李明秋 李雯

摘要：我國農(nóng)村土地集體所有制的形成，是在當(dāng)時特定的歷史條件下，能夠同時滿足加快建立完整的工業(yè)體系和改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件、提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力水平以及防止兩極分化、維護社會穩(wěn)定、鞏固新生政權(quán)等多重目標(biāo)下的一種理性選擇，有其歷史必然性和合理性。自農(nóng)村土地集體所有制建立以來，該制度在我國社會經(jīng)濟發(fā)展的不同歷史階段，對于改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件、確保農(nóng)村社會的公平、公正、保護耕地、建立完整的工業(yè)體系等方面發(fā)揮了重要作用，并逐漸成為中國特色社會主義的重要組成部分。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村土地;集體所有制;歷史必然性;績效

自中共十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央多次強調(diào)，改革應(yīng)有底線思維，而堅持和完善農(nóng)村土地集體所有制就是現(xiàn)階段我國農(nóng)村土地制度改革的底線。在2016年10月中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳聯(lián)合印發(fā)的《關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營權(quán)分置辦法的意見》中明確指出：“農(nóng)村土地農(nóng)民集體所有，是農(nóng)村基本經(jīng)營制度的根本，必須得到充分體現(xiàn)和保障，不能虛置?！鞭r(nóng)村土地集體所有制已經(jīng)內(nèi)化為中國特色社會主義制度的重要組成部分。因此，正確認(rèn)識農(nóng)村土地集體所有制形成的歷史必然性及其在我國發(fā)展的不同階段所發(fā)揮的巨大作用，對于我們樹立對農(nóng)村土地集體所有制的制度自信，堅持走中國特色的社會主義道路具有重要意義。

一、 農(nóng)村土地集體所有制形成的歷史必然性

我國現(xiàn)行的農(nóng)村土地集體所有制是在新中國成立之初廢除封建地主所有制后所建立的農(nóng)民土地所有制的基礎(chǔ)上，通過開展農(nóng)業(yè)合作化和人民公社化等運動而逐步建立起來的，并在改革開放以后經(jīng)歷了不斷完善的過程。

1. 農(nóng)村土地集體所有制形成階段。我國農(nóng)村土地集體土地所有制的形成是在新中國成立之初建立的農(nóng)民土地所有制、實現(xiàn)“耕者有其田”的基礎(chǔ)上，通過三次重大變革逐步完成的。第一次重大變革是1953年～1957年的社會主義改造階段。本次變革經(jīng)歷了互助組、初級農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社和高級農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社三個階段，其中在前兩個階段，農(nóng)民仍擁有農(nóng)村土地的所有權(quán)，變革的只是土地的經(jīng)營方式，即在保留農(nóng)民土地所有權(quán)的前提下，基于自愿和互利原則，通過土地等生產(chǎn)資料作股入社，由農(nóng)民的分散經(jīng)營轉(zhuǎn)變?yōu)樯a(chǎn)合作社的統(tǒng)一經(jīng)營，農(nóng)民作為合作社的一員參加集體統(tǒng)一勞動，勞動成果在扣除各種稅費和提取一定比例的公益金及公積金之后，按照社員的勞動數(shù)量和質(zhì)量及入社的土地等生產(chǎn)資料的多少進行分配。因此，初級農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社屬于半社會主義性質(zhì)的集體經(jīng)濟組織。直到高級農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社階段，才將農(nóng)村土地由農(nóng)民所有無償變革為合作社所有，即集體所有。將農(nóng)村土地由農(nóng)民所有變革為集體所有，由土地私有變革為土地公有，有其特殊的歷史原因。我國在通過土地改革實現(xiàn)了農(nóng)民土地所有制后，短期內(nèi)有力地促進了農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展，農(nóng)村經(jīng)濟也得以較快恢復(fù)，但隨之也暴露了一些問題，主要表現(xiàn)在三個方面：一是農(nóng)民分散所有、分散經(jīng)營的小農(nóng)經(jīng)濟，難以開展大規(guī)模的農(nóng)田水利及土地平整等農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)?！八寝r(nóng)業(yè)的命脈”，我國是一個旱澇災(zāi)害發(fā)生頻繁的國家，沒有完善的農(nóng)田水利設(shè)施，農(nóng)業(yè)的持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展也就難以實現(xiàn);二是農(nóng)民土地所有制下生產(chǎn)經(jīng)營的分散性、生產(chǎn)力水平和農(nóng)產(chǎn)品商品率的低下性，無法為大規(guī)模經(jīng)濟建設(shè)特別是推進工業(yè)化提供初始資本積累。同時，由于農(nóng)業(yè)與工業(yè)之間存在著相互促進的關(guān)系，沒有工業(yè)為農(nóng)業(yè)提供機械、化肥、農(nóng)藥等生產(chǎn)資料，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力水平也就難以提高，新生政權(quán)也難以鞏固;三是土地改革后由于不同農(nóng)戶之間所擁有的除土地以外的生產(chǎn)資料存在著數(shù)量和質(zhì)量的差異性，致使部分農(nóng)戶的經(jīng)濟實力增長較快，其中少數(shù)農(nóng)戶通過雇工或放高利貸發(fā)展為新富農(nóng)。部分農(nóng)戶由于缺乏勞動力或牲畜和農(nóng)具等各種原因，出現(xiàn)生產(chǎn)和生活上的困難，甚至出現(xiàn)了典讓、出賣土地的現(xiàn)象，從而造成了農(nóng)村發(fā)展的不平衡性甚至兩極分化。為解決上述問題，推行農(nóng)業(yè)合作化運動并初步建立農(nóng)村土地集體所有制就成為歷史的必然。1956年6月頒布實施的《高級農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社示范章程》標(biāo)志著農(nóng)村土地農(nóng)民所有制的終結(jié)和農(nóng)村土地集體所有制的初步建立。

第二次重大變革是1958年～1961年的人民公社化運動。開展人民公社化運動的本意是把規(guī)模較小的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社合并為規(guī)模較大、政社合一、集體化程度更高的人民公社，以克服小社人少地少資金少、不能使用機器、不能進行大規(guī)模經(jīng)營的弊端，從而加速社會主義建設(shè)。1958年8月中共中央政治局?jǐn)U大會議通過了《關(guān)于在農(nóng)村建立人民公社的決議》，決定把各地成立不久的高級農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社，普遍升級為大規(guī)模的、政社合一的人民公社?！耙淮蠖钡娜嗣窆缰贫龋煜松鐣髁x與共產(chǎn)主義的區(qū)別，急于求成，嚴(yán)重侵犯了農(nóng)民的經(jīng)濟利益，挫傷了農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，加之嚴(yán)重的自然災(zāi)害，使農(nóng)村經(jīng)濟遭受重大損失，1962年全國的糧食產(chǎn)量與1957年相比減少18%，棉花減少54.3%。

第三次重大變革是1962年～1978年的“三級所有、隊為基礎(chǔ)”的農(nóng)村經(jīng)濟體制和土地制度的確立階段。本次變革的目的是糾正人民公社建立之初由于缺乏經(jīng)驗而刮起的“一平二調(diào)”的共產(chǎn)風(fēng)和片面追求“一大二公”的弊端，明確了生產(chǎn)隊范圍內(nèi)的土地，都?xì)w生產(chǎn)隊所有，“生產(chǎn)隊所有的土地，不經(jīng)過縣級以上人民委員會的審查和批準(zhǔn)，任何單位和個不得占用，……”。從而最終確立了集體土地“三級所有，隊為基礎(chǔ)”的制度格局。

2. 農(nóng)村土地集體所有制的完善階段。1978年開始實施的土地家庭承包責(zé)任制是農(nóng)村土地集體所有制的完善階段，即把集體所有、集體統(tǒng)一經(jīng)營的土地制度變革為集體所有、家庭承包經(jīng)營的土地制度。土地家庭承包責(zé)任制的實施適應(yīng)了當(dāng)時較低的農(nóng)村生產(chǎn)力水平和非農(nóng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展水平，適應(yīng)了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的特殊性，有效地解決了搭便車和監(jiān)督問題，兼顧了效率與公平，從而有力地促進了農(nóng)業(yè)的發(fā)展。但隨著我國工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的快速推進和市場經(jīng)濟體制的建立與完善，包括勞動力在內(nèi)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素逐步納入市場化運行軌道，大量農(nóng)民遷居城市從事非農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力水平也隨著工業(yè)化的快速推進有較大提升，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)村社會經(jīng)濟發(fā)展的外部環(huán)境發(fā)生了深刻變化。為適應(yīng)上述外部環(huán)境的變化，近年來我國政府在堅持農(nóng)村土地集體所有制的前提下，在以下三個方面對土地家庭承包責(zé)任制進行改革和完善：一是穩(wěn)定土地承包關(guān)系。首先是將土地的承包期限由最初的“三年不變”到“十五年不變”，再到“三十年不變”，直至“長久不變”;其次是通過制定《農(nóng)村土地承包法》和《物權(quán)法》等法律法規(guī)，不僅將土地承包期限的延長法定化，而且將土地承包經(jīng)營權(quán)由集體與農(nóng)民通過承包合同約定的債權(quán)轉(zhuǎn)變?yōu)檗r(nóng)民的法定物權(quán)，賦予農(nóng)民長期而有保障的土地承包經(jīng)營權(quán);再次是通過開展土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作，進一步強化對土地承包經(jīng)營權(quán)的物權(quán)保護。二是重構(gòu)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)。在穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系的基礎(chǔ)上，為順應(yīng)農(nóng)民保留土地承包權(quán)、流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)的意愿，在土地所有權(quán)與土地承包經(jīng)營權(quán)“兩權(quán)”分離的基礎(chǔ)上，又將土地承包經(jīng)營權(quán)分為承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)，實行所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)分置并行，并不斷拓展土地經(jīng)營權(quán)的權(quán)能，包括允許土地經(jīng)營權(quán)在一定條件下的再流轉(zhuǎn)、入股、抵押、擔(dān)保等。三是構(gòu)建新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系。在落實土地所有權(quán)、穩(wěn)定承包權(quán)、放活經(jīng)營權(quán)的基礎(chǔ)上，通過土地經(jīng)營權(quán)的市場化流轉(zhuǎn)，實現(xiàn)農(nóng)地資源的市場化配置，進而構(gòu)建以家庭經(jīng)營為主、多種經(jīng)營形式并存的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)組織體系，以適應(yīng)農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的要求。

二、 農(nóng)村土地集體所有制的制度績效

自我國建立農(nóng)村土地集體所有制以來，該制度在我國社會主義建設(shè)的不同歷史階段對于改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件、確保農(nóng)村社會的公平、公正、保護耕地、建立完整的工業(yè)體系等方面發(fā)揮了重要作用。

1. 極大地改善了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件，增強了農(nóng)業(yè)抵御自然災(zāi)害的能力。我國自建立農(nóng)村土地集體所有制以來至改革開放初期，全國各地針對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)抵御自然災(zāi)害能力較弱和土地平整度較差的問題，在我國經(jīng)濟十分困難的條件下，充分發(fā)揮集體強大的動員能力和資源調(diào)配能力，利用冬春農(nóng)閑季節(jié)，發(fā)動廣大農(nóng)民通過投工投勞的形式興建了大量的農(nóng)田水利設(shè)施，開展了大規(guī)模的土地平整和深翻改土，使我國的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件得到了極大改善，也為后來農(nóng)業(yè)的快速發(fā)展奠定了堅實的基礎(chǔ)，很多農(nóng)田水利設(shè)施至今仍在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中發(fā)揮著重要作用。據(jù)統(tǒng)計，1952年～1982年的30年間，全國共整修、新修堤防、圩垸17.3萬公里;建成水庫8.7萬座，總蓄水庫容量達到4 208億立方米;修建了萬畝以上的大灌區(qū)5 288處，其中50萬畝以上的有67處;修建、新建各種塘壩619萬座;建成機井267.2萬眼，其中實行配套的井占68.8%;全國初步治理水土流失面積達42.4萬平方公里，占全國水土流失總面積的35.3%。農(nóng)田有效灌溉面積由1957年的2 733.9萬hm2（41 008萬畝）增加到1980年的4 488.8萬hm2（67 332萬畝），平均每年增加76.3萬hm2。

2. 為我國在20世紀(jì)建立相對完整的工業(yè)體系做出了重要貢獻。推進工業(yè)化既是國家走向獨立富強、立足于世界民族之林的內(nèi)在要求，也是通過推進工業(yè)化提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力水平進而提高糧食產(chǎn)量以滿足不斷增長的糧食需求的必然要求?，F(xiàn)代農(nóng)業(yè)本質(zhì)上就是化學(xué)農(nóng)業(yè)、鋼鐵農(nóng)業(yè)和科技農(nóng)業(yè)，如果沒有工業(yè)部門提供的農(nóng)業(yè)機械、農(nóng)藥、化肥等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料和優(yōu)良的農(nóng)產(chǎn)品種子資源，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力水平就不可能大幅度提高。但新中國的工業(yè)體系是建立在以自然經(jīng)濟為主體的農(nóng)業(yè)社會之上，實現(xiàn)工業(yè)化的原始積累只能依靠自我積累，自力更生。事實上，任何一個農(nóng)業(yè)大國要實現(xiàn)工業(yè)化，初期都只能從農(nóng)業(yè)部門提取剩余產(chǎn)品，積累初始資本，我國也不例外。盡管這個過程是以犧牲農(nóng)民的利益為代價，但在當(dāng)時我國內(nèi)外交困的條件下也許是唯一和無奈的選擇。由于農(nóng)村土地集體所有制可以有效降低國家與數(shù)量眾多的分散小農(nóng)之間的交易成本，控制農(nóng)產(chǎn)品的收購價格，因而能夠最大限度地將農(nóng)業(yè)剩余轉(zhuǎn)移到工業(yè)部門，為工業(yè)部門提供低成本的原材料和資金。據(jù)統(tǒng)計，1966年～1986年的20年間（“三五”計劃至“七五”計劃期間），我國農(nóng)業(yè)部門以極低的價格為工業(yè)部門貢獻了782 923萬噸糧食和7 593萬噸棉花;如果用資金來衡量農(nóng)業(yè)部門對工業(yè)部門的貢獻，1952年～1978年間，國家通過工農(nóng)業(yè)產(chǎn)品剪刀差、農(nóng)民每年向國家繳納農(nóng)業(yè)稅、農(nóng)民儲蓄這三條渠道所積累的資金累計為4 452億元左右，占國民收入積累額的比重在30%以上。伴隨著我國工業(yè)體系的初步建立，我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中機械的使用量和化肥、農(nóng)藥的使用量也逐年提高。據(jù)統(tǒng)計，1983年全國擁有的農(nóng)業(yè)機械總動力達到24 503.2萬馬力，比1957年增長157倍;全國農(nóng)用排灌動力機械達到7 849萬馬力，比1957年增長139倍;全國農(nóng)用化肥施用量達到1 659.8萬噸，比1957年增長了53倍;全國農(nóng)藥施用量達到122.6萬噸，比1957年增長7.2倍。機械、化肥和農(nóng)藥施用量的大幅度增長極大地促進了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力的不斷提高。據(jù)統(tǒng)計，1983年我國的糧食單產(chǎn)是1957年的2.32倍。工業(yè)化以及與之相伴相隨的城市化的快速推進，一是為農(nóng)業(yè)土地生產(chǎn)率和勞動生產(chǎn)率的不斷提高奠定了堅實的物質(zhì)基礎(chǔ)和技術(shù)基礎(chǔ);二是為世世代代在農(nóng)村從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的廣大農(nóng)民創(chuàng)造了更多的非農(nóng)就業(yè)機會，從而降低了農(nóng)村土地的社會保障壓力和緊張的農(nóng)村人地及勞地關(guān)系，為在農(nóng)村推進土地的適度規(guī)模經(jīng)營創(chuàng)造了有利的外部環(huán)境，進而加快了農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的進程;三是為工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)奠定了經(jīng)濟基礎(chǔ)。

3. 為確保我國農(nóng)村社會的公平公正提供了基本的制度保障。無論是改革開放前還是改革開放初期，我國非農(nóng)產(chǎn)業(yè)相對落后，工業(yè)化、城鎮(zhèn)化水平較低，農(nóng)民的非農(nóng)就業(yè)機會十分有限，從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成為廣大農(nóng)民就業(yè)的唯一渠道和收入的唯一來源。在這種情況下，農(nóng)村土地集體所有制為廣大農(nóng)民提供了最基本的就業(yè)和生活保障。此外，與西方發(fā)達國家不同的是，由于我國農(nóng)村人口基數(shù)過大，在可預(yù)見的未來，即使通過大力發(fā)展非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移部分農(nóng)村勞動力，但滯留在農(nóng)村的人口數(shù)量仍相當(dāng)龐大，其中大部分人仍需依靠土地來維持生存。因此，只有堅持農(nóng)村土地集體所有制，才能夠為廣大農(nóng)民提供基本的生產(chǎn)和生活條件，也只有堅持農(nóng)村土地集體所有制，才能在陰晴不定的經(jīng)濟發(fā)展周期中發(fā)揮農(nóng)業(yè)就業(yè)的“蓄水池”作用和進城務(wù)工農(nóng)民的失業(yè)保障功能，從而維護了農(nóng)村社會的穩(wěn)定。

4. 為保護耕地、確保我國糧食安全提供了制度支撐。耕地數(shù)量和質(zhì)量對確保國家糧食安全發(fā)揮著基礎(chǔ)性作用。改革開放前和改革開放初期，我國廣大農(nóng)村充分發(fā)揮集體優(yōu)勢，大力開展跨區(qū)域、跨流域的農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)，大力開發(fā)宜農(nóng)荒地，深翻土壤，平整土地，大面積推廣綠肥種植和增施農(nóng)家肥等，在增加耕地數(shù)量的同時也提高了耕地質(zhì)量。改革開放以后，一方面由于農(nóng)村土地所有權(quán)屬于集體而非農(nóng)民個人，是公有而非私有，國家擁有對農(nóng)村土地使用的規(guī)劃權(quán)和管理權(quán)，集體擁有土地利用的監(jiān)督權(quán)，因而在法律上為防止農(nóng)民濫占濫用耕地構(gòu)建了一道“防火墻”，從而起到了保護耕地的作用。

5. 為我國改革開放后工業(yè)化、城市化的快速推進發(fā)揮了重要作用。改革開放40年來，我國工業(yè)化、城市化和各類基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)之所以能夠快速推進，并取得了舉世矚目的成就，與我國實行農(nóng)村土地集體所有制以及在此基礎(chǔ)上形成的具有“強制性”的土地征收制度密不可分。因為土地征收的實質(zhì)是土地所有權(quán)的交易，既然是交易就必然存在博弈。在農(nóng)村土地集體所有制下，地方政府的博弈對象不是數(shù)量龐大且分散的農(nóng)民個體，而是代表農(nóng)民利益的集體。由于博弈對象的集中性和“公共利益”條件下土地征收的強制性，大大減少了博弈的時間成本，加快了征收進度，加之地方政府在從集體土地征收到國有土地使用權(quán)出讓的過程中獲得了巨額的財政收入，為加快工業(yè)化和城鎮(zhèn)化進程奠定了堅實的經(jīng)濟基礎(chǔ)，而工業(yè)化化和城鎮(zhèn)化的快速推進也為廣大農(nóng)民創(chuàng)造了大量的非農(nóng)就業(yè)機會，提高了農(nóng)民的非農(nóng)收入，縮小了城鄉(xiāng)收入差距，并在一定程度上緩解了農(nóng)村緊張的人地矛盾，減少了農(nóng)村土地的就業(yè)壓力。

三、 結(jié)語

從我國農(nóng)村土地集體所有制的形成和完善過程可以看出，第一，農(nóng)村土地集體所有制的形成，是在當(dāng)時特定的歷史條件下能夠同時滿足加快建立完整的工業(yè)體系和改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件、提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力水平以及防止兩極分化、維護社會穩(wěn)定、鞏固新生政權(quán)等多重目標(biāo)下的一種理性選擇，有其歷史必然性和合理性;第二，農(nóng)村土地集體所有制具有廣泛的適應(yīng)性和旺盛的生命力。在堅持農(nóng)村土地集體所有制的前提下，通過產(chǎn)權(quán)的分解與重構(gòu)，不斷探索和創(chuàng)新其實現(xiàn)形式可以有效解決農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進程中的“三農(nóng)”問題;第三，自我國建立農(nóng)村土地集體所有制以來，該制度在不同的歷史階段對于改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件、確保農(nóng)村社會的公平、公正、保護耕地、建立完整的工業(yè)體系等方面發(fā)揮了重要作用。

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基金項目：國家社會科學(xué)基金項目“農(nóng)民土地承包權(quán)退出績效評估、模式構(gòu)建與風(fēng)險管控”（項目號：18BJY126）。

作者簡介：李明秋（1965-），男，漢族，河南省鄧州市人，管理學(xué)博士，河南理工大學(xué)土地經(jīng)濟與城鄉(xiāng)發(fā)展研究中心教授，研究方向：農(nóng)村土地制度改革方面的教學(xué)和研究;李雯（1993-），女，漢族，河南省焦作市人，河南理工大學(xué)土地經(jīng)濟與城鄉(xiāng)發(fā)展研究中心碩士生，研究方向：農(nóng)村土地制度改革方面的研究。

收稿日期：2019-08-21。