文/上海市農(nóng)業(yè)農(nóng)村委員會??金峰?

土地是農(nóng)村最重要的生產(chǎn)資料。實行以家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制，是由我國憲法確立的農(nóng)村基本經(jīng)營制度。2018年12月29日，十三屆全國人大常委會第七次會議表決通過了關(guān)于修改農(nóng)村土地承包法的決定，標(biāo)志著我國農(nóng)村基本經(jīng)營制度改革進(jìn)入新的歷史階段。新的農(nóng)村土地承包法已于今年1月1日起正式施行。

習(xí)近平總書記指出，新形勢下深化農(nóng)村改革，主線仍是處理好農(nóng)民和土地的關(guān)系。農(nóng)村土地承包法自2003年施行以來，在穩(wěn)定農(nóng)村基本經(jīng)營制度，維護(hù)農(nóng)民土地權(quán)益，促進(jìn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展和新農(nóng)村建設(shè)等方面發(fā)揮了重大作用。但也要看到，現(xiàn)實管理中也存在諸如土地資源效能體現(xiàn)不足、土地流轉(zhuǎn)不規(guī)范、農(nóng)民流轉(zhuǎn)主體地位得不到保障、農(nóng)民獲得土地增值收益難、流轉(zhuǎn)土地“非糧化”傾向、婦女土地權(quán)益保障不力等瓶頸問題和薄弱環(huán)節(jié)，亟待通過法律的自我更新和完善來破解。《農(nóng)村土地承包法》此次修訂，是我國農(nóng)村基本經(jīng)營制度改革進(jìn)入到新的歷史階段的必然要求。

黨的十八大以來，黨中央針對鞏固和完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度、深化農(nóng)村集體土地制度改革、激發(fā)土地資源效能等提出一系列新的重大方針政策。黨的十九大更是作出了全面實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的部署，提出第二輪土地承包到期后再延長三十年的重要決定。這些重大決策部署，需要盡快轉(zhuǎn)化和上升為國家法律規(guī)范。另一方面，在具體的實踐探索中，各地方結(jié)合自身實際，積極進(jìn)行創(chuàng)新，形成了一些好的政策、經(jīng)驗和做法。這些經(jīng)過實踐檢驗的農(nóng)村土地承包政策及經(jīng)驗，為進(jìn)一步完善頂層設(shè)計、有效增加制度供給提供了堅實的支撐。

近些年來，隨著農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率的提高和城鎮(zhèn)化進(jìn)程加快，農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展日新月異。與此同時，農(nóng)村勞動力大量轉(zhuǎn)移，土地流轉(zhuǎn)面積不斷擴(kuò)大，規(guī)?；?、集約化經(jīng)營水平不斷提升。農(nóng)業(yè)農(nóng)村部相關(guān)數(shù)據(jù)表明，2007年至2017年底，全國農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)總面積占家庭承包耕地總面積的比例，10年間從5.2%增長到37%，部分沿海發(fā)達(dá)地區(qū)的流轉(zhuǎn)比例則更高，如上海市這一數(shù)據(jù)為87%。新時期農(nóng)村生產(chǎn)力發(fā)展呈現(xiàn)出的新特點、新趨勢和新要求，也需要在法律上予以積極回應(yīng)。

這次農(nóng)村土地承包法修訂，共有34處修改和12處增加，涉及三分之二以上的條款和內(nèi)容，調(diào)整之力度、深度和廣度前所未有。概括來說，調(diào)整主要聚焦在三個方面。

一是確立了所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)“三權(quán)分置”制度。按照法律，在承包地未流轉(zhuǎn)時，土地集體所有權(quán)與承包經(jīng)營權(quán)“兩權(quán)”分離;在承包地流轉(zhuǎn)后，由承包經(jīng)營權(quán)分解出經(jīng)營權(quán)，形成所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)“三權(quán)分置”格局。建立土地經(jīng)營權(quán)登記制度，給流轉(zhuǎn)土地的經(jīng)營者吃了一顆定心丸。同時，明確承包方或受讓方可以用土地經(jīng)營權(quán)向金融機(jī)構(gòu)融資擔(dān)保，將土地經(jīng)營權(quán)的權(quán)能真正落到了實處，有利于鼓勵和支持各類新型經(jīng)營主體從事農(nóng)業(yè)開發(fā)和產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營，激發(fā)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展活力。

二是穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系并長久不變。這次法律明確第二輪土地承包到期后再延長三十年，原則上現(xiàn)有承包地在第二輪土地承包到期后由農(nóng)戶繼續(xù)承包，已頒發(fā)的土地承包權(quán)利證書，在新的承包期繼續(xù)有效且不變不換。對于個別地區(qū)群眾意愿較高、內(nèi)容合理地調(diào)地訴求，必須履行村集體經(jīng)濟(jì)組織民主決策程序并報相關(guān)主管部門批準(zhǔn)，但不得將承包地打亂重分，避免承包地頻繁變動，以此穩(wěn)定和強(qiáng)化農(nóng)民的土地承包經(jīng)營預(yù)期。

三是強(qiáng)化對進(jìn)城落戶農(nóng)民、婦女等群體的土地承包權(quán)益的保護(hù)。法律明確，進(jìn)城落戶農(nóng)民的土地承包權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)繼續(xù)保留，支持引導(dǎo)其依法自愿有償轉(zhuǎn)讓上述權(quán)益。保障婦女應(yīng)該享有的土地承包權(quán)益，土地承包經(jīng)營權(quán)證或者林權(quán)證等證書應(yīng)當(dāng)將具有土地承包權(quán)的全部家庭成員列入。此外，對土地承包地統(tǒng)一登記、工商企業(yè)租賃農(nóng)戶承包地準(zhǔn)入、土地流轉(zhuǎn)監(jiān)管等相關(guān)制度，在法律層面上也都進(jìn)行了明確。

農(nóng)村土地承包法的修訂和實施，對深入實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，全面深化農(nóng)村改革，開創(chuàng)新時期“三農(nóng)”工作新局面，必將產(chǎn)生巨大而深遠(yuǎn)的影響。貫徹落實好農(nóng)村土地承包法，各級政府和有關(guān)部門有必要對相關(guān)制度措施做進(jìn)一步的完善和細(xì)化，尤其是在規(guī)范農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)、健全農(nóng)村土地承包管理和糾紛調(diào)處機(jī)制等方面做好配套保障，真正讓良法落地，讓政策紅利真正惠及于民。