yīng)該如何處罰或處理，存在2 種觀點。

觀點（1）認(rèn)為，不應(yīng)對屠宰廠（場）進(jìn)行處罰。按《食品安全法》《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》《生豬屠宰管理條例》等法律法規(guī)與相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，均未明確規(guī)定畜禽屠宰廠（場）檢測獸藥殘留的法定義務(wù)，也未設(shè)定相應(yīng)法律責(zé)任。因此，畜禽屠宰廠（場）在獸藥殘留超標(biāo)案件中不承擔(dān)法律責(zé)任。

觀點（2）認(rèn)為，畜禽屠宰廠（場）也屬于農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)企業(yè)，應(yīng)該對其生產(chǎn)的農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全負(fù)有主體責(zé)任，只要獸藥殘留超標(biāo)理應(yīng)承擔(dān)法律責(zé)任。但對于如何選擇法律規(guī)范進(jìn)行處罰，又存在不同意見：一是按照《獸藥管理條例》第63 條規(guī)定，以銷售尚在用藥期、休藥期內(nèi)的動物及其產(chǎn)品用于食品消費進(jìn)行處罰。原農(nóng)業(yè)部《關(guān)于銷售含有違禁藥物的食用動物產(chǎn)品行為處罰問題的函》（農(nóng)辦政函〔2006〕16 號）也明確，在查處“瘦肉精”等違法行為中，屠宰加工、銷售環(huán)節(jié)適用《獸藥管理條例》第43 條、第63 條和第70 條規(guī)定。二是按照《生豬屠宰管理條例》第26 條規(guī)定，以生豬定點屠宰廠（場）出廠（場）未經(jīng)肉品品質(zhì)檢驗或者經(jīng)肉品品質(zhì)檢驗不合格的生豬產(chǎn)品定性處罰。因為《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》第55 條規(guī)定，生豬屠宰的管理按照國家有關(guān)規(guī)定執(zhí)行。三是以該行為違反《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》第33 條第2 項規(guī)定，按第50 條第1 款規(guī)定的農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)企業(yè)、農(nóng)民專業(yè)合作經(jīng)濟(jì)組織銷售農(nóng)產(chǎn)品含有農(nóng)藥、獸藥等化學(xué)物質(zhì)殘留不符合農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全標(biāo)準(zhǔn)為由進(jìn)行處罰。四是按照《國務(wù)院關(guān)于加強食品等產(chǎn)品安全監(jiān)督管理的特別規(guī)定》（以下稱《特別規(guī)定》）第3 條第2 款規(guī)定，以不按照法定條件、要求從事生產(chǎn)經(jīng)營活動或者生產(chǎn)銷售不符合法定要求產(chǎn)品進(jìn)行處罰。因為該《特別規(guī)定》也適用于農(nóng)產(chǎn)品。

2.2 觀點分析

屠宰環(huán)節(jié)發(fā)現(xiàn)獸藥殘留超標(biāo)的畜禽產(chǎn)品是否應(yīng)該追究相關(guān)主體的法律責(zé)任，作者認(rèn)為，應(yīng)從法律規(guī)范的構(gòu)成要素（即行為模式和法律后果）入手，分析各主體是否具有法定義務(wù)和法律責(zé)任。根據(jù)畜禽屠宰模式和畜禽產(chǎn)品所有權(quán)不同，分2種情況討論。

一是代宰關(guān)系。在代宰關(guān)系中，代宰戶是畜禽的收購者和所有者，按照《獸藥管理條例》第40 條規(guī)定，其負(fù)有“購買者或者屠宰者應(yīng)當(dāng)確保動物及其產(chǎn)品在用藥期、休藥期內(nèi)不被用于食品消費”的法定義務(wù)。在其購買畜禽的行為中，雖然與畜禽養(yǎng)殖者共同完成了銷售獸藥殘留超標(biāo)的畜禽的違法行為。但《獸藥管理條例》第63 條規(guī)定的“銷售”不應(yīng)理解為包括購買者的購買行為，也就是說《條例》只明確了代宰戶收購畜禽時的行為模式，而沒有明確其法律后果，其收購尚在用藥期、休藥期的動物，并委托屠宰的行為不是違法行為，對代宰者不能按照《條例》第63 條進(jìn)行處罰。此時，畜禽屠宰廠（場）也不承擔(dān)法律責(zé)任，這和屠宰染疫和疑似染疫、“注水”動物等的行為根本不同，后者是法律明確禁止的屠宰行為。但假如屠宰者明知畜禽藥殘超標(biāo)，仍按照代宰戶要求予以屠宰，且畜禽產(chǎn)品已被銷售的，則必須追究屠宰者和代宰戶的共同違法責(zé)任。

二是自營模式。在自營模式中，屠宰廠（場）則是畜禽的收購者、屠宰者和所有者以及畜禽產(chǎn)品的銷售者。如果其屠宰的畜禽獸藥殘留超標(biāo)且尚未銷售出去，則該行為法律后果同代宰模式。如果已經(jīng)銷售出去，則其從養(yǎng)殖者購買畜禽的行為，連同畜禽屠宰行為，以及銷售獸藥殘留超標(biāo)的動物產(chǎn)品行為共同構(gòu)成了一個完整意義上的“銷售獸藥殘留超標(biāo)的動物產(chǎn)品”的違法行為，收購和屠宰行為只是銷售這一目的行為的手段和過程，應(yīng)依法追究其銷售行為的法律責(zé)任。

作者認(rèn)為第2 種觀點中，之所以出現(xiàn)不同法律規(guī)范的選擇和適用，或是因為對“銷售”一詞的理解有誤，且對每部法律法規(guī)的適用范圍理解不夠。認(rèn)為應(yīng)該根據(jù)原農(nóng)業(yè)部復(fù)函（農(nóng)辦政函〔2006〕16號）和《獸藥管理條例》第63 條進(jìn)行處罰，這顯然是忽視了該條例第2 條規(guī)定的適用范圍。認(rèn)為根據(jù)《生豬屠宰管理條例》第26 條進(jìn)行處罰也是忽視了該條例的適用范圍，而且對畜禽檢驗檢疫的概念和范圍理解有誤。筆者認(rèn)為，根據(jù)《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》，畜禽屠宰行為應(yīng)屬于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動，屠宰后的畜禽產(chǎn)品屬于初級農(nóng)產(chǎn)品?！掇r(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》第33 條第2 項規(guī)定，農(nóng)藥、獸藥等化學(xué)物質(zhì)殘留或者含有的重金屬等有毒有害物質(zhì)不符合農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全標(biāo)準(zhǔn)的不得銷售，其第50 條規(guī)定了法律責(zé)任，農(nóng)業(yè)執(zhí)法機關(guān)應(yīng)依法行政。重慶市第一中級人民法院行政判決書（〔2015〕渝一中法行終字第00430 號）即堅持該觀點?；诖耍m用《特別規(guī)定》進(jìn)行處罰也就沒有了法律依據(jù)，因為其適用以沒有法律法規(guī)相關(guān)規(guī)定為前提。

3 市場環(huán)節(jié)違法行為的法律適用

對于消費者舉報或者食品藥品監(jiān)管部門抽檢發(fā)現(xiàn)畜禽產(chǎn)品獸藥殘留超標(biāo)時，除追溯養(yǎng)殖環(huán)節(jié)、屠宰環(huán)節(jié)涉嫌違法者的法律責(zé)任外，對市場銷售者如何適用法律進(jìn)行處罰，也存在不同觀點。

觀點（1）認(rèn)為，應(yīng)按《獸藥管理條例》第43條、第63 條規(guī)定進(jìn)行處罰。侯向進(jìn)等[3]等在《一起藥殘留超標(biāo)肉品零售引起的執(zhí)法思考》一文中即堅持該觀點。

觀點（2）認(rèn)為，根據(jù)當(dāng)前我國食品安全監(jiān)管工作的職能分工，流通領(lǐng)域監(jiān)管歸市場監(jiān)督管理部門，市場抽檢畜禽產(chǎn)品獸藥殘留超標(biāo)時，應(yīng)由其按照《食品安全法》第34 條、第124 條進(jìn)行處罰。

筆者贊同第2 種觀點。判斷一部法律法規(guī)能否適用于某類違法行為，首先應(yīng)判斷該法律規(guī)范性文件的適用范圍?！东F藥管理條例》第2 條規(guī)定，“在中華人民共和國境內(nèi)從事獸藥的研制、生產(chǎn)、經(jīng)營、進(jìn)出口、使用和監(jiān)督管理，應(yīng)當(dāng)遵守本條例。”據(jù)此，《獸藥管理條例》顯然不適用于畜禽產(chǎn)品市場銷售領(lǐng)域。作者認(rèn)為，《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》《食品安全法》出臺后，尤其是農(nóng)業(yè)部門和食品藥品監(jiān)督管理部門職責(zé)分工劃分以后，《獸藥管理條例》第43 條、第63 條和農(nóng)業(yè)部復(fù)函中的“銷售”一詞應(yīng)做狹義理解，僅指養(yǎng)殖環(huán)節(jié)中的“銷售”行為，農(nóng)業(yè)執(zhí)法機關(guān)應(yīng)防止越權(quán)執(zhí)法。

畜禽產(chǎn)品獸藥殘留監(jiān)控工作是一項系統(tǒng)工程，監(jiān)督執(zhí)法是關(guān)鍵一環(huán)。上述內(nèi)容提示：一是各級農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門深入推進(jìn)《全國獸藥（抗菌藥）綜合治理實施方案（2015—2019 年）》時，嚴(yán)格執(zhí)行獸用處方藥制度，加大畜禽養(yǎng)殖檔案管理，對用藥記錄不全、不如實記錄，不嚴(yán)格執(zhí)行休藥期等違法行為，依照《獸藥管理條例》查處；二是國家應(yīng)明確畜禽屠宰企業(yè)獸藥殘留檢測的法定義務(wù)，對不履行該義務(wù)的行為設(shè)定罰則，解決代宰者與屠宰企業(yè)法律責(zé)任不清的問題[4]；三是在抓好養(yǎng)殖環(huán)節(jié)、屠宰環(huán)節(jié)獸藥殘留監(jiān)控工作的同時，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門要加強部門間、地區(qū)間的溝通協(xié)調(diào)聯(lián)動，畜禽產(chǎn)品獸藥殘留監(jiān)控項目要與市場監(jiān)督管理部門相互銜接，消費地發(fā)現(xiàn)輸入的畜禽及其產(chǎn)品獸藥殘留超標(biāo)的，要及時反饋生產(chǎn)地有關(guān)部門快速查處，以便形成齊抓共管、同頻共振的良好局面。