◎ 馬品 周芹芳

“綠水青山就是金山銀山?！绷?xí)近平總書記關(guān)于生態(tài)文明建設(shè)的理念已深入人心，自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)工作便是踐行這一理念的一把利劍。為了充分利用空間地理信息資源，更加客觀、科學(xué)、高效地算清“生態(tài)賬”，云南省地圖院在原云南省測(cè)繪地理信息局的支持下，聯(lián)合審計(jì)部門積極探索自然資源資產(chǎn)審計(jì)工作的“云南模式”。

首次合作聚焦自然資源資產(chǎn)空間屬性

自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)是黨中央、國(guó)務(wù)院交給審計(jì)部門牽頭負(fù)責(zé)的重大任務(wù)，云南省審計(jì)與測(cè)繪地理信息兩個(gè)看起來本不相關(guān)的部門，為做好此項(xiàng)工作開展了首次合作。2016年8月，為協(xié)助云南省審計(jì)廳完成全省第一個(gè)領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)試點(diǎn)工作，云南省地圖院按照原云南省測(cè)繪地理信息局要求，派遣精干技術(shù)人員到昭通市提供測(cè)繪地理信息服務(wù)。

合作之初，審計(jì)人員從法律法規(guī)出發(fā)，測(cè)繪人員從空間視角入手，很快找到法律法規(guī)里空間分析模型可量化的條目，如“指標(biāo)”“不得”“禁止”等，進(jìn)而尋找兩者的交集、合作的切入點(diǎn)。具體來說，按照“指標(biāo)”指引，核查自然資源資產(chǎn)管理、節(jié)約、保護(hù)約束性指標(biāo)和目標(biāo)責(zé)任完成情況；按照“不得”指引，核查礦產(chǎn)資源開發(fā)、退耕還林、草原征占、基本農(nóng)田保護(hù)等情況；按照“禁止”指引，以空間數(shù)據(jù)疊加分析核查自然保護(hù)區(qū)、國(guó)家森林公園、風(fēng)景名勝區(qū)等生態(tài)敏感區(qū)的建設(shè)開發(fā)情況等。

在此基礎(chǔ)上，綜合第一次全國(guó)地理國(guó)情普查、年度國(guó)土資源遙感監(jiān)測(cè)影像，以及原國(guó)土資源、林業(yè)、環(huán)保、農(nóng)業(yè)等部門提供的空間數(shù)據(jù)，云南省地圖院對(duì)其進(jìn)行規(guī)范處理和綜合分析挖掘，發(fā)現(xiàn)了涉及多部門的審計(jì)疑點(diǎn)。審計(jì)組將這些疑點(diǎn)作為取證依據(jù)，取得良好的工作成效。

初次合作讓審計(jì)和測(cè)繪部門認(rèn)識(shí)到，自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)和測(cè)繪地理信息技術(shù)融合的落腳點(diǎn)在“自然資源”上。審計(jì)關(guān)注的是領(lǐng)導(dǎo)干部任期前后的自然資源資產(chǎn)存量及變化，其本身具有的時(shí)空屬性與測(cè)繪技術(shù)密不可分。測(cè)繪技術(shù)專門對(duì)自然資源空間信息進(jìn)行采集、處理、管理、分析、表達(dá)、傳播、應(yīng)用，分析區(qū)域內(nèi)各種現(xiàn)象的分布情況，能提供客觀、準(zhǔn)確的評(píng)價(jià)結(jié)果。特別是在找疑點(diǎn)、指位置、取證據(jù)、提效率方面能發(fā)揮重要作用。

2017年6月7日，云南省審計(jì)廳與原云南省測(cè)繪地理信息局簽訂了《信息數(shù)據(jù)資源共享合作協(xié)議書》，合作機(jī)制正式建立，有助于深入推進(jìn)雙方在自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)工作中的合作。

實(shí)踐積累探索自然資源資產(chǎn)審計(jì)方法

雙方合作以來，云南省地圖院為全省審計(jì)系統(tǒng)進(jìn)行了GIS技術(shù)應(yīng)用與領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)等培訓(xùn)，先后為德宏州、曲靖市、昭通市、楚雄州、昆明市、紅河州等州市提供了自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)技術(shù)支持，通過應(yīng)用新理念、新思路探索自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)的思路和方法，發(fā)現(xiàn)了很多靠傳統(tǒng)審計(jì)方法無法準(zhǔn)確高效發(fā)現(xiàn)的問題：

基本草原不長(zhǎng)草。通過對(duì)基本草原數(shù)據(jù)與地理國(guó)情普查數(shù)據(jù)、土地利用現(xiàn)狀數(shù)據(jù)的對(duì)比分析，結(jié)合衛(wèi)星影像特征可以準(zhǔn)確發(fā)現(xiàn)基本草原的虛劃問題。審計(jì)中發(fā)現(xiàn)，一些地方存在將林地等非草地劃入基本草原的情況。按照禁牧區(qū)每畝7.5元，草畜平衡區(qū)每畝2.5元的財(cái)政補(bǔ)貼資金標(biāo)準(zhǔn)，可估算虛報(bào)草原面積套用的補(bǔ)獎(jiǎng)資金，供審計(jì)部門追蹤資金流向時(shí)參考。

基本農(nóng)田不能耕。利用永久基本農(nóng)田劃定成果疊加地理國(guó)情普查地表覆蓋數(shù)據(jù)，發(fā)現(xiàn)有山、有水、有樹林；疊加年度新增建設(shè)用地，發(fā)現(xiàn)修路、蓋房、建工廠；疊加工業(yè)園區(qū)數(shù)據(jù)，發(fā)現(xiàn)大量基本農(nóng)田被納入園區(qū)建設(shè)規(guī)劃。幾種數(shù)據(jù)交叉融合應(yīng)用，能夠準(zhǔn)確發(fā)現(xiàn)非耕地劃入永久基本農(nóng)田和劃定完成后被新增建設(shè)用地占用的問題。

高原湖泊排污水。在自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)中，通過對(duì)原國(guó)土資源部門提供的年度衛(wèi)片執(zhí)法檢查影像，水務(wù)局提供的高原湖泊流域保護(hù)區(qū)范圍、入湖排污口普查和河湖庫(kù)渠名錄成果進(jìn)行分析，發(fā)現(xiàn)流域保護(hù)區(qū)范圍內(nèi)有疑似排污口。

礦產(chǎn)資源越界采。在自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)中，通過年度高分辨率遙感影像地表變化采集礦區(qū)開采范圍，與土地利用現(xiàn)狀、采礦權(quán)等數(shù)據(jù)進(jìn)行比較分析，找出無證開采、越界開采、礦權(quán)超期開采等情況。

飲用水源養(yǎng)畜禽。在某市自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)工作中，通過對(duì)農(nóng)業(yè)局提供的畜禽養(yǎng)殖情況、設(shè)施農(nóng)用地備案數(shù)據(jù)進(jìn)行分析，結(jié)合水源地保護(hù)區(qū)和遙感影像等數(shù)據(jù)交互對(duì)比，發(fā)現(xiàn)在飲用水水源地一級(jí)保護(hù)區(qū)內(nèi)有從事養(yǎng)殖畜禽并放養(yǎng)的情況，嚴(yán)重影響飲用水質(zhì)量。

退耕還林重復(fù)退。退耕還林含坡耕地退耕還林和宜林荒山荒地造林兩種情況。通過比對(duì)每年退耕還林項(xiàng)目區(qū)，發(fā)現(xiàn)同塊耕地多年重復(fù)申請(qǐng)還林；通過比對(duì)退耕還林項(xiàng)目區(qū)與國(guó)家公益林保護(hù)區(qū)范圍，發(fā)現(xiàn)已是茂密林地卻還要“被還林”等虛假造林問題。技術(shù)人員通過GIS量化分析定量估算違規(guī)面積，按數(shù)追回申報(bào)資金。

截至目前，云南省地圖院為國(guó)家審計(jì)署昆明特派辦、云南省審計(jì)廳和9個(gè)州市審計(jì)部門的18個(gè)審計(jì)項(xiàng)目提供了技術(shù)支持，共處理了160余個(gè)部門提供的900余份(數(shù)據(jù)量達(dá)到16T)空間數(shù)據(jù)，分析編制了15份自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)空間數(shù)據(jù)分析報(bào)告，協(xié)助審計(jì)部門制作了200余份審計(jì)取證單，實(shí)地核查取證了近400個(gè)審計(jì)線索。

立項(xiàng)研究時(shí)空大數(shù)據(jù)庫(kù)破解審計(jì)難題

經(jīng)過兩年多實(shí)踐探索，審計(jì)和測(cè)繪人員發(fā)現(xiàn)自然資源資產(chǎn)涉及的部門眾多，基礎(chǔ)數(shù)據(jù)分散，缺乏統(tǒng)一管理，數(shù)據(jù)分析評(píng)價(jià)難，標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，方法體系不健全。為此，審計(jì)與測(cè)繪部門決定共同申報(bào)云南省重大科技專項(xiàng)項(xiàng)目——云南省領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)空間輔助支撐體系研究。

項(xiàng)目將研究制定全省自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)指標(biāo)體系、建立空間評(píng)價(jià)模型、時(shí)空大數(shù)據(jù)庫(kù)和信息化平臺(tái)，全面開展數(shù)據(jù)分析挖掘、信息共建共享、疑點(diǎn)快速篩查、精準(zhǔn)統(tǒng)計(jì)分析、智能輔助決策、成果綜合展示等目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的關(guān)鍵技術(shù)研究，牢固樹立大數(shù)據(jù)審計(jì)理念，推進(jìn)“總體分析、發(fā)現(xiàn)疑點(diǎn)、分散核實(shí)、系統(tǒng)研究”的數(shù)字化審計(jì)方式，助力資源環(huán)境信息化建設(shè)，提升大數(shù)據(jù)審計(jì)工作水平。

2018年5月，由云南省審計(jì)廳和云南省地圖院組成的課題組20余人進(jìn)駐項(xiàng)目示范區(qū)普洱市，結(jié)合該市2013年至2017年自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)工作，研究空間模式下的自然資源資產(chǎn)審計(jì)方法模型，研建自然資源資產(chǎn)時(shí)空大數(shù)據(jù)庫(kù)，研發(fā)自然資源資產(chǎn)審計(jì)綜合空間分析平臺(tái)和實(shí)地核查取證系統(tǒng)。課題組共收集了9個(gè)部門的122項(xiàng)空間數(shù)據(jù)，經(jīng)過規(guī)整轉(zhuǎn)換處理建立了普洱市自然資源時(shí)空數(shù)據(jù)庫(kù)。

同時(shí)，課題組依據(jù)相關(guān)法律法規(guī)，應(yīng)用地理信息等技術(shù)研究建立土地、礦產(chǎn)、森林、草原、水、環(huán)境保護(hù)6大類指標(biāo)體系，全面梳理相關(guān)法規(guī)依據(jù)，研究建立了包括40個(gè)二級(jí)核查項(xiàng)、126個(gè)三級(jí)項(xiàng)的審計(jì)空間模型和方法。

為了驗(yàn)證系統(tǒng)分析成果的準(zhǔn)確性，課題組攜帶自主開發(fā)的“審計(jì)眼”系統(tǒng)到普洱市瀾滄縣、西盟縣和孟連縣，對(duì)規(guī)劃銜接、違法用地情況、永久基本農(nóng)田占用情況、基本草原劃定科學(xué)性 等疑點(diǎn)線索進(jìn)行實(shí)地核查取證，系統(tǒng)檢驗(yàn)研究成果，并與各縣有關(guān)部門負(fù)責(zé)人現(xiàn)場(chǎng)交流，探討違法違規(guī)行為的歷史成因、現(xiàn)狀問題和解決辦法。

驗(yàn)證表明，課題確定的指標(biāo)體系覆蓋地、礦、林、水、草等主要自然資源資產(chǎn)，融合GIS技術(shù)的方法模型分析結(jié)果科學(xué)準(zhǔn)確，能夠“指哪打哪”。建成的示范區(qū)自然資源資產(chǎn)二三維“一張圖”系統(tǒng)可實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)管理規(guī)范化、查詢分析便捷化、調(diào)用展示可視化。審計(jì)人員可基于已有的分析模型自動(dòng)分析疑點(diǎn)線索，在線分派取證人員實(shí)地核查取證，實(shí)時(shí)上傳取證信息，滿足自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)全過程應(yīng)用。

對(duì)于項(xiàng)目現(xiàn)階段取得的成果，云南省審計(jì)廳副廳長(zhǎng)謝健和總審計(jì)師李濤給予了充分肯定：“我們體驗(yàn)到大數(shù)據(jù)的魅力、可視化的便捷和空間信息化的力量，相信項(xiàng)目成果能夠更廣泛地應(yīng)用于自然資源管理工作，更直觀、清晰地反映自然資源開發(fā)利用和生態(tài)環(huán)境保護(hù)存在的問題?！?/p>