喬雨 任海蓬 張峰

（鄭州海關(guān) 河南鄭州 450003）

1 前言

驗證（Verification），是國際貿(mào)易合格常用的合格評定程序，在消除貿(mào)易壁壘、降低貿(mào)易成本等方面具有重要作用。中國是世界第一大貨物貿(mào)易國，進出口貿(mào)易對國民經(jīng)濟健康發(fā)展起著重要作用，在當前機構(gòu)改革的背景下，“檢驗檢疫管理職責和隊伍劃入海關(guān)”有助于進一步理順口岸管理職能、提升貿(mào)易便利化水平[1]。隨著關(guān)檢業(yè)務(wù)融合深入推進，必將進一步改革現(xiàn)有進出口商品法檢制度，構(gòu)建更為科學合理的監(jiān)管體系。因此，正確認識、理解驗證的定義、機制、適用條件等，對于完善我國進出口商品質(zhì)量合格評定的理論和實踐具有重要意義。

驗證管理是法律法規(guī)賦予海關(guān)的一項重要職責，對標歐美發(fā)達國家的通行做法，現(xiàn)行驗證管理制度存在范圍過小、內(nèi)容過少等問題，本文從驗證和驗證管理的定義、現(xiàn)狀、不足以及其他WTO成員中的應用情況入手，對其在我國現(xiàn)行合格評定制度下的應用進行了初步探討。

2 合格評定程序和驗證

2.1 合格評定程序

WTO/TBT協(xié)定附件1.3對合格評定程序定義如下，“任何直接或間接用以確定是否滿足技術(shù)法規(guī)或標準中的相關(guān)要求的程序”[2]。附件1.3的解釋性說明中對合格評定程序的形式進行了非完全的列舉，反映了合格評定程序形式的多樣性和可變性：抽樣、檢驗和檢查程序；評估、驗證和合格保證程序；注冊、認可和批準程序；各項的組合。

2.2 驗證與驗證管理

驗證是WTO/TBT協(xié)定和 《中華人民共和國進出口商品檢驗法》（以下簡稱《商檢法》）中規(guī)定的合格評定程序中的一種，但TBT協(xié)定和《商檢法》中未給出進一步定義，根據(jù)ISO/IEC有關(guān)符合性評估的標準和指南，驗證是“通過檢查和提供證據(jù)來證實規(guī)定的要求已得到滿足”[3]。在全國人大網(wǎng)站公布的《商檢法》釋義中對驗證的定義是“商檢機構(gòu)對國家實行強制性認證及其他質(zhì)量許可制度的進出口商品，在進出口時，核查其是否取得必需的證明文件、標志等，核對證貨是否相符，并對獲證的進出口商品進行必要的抽查檢驗，以證實商品是否符合強制性認證以及有關(guān)質(zhì)量許可規(guī)定的技術(shù)要求”[4]?！哆M口許可制度民用商品入境驗證管理辦法》（以下簡稱《入境驗證管理辦法》）中對于驗證的定義是“對進口許可制度民用商品，在通關(guān)入境時，由海關(guān)核查其是否取得必需的證明文件，抽取一定比例批次的商品進行標志核查，并按照進口許可制度規(guī)定的技術(shù)要求進行檢測”。根據(jù)以上論述，目前我國在進出口商品監(jiān)管中的驗證是指海關(guān)在口岸對國家要求實行強制性認證以及實施質(zhì)量許可制度的進出口商品進行的符合性檢查活動，一般通過抽查的方式進行，其內(nèi)容包括對文件、標志的核查，對貨證是否相符的核對，以及必要的抽查檢驗。

驗證管理是海關(guān)的重要職責，《商檢法》規(guī)定“對實施許可制度的進出口商品實行驗證管理”，《中華人民共和國進出口商品檢驗法實施條例》（以下簡稱《商檢法實施條例》）規(guī)定“對實施許可制度和國家規(guī)定必須經(jīng)過認證的進出口商品實行驗證管理”。目前，口岸海關(guān)主要依據(jù)《入境驗證管理辦法》和《能源效率標識管理辦法》的要求，對列入目錄內(nèi)的強制性認證產(chǎn)品（3C產(chǎn)品）、能效標識產(chǎn)品等進行驗證，包括對提供的證明材料和標志進行核查、核對證貨是否相符、必要的檢測和監(jiān)督管理等。

3 入境驗證制度現(xiàn)狀

3.1 歐盟及美國的入境驗證制度

入境驗證是各國普遍采用的對進口商品進行監(jiān)管的一種方式，對簡化進口商品的通關(guān)手續(xù)、減少對入境商品的實物檢驗、保證對入境商品的質(zhì)量溯源有重要的作用。

歐盟的入境驗證工作由各成員國海關(guān)和市場監(jiān)督部門共同實施，對產(chǎn)品安全衛(wèi)生的保證主要依靠后續(xù)監(jiān)管。海關(guān)在入境口岸對來自第三國產(chǎn)品的安全和衛(wèi)生的符合性實施檢查，如遇到不符合的情況，則通知成員國市場監(jiān)督部門采取相應的措施。目前，歐盟成員國海關(guān)實施入境驗證的主要內(nèi)容為查驗產(chǎn)品是否附帶必要的強制性標志、標志和文件（如CE標志、技術(shù)文件等），是否可能對健康和安全造成嚴重或直接的風險。

美國入境驗證涉及產(chǎn)品和部門很多，包括進口的食品化妝品、藥物、醫(yī)療設(shè)備等產(chǎn)品的FDA認證，機動車和零部件的DOT認證，通訊產(chǎn)品的FCC認證等，執(zhí)行部門包括海關(guān)、食品藥品管理局（FDA）、交通運輸部、通訊委員會等。以醫(yī)療器械的入境檢查和驗證管理為例，其主要依據(jù)是聯(lián)邦食品、藥品及化妝品法案以及FDA的部門法規(guī)，執(zhí)行機構(gòu)為海關(guān)和FDA。其中，F(xiàn)DA對進口醫(yī)療器械的管理包括：申報、扣留、檢驗、召回和沒收、違規(guī)處罰；海關(guān)在入境口岸對單證進行核查和對實物進行查驗，核對貨證是否相符，海關(guān)進行文件和實物的驗證，F(xiàn)DA的檢驗則是進一步的檢測驗證。

3.2 我國入境驗證制度現(xiàn)狀

我國的入境驗證工作始于2002年1月1日《入境驗證管理辦法》正式實施，國家對列入《入境驗證商品目錄》內(nèi)的商品，在入境通關(guān)時檢查其是否取得必需的證明文件，抽取一定比例批次的商品進行標志核查，根據(jù)需要按照規(guī)定的技術(shù)要求進行檢測。2016年2月29日，國家發(fā)改委、原國家質(zhì)檢總局重新修訂了《能源效率標識管理辦法》，對列入《能源效率標識的產(chǎn)品目錄》內(nèi)的入境商品實施入境驗證工作，明確進口商品檢驗主管部門的監(jiān)管職責，從以往的“檢查、核實”變?yōu)椤氨O(jiān)督檢查、專項檢查和驗證管理”，不僅要在口岸上進行能效產(chǎn)品的入境驗證，還要對相關(guān)產(chǎn)品進行屬地監(jiān)管和后續(xù)監(jiān)督，必要時進行專項檢查。

目前，我國海關(guān)在入境通關(guān)時進行驗證管理的商品與歐美等國家相比種類較少?？诎厄炞C的內(nèi)容一般為文件核查和貨證一致性核對，與歐美等國家在口岸驗證時的內(nèi)容相比較為單一，并且海關(guān)與其他主管部門在口岸驗證和后續(xù)處置環(huán)節(jié)的協(xié)調(diào)與合作還需要加強。

4 推動驗證管理制度改革的必要性

4.1 依法行政的必然要求

《商檢法》及其實施條例規(guī)定“對實施許可制度和國家規(guī)定必須經(jīng)過認證的進出口商品實行驗證管理”，而目前海關(guān)依據(jù)《入境驗證管理辦法》和《能源效率標識管理辦法》僅對強制性認證產(chǎn)品（3C產(chǎn)品）和能源效率標識產(chǎn)品進行入境驗證，范圍明顯縮小。需實施口岸驗證的HS編碼為493個，與法檢目錄相比僅相當于其25%，與進口商品的種類相比范圍就更小，許多實行許可管理和具有安全、衛(wèi)生、環(huán)保風險的產(chǎn)品未納入其中。此外，對比歐美等國對進口商品驗證內(nèi)容有注冊備案、認證、批準文件，標志、標簽、說明書、技術(shù)文件，貨證一致性符合性，直接或重大的安全、衛(wèi)生、環(huán)保風險等，與之相比，目前我國海關(guān)在入境驗證時一般限于對文件、標志的核查和貨證一致性比對，內(nèi)容過少。

4.2 實現(xiàn)權(quán)責統(tǒng)一的必然要求

根據(jù)目前的管理體制，僅通過入境通關(guān)時的檢驗無法保證部分進口商品的質(zhì)量安全。以進口特種設(shè)備和醫(yī)療器械兩種產(chǎn)品為例，《中華人民共和國特種設(shè)備安全法》明確規(guī)定國務(wù)院負責特種設(shè)備安全監(jiān)督管理的部門對全國特種設(shè)備安全實施監(jiān)督管理，特種設(shè)備的進出口檢驗，應當遵守有關(guān)進出口商品檢驗的法律、行政法規(guī)?！夺t(yī)療器械監(jiān)督管理條例》規(guī)定國務(wù)院食品藥品監(jiān)督管理部門負責進口醫(yī)療器械的注冊或備案。海關(guān)依法對進口的醫(yī)療器械實施檢驗，檢驗不合格的，不得進口。此處所稱的“檢驗”是指經(jīng)主管部門核準的檢驗機構(gòu)按照我國安全技術(shù)規(guī)范進行的檢驗。由此得出3點結(jié)論：（1）特種設(shè)備、醫(yī)療器械各自有相應的主管部門，負責對進口特種設(shè)備、醫(yī)療器械的前置檢驗、許可等，應對其質(zhì)量安全負主要責任；（2）海關(guān)只是在入境環(huán)節(jié)把關(guān)，不可能通過檢驗對進口特種設(shè)備、醫(yī)療器械的質(zhì)量安全進行保證；（3）海關(guān)應當是協(xié)助配合而非取代主管部門對進口特種設(shè)備和醫(yī)療器械的質(zhì)量安全監(jiān)管。因此，以驗證代替檢驗，有利于實現(xiàn)海關(guān)的權(quán)責統(tǒng)一，降低系統(tǒng)性風險。

4.3 推進中國特色社會主義新海關(guān)建設(shè)的必然要求

進口商品安全問題歷來備受社會關(guān)注，在打造新海關(guān)的進程中應以促進通關(guān)便利化為前提，以風險集中統(tǒng)一防控為重點，以保護群眾根本利益為目標的進口商品安全監(jiān)管新模式。新海關(guān)體系下，進口商品安全監(jiān)管不再對具體的、每一批進口商品是否合格背書，應在全面風險評估的基礎(chǔ)上，對不涉及安全、反欺詐等要素的一般商品根據(jù)準入條件自動驗放；對涉及安全、反欺詐有關(guān)項目的商品，應提供生產(chǎn)國官方或者第三方檢驗機構(gòu)出具的合格證明、檢測報告等，口岸驗證后方可允許進口。同時，驗證管理制度作為進口商品檢驗監(jiān)管體系的一項重要內(nèi)容，對于進一步提升貿(mào)易便利化水平，壓縮整體通關(guān)時長也具有重要意義。

5 驗證管理制度改革基本思路

5.1 驗證范圍

改革后的驗證管理制度，應落實《商檢法》及其實施條例的要求，對國家實施許可制度和國家規(guī)定必須經(jīng)過認證以及國家實行標識管理的進口商品進行驗證管理，包括海關(guān)總署簽發(fā)或由其他部門簽發(fā)許可證的進口商品、國家規(guī)定必須經(jīng)過認證的進口商品以及國家實行標識管理的進口商品，以及海關(guān)經(jīng)過風險評估需要在入境通關(guān)環(huán)節(jié)進行驗證的進口商品。海關(guān)總署應充分征求其他許可認證制度或標識管理工作相關(guān)部門的意見，在對進口商品風險評估的基礎(chǔ)上，制定、調(diào)整并公布《海關(guān)實施驗證管理的進口商品目錄》，列入目錄的進口商品，由海關(guān)具體實施驗證管理。

5.2 驗證方式和內(nèi)容

對必須實施入境驗證的進口商品采取抽查驗證的方式，抽查比例和規(guī)則由海關(guān)總署風險布控中心在風險評估的基礎(chǔ)上統(tǒng)一確定。

具體的驗證方式包括文件驗證、現(xiàn)場驗證和檢測驗證。文件驗證是對于申報的相關(guān)憑證和證明文件進行審核?，F(xiàn)場驗證是核對進口商品是否附帶有必要的強制性標志、文件，其包裝、標識、說明書、外觀等與許可、認證證明文件是否相符，以及是否可能對健康、安全造成嚴重或直接的風險等。檢測驗證是根據(jù)需要，對實施入境驗證的進口商品進行抽樣檢測驗證。

對未被風險布控實施入境驗證的，相關(guān)憑證和證明文件符合規(guī)定的，直接予以放行；對證明文件符合規(guī)定，且被抽中實施入境驗證的，實施現(xiàn)場驗證，并可根據(jù)系統(tǒng)指令進行抽樣檢測驗證，未發(fā)現(xiàn)不符的予以放行。

5.3 驗證結(jié)果處置和后續(xù)管理

對經(jīng)現(xiàn)場驗證或抽樣檢測驗證未發(fā)現(xiàn)不符合的進口商品，海關(guān)應準予放行。對經(jīng)入境驗證發(fā)現(xiàn)有關(guān)進口商品存在不符合，并對健康或安全構(gòu)成了嚴重或直接風險的，應不予放行，責令當事人銷毀或做退貨處理，并采取措施禁止該產(chǎn)品投放市場。對經(jīng)入境驗證發(fā)現(xiàn)有關(guān)進口商品存在不符合，但未對健康或安全構(gòu)成嚴重或直接風險的，可在商品技術(shù)處理并經(jīng)重新驗證合格后，予以放行。

入境驗證商品進入市場或使用環(huán)節(jié)后，由實施許可認證標識管理的主管部門或法律法規(guī)規(guī)定的管理部門實施后續(xù)監(jiān)管。相關(guān)部門在后續(xù)監(jiān)管中發(fā)現(xiàn)進口商品違規(guī)、存在缺陷或健康、安全風險等情況時，應當及時通報海關(guān)。海關(guān)通過收集進口商品入境驗證和后續(xù)監(jiān)管方面的信息，進行風險評估，確定風險的類型，采取相應的風險預警措施、快速反應措施。