(中山大學法學院，廣東廣州，510275)

一、問題的提出

自古以來，權力如何劃分與行使一直是中外政制研究的中心議題，近現(xiàn)代立憲主義的思潮與革命中滿懷著人們的一種樸素期望，即國家的權力能夠受到控制。分權理論家認為“以某種形式表現(xiàn)的權力分割以及職能分離正是我們政府制度的核心”[1](7)。雖然現(xiàn)代社會的軍事、社會和經(jīng)濟需要總使得權力極具侵略性與擴張性，以權力高度集中為特征的行政國家不可避免，但是“我們還應當問一問什么權力、多少權力在集中以及如何能有效限制它們這樣一些問題”[1](10)。

關于行政分權的研究與運用是憲治分權論在我國行政法治領域的映射。20世紀90年代以來我國政府行政權力相對集中的立法文本及實踐，逆向思考權力散落、權力脫節(jié)、權力壁壘引發(fā)的政府職能困境，開拓了行政組織制度設計中權力配置“合法性與最佳性權衡的二維面向”[2]，為分權學說的探討注入了新的元素與活力。

相對集中行政許可權是相對集中行政權范疇的子內(nèi)容，2003年出臺的《中華人民共和國行政許可法》(以下簡稱《行政許可法》)第25條規(guī)定，可以由一個行政機關行使有關行政機關的行政許可權。在實踐中通常由行政審批局行使其他行政機關的行政許可權，此種相對集中行政許可權的方式引發(fā)了不少爭議①。第一種觀點認為設立行政審批局往往是一種權力的“絕對集中”，制度設計不夠科學合理。例如有學者認為：“行政審批局模式強調(diào)許可權能的一律集中、徹底集中，是對行政權力的絕對化分配，未慎重考慮許可權力集中與配置的科學性乃至不同許可權之間的協(xié)調(diào)與分工等事宜?！盵3]有學者指出：“行政許可實施權的集中行使往往是絕對集中而非相對集中，絕對集中不僅與相對集中的改革初衷相悖離，而且在行政活動專業(yè)性、技術性日益增強的當下，絕對集中的做法也未必可行?！盵4]第二種觀點認為設立行政審批局是一種權力的“相對集中”，而非完全集中。到目前為止，還沒有一個地方將一級政府所屬部門的行政許可全部集中到一個部門的改革試點，只是把那些能夠集中在一起辦理的許可事項集中起來。推進相對集中行政許可權消解了部門對行政審批改革的掣肘，是行政審批改革新的突破口[5]。

雖然現(xiàn)階段行政審批局改革模式并不違反《行政許可法》第25條文本上的規(guī)定，但行政審批局具備“合法性”的“法”不單是要符合代表國家權威的成文之法，更要從深層次的文化體系、觀念制度與社會期待上獲取正當性，而行政審批局模式隱含的全能政府傾向令人擔憂。行政許可權力相對集中，“似集權又似分權”。說其“集權”，在于通過權力強化和合并來增強管制，維護官僚利益；說其“分權”，在于通過程序分離實現(xiàn)行政自制之目的。其實，集權與分權之間又非絕對，關鍵在于具體做法。做得好，集權可以變分權；做得不好，分權亦會變集權?，F(xiàn)階段學術界與實務界對于“相對集中行政許可權”之討論，至多是一種理念的觀察描述或試錯。若欲進一步使其成為行政法上可被操作之制度或方向，勢必應有更為明確且具體之內(nèi)涵，以作為行政許可權力聚散離合之基準。其中最遏咽喉因素者，乃“相對集中”的標準究竟何在。行政許可的集中到何種程度才是妥適的，有待更精細的標準之提出。

中國行政審批制度改革由來已久，令人遺憾的是中國傳統(tǒng)的“權力本位、管理本位、人治本位”[6]的行政法律文化土壤沒有孕育出現(xiàn)代意義上公民本位的行政許可制度。注重行政管理還是側(cè)重權利保護，這是建制行政許可制度所要取舍權衡的兩個重要價值。以往行政審批制度常常異化為以尋求政府統(tǒng)治、建制強大的國家行政機器、集中掌控國家行政權力為目的的工具，無法將行政權與公民權從互生齟齬之對立格局中釋放出來。行政許可始終被單一地視作政府管制之手段，權利保護并非制度所要側(cè)重彰顯之價值。探討行政許可權集中到何種程度才是適當?shù)?，更深層次的目的，在于超脫純粹地嚴格限制和有效制約政府的論點之外，進一步思考傳統(tǒng)限權思想如何兼容現(xiàn)代公共行政，如何從公民本位的角度推動轉(zhuǎn)變政府職能，審慎地進行權力分配，優(yōu)化政府機構設置和職能配置，繼而推進國家治理體系和治理能力邁進現(xiàn)代化。

二、我國行政許可權的集中樣態(tài)梳理

本文欲提煉相對集中行政許可權正當性之一般標準，自然先要理清現(xiàn)有的行政許可權的集中方式與類別，學界和實務中已分別從兩個層次展現(xiàn)了行政許可權的集中面貌。

(一) 學理歸納

集中行政許可權首次出現(xiàn)在2003年9月28日的《國務院關于貫徹實施行政許可法的通知》中②。目前學界對如何認識相對集中許可權大致有兩種觀點。第一種觀點為“實質(zhì)說”[7]，認為相對集中行政許可權僅指許可決定權的集中，行政許可機關空間場所上的集中屬于行政許可的辦理制度改變，不屬于相對集中行政許可權。持此種觀點的有王太高、徐繼敏、肖洪飛等人。據(jù)此觀點，相對集中許可權僅指《行政許可法》第25條的規(guī)定。第二種觀點為“形式說”[8]，認為相對集中行政許可權不僅僅是指許可決定權的集中，受理權、審核權的集中也是行政許可權的集中。許可權可以劃分為受理、審核、決定等步驟。決定權是許可權的核心和關鍵，但是受理、審核等也是許可權的組成部分。有學者認為從法律意義上對相對集中行政許可權存在三種理解[9]：①空間場所上的集中；②職能部門內(nèi)部的集中或機械式集中；③職能部門間的集中，即將分散在不同職能部門(機關)的行政許可權集中在某一部門(機關)。持此種觀點的有王敬波、黃小勇、李路、方潔、朱光磊等人。據(jù)此觀點，相對集中許可權不僅指向《行政許可法》第25條，同時指向第26條關于方便申請人辦理行政許可的規(guī)定?！靶问秸f”更契合本文窺視權力集中全貌的研究意圖。

我國的行政許可權是如何集中的？學者們根據(jù)不同的標準對行政許可權的集中方式作出了不同的類型劃分，具有代表意義的有：①鄭傳坤教授等人提出存在分部集中和分口集中的方式。分部集中就是以每一個行政機關部門為對象進行行政許可權的集中；分口集中就是按行政管理的領域進行集中，如建設領域、農(nóng)業(yè)領域、教育領域等[10]。②方潔副教授提出相對集中行政許可權的選擇有四種可能模式，分別是虛體型模式、協(xié)調(diào)型模式、實體型模式、綜合型模式[11]。③王敬波教授將相對集中行政許可制度的運行模式分為了程序集中和實體集中，縱向集中和橫向集中，機關內(nèi)部集中和機關之間集中，區(qū)縣級政府集中、市級政府集中和省級政府集中[8]。④王太高教授將相對集中行政許可分為三類，即物理集中、機構集中和部門集中[4]。

(二) 實踐考察

與學術界多重的類型化方式不同，實務中對行政許可權的集中方式只有行政服務中心模式和行政審批局模式這一劃分習慣，至于兩者之間的淵源、關系、差異如何，仍需詳細的學術加工梳理。

行政服務中心“最初是各地政府創(chuàng)新而自行設置的機構，行政服務中心的設立缺少合法性基礎，沒有可支撐的法律依據(jù)”[11]。行政服務中心既不屬于行政機關，也不屬于法律法規(guī)授權組織，不具備獨立的行政主體資格?！吧瘛睘樾姓C關級別的行政審批局在面對上述質(zhì)疑時情況雖有所改善，但其組織法上的地位也同樣堪憂。行政審批局的機構組成、法定職權、權力形式、職能范圍、法律責任等在組織法和許可法上均缺乏明確的法律規(guī)定，其他設定行政許可的法律法規(guī)中也并未含有涉及行政審批局的規(guī)定，總體而言，行政審批局處于一個不為法律規(guī)控的局面。

從行政服務中心模式到行政審批局模式的制度變遷，是行政許可權由“形式集中”到“實質(zhì)集中”的過程，本質(zhì)上是一個基于行政效率考慮的行政集權過程。相對集中行政許可權制度變遷的第一個變化是組織結(jié)構上的變革。從外部組織結(jié)構來看，行政服務中心縱向上受地方政府統(tǒng)一領導，橫向上由各職能部門派駐，雙重組織雙重牽制，特點概括為“井字型”。而行政審批局演化出的是傳統(tǒng)的對上負責組織結(jié)構關系，只接受地方政府領導，行政審批局與其他職能部門之間是簡單的平級獨立關系，特點可以概括為僅對上負責的“箭頭型”。從內(nèi)部組織結(jié)構來看，“不同政府部門在行政服務中心獨居一所，各占一席，業(yè)務數(shù)量少一塊也行，多一處亦無不可”[12]，進駐窗口部門之間關聯(lián)松散，特點可以概括為“蜂巢式”。而行政審批局按照金字塔結(jié)構由上往下逐級下達審批政策、指令或任務，逐級指揮、協(xié)調(diào)和控制，層級關系明顯，內(nèi)部自成一體，特點可以概括為“金字塔式”。相較之下，行政審批局模式的外部府際關系更加明晰，內(nèi)部科層式的組織結(jié)構更加簡約，顯著地降低了府際溝通合作的成本與政策命令執(zhí)行的成本，也反映了對行政效率的追求是貫穿制度變遷過程的主要制度需求③。

相對集中行政許可權制度變遷的第二個變化是行政許可權力事項配置上的變更。如何確定行政審批局的權力范圍，關鍵在于如何處理行政審批局與原職能部門的關系。如何劃分行政審批局與職能部門之間的關系，以及如何配置人、財、物資源，實務部門采用了“職能劃轉(zhuǎn)”四個字等替權力配置。行政管理的核心是職能，機構設置、人事調(diào)整最終都是圍繞職能運作，將職能部門的行政審批職能劃轉(zhuǎn)給行政審批局，原職能部門的工作重點轉(zhuǎn)為行業(yè)規(guī)劃、行業(yè)監(jiān)管和向相對人提供服務[13]，為如何處理行政審批局與原職能部門的權力關系提供了思路，行政權力的橫向配置問題也就轉(zhuǎn)化為了行政機關之間的職能劃分問題④。

行政服務中心所行使的相對集中行政許可權，屬于“借用型”，權力來源于其他行政機關的職能部門，權力行使的名義、過程和結(jié)果都歸屬于原職能部門。行政服務中心在其中只是“外殼”的作用，本質(zhì)上仍是各職能部門在行使自身的行政許可權，因此只有“集中、到位”，并未涉及職能劃轉(zhuǎn)的事宜。而行政審批局所行使的相對集中行政許可權屬于“分割型”，權力原本屬于其他行政機關的職能部門，但原職能部門不再行使某些行政許可權，轉(zhuǎn)交行政審批局繼續(xù)行使這些職權。行政審批局以自己的名義，獨立從事行政許可行為，獨自承擔法律責任。所謂職能劃轉(zhuǎn)，實質(zhì)上就是將環(huán)保、住建、工商等行政機關的行政許可權力進行分割，由一個行政機關集權行使。目前在實務界確定的相對集中行政許可事項范圍的原則可以概括為“應進必進”原則和“有序擴張”原則。“應進必進”指對審批項目直接相聯(lián)、前置后置、不可或缺的事項，原則上全部予以集中。同時，統(tǒng)籌考慮集中部門審批事項的總體情況，按照集約性、相連性和便利性的要求，將相關部門的剩余事項也一并列入集中范圍。“有序擴張”指優(yōu)先推動與企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營活動關系緊密、與群眾生活密切相關、社會反映強烈的許可事項相對集中，根據(jù)運行情況和實際需要，再有序擴大集中范圍。

事實上，由于審批事務極為復雜、缺乏微觀層面理論的指導，且地方政府對制度創(chuàng)新收益存在極大期待，認為集中程度與制度收益成正比，“應進必進”原則和“有序擴張”原則分別表現(xiàn)為了“能進必進”和“無序擴張”，行政審批局模式盡可能地將能劃轉(zhuǎn)的行政審批事項和職能劃轉(zhuǎn)，忽視專業(yè)、專屬權能管轄的限制，權力邊界模糊，權力范圍擴大。

三、權力配置正當性判斷標準的證立

上文展示了行政許可權的多重集中方式，何種妥善，缺乏標準，莫衷一是。優(yōu)化政府機構設置和職能配置不單是一個行政法上的問題，行政機關的權力配置話題是政治哲學理論上國家權力配置知識領域的延伸。憲法是行政法的根基，行政法是具體化的憲法，憲法和行政法的許多基本原則與內(nèi)涵都是一致的，憲法上的國家機構設置原則對行政機關的組織設計發(fā)揮著價值引導功能，行政組織的設計和行政許可權力的運行不能違反憲法原則。在爭論行政許可權集中到何種程度才是正當?shù)睦碚搯栴}無從入手時，不妨淵源回溯，從憲治精義中邏輯推演出一套可適用于部門法的判斷標準。

(一) 最低限度的強有力政府

“國家的起源與正當性”，這一主題貫穿了西方幾千年的政治哲學思想史。西方政治哲學譜系中的國家理論有兩個極端：一端是古典自由主義的“守夜人式的國家”；另一端是各種各樣的烏托邦理論。烏托邦被設想為具有最大最多的國家職能，能夠解決人類社會的所有問題，而“守夜人式的國家”只履行保護責任，將國家職能減少到最低限度[14]。麥迪遜等憲治倡導者更多地選擇了向“守夜人式的國家”這一邊傾斜，他們坦誠承認政府的不可或缺，并同時強調(diào)這一政府應當是有限政府。

何為有限政府，學者諾奇克有過奠基級的論述，他認為有限政府是一種最低限度的政府。他首先從自然狀態(tài)中個人權利會受到侵害起論，人們互助從而形成“保護性社團”，但是這種“保護性社團”過于業(yè)余，由于競爭出現(xiàn)“支配的保護性社團”。然后通過禁止任何獨立者的報復行動，形成了“超低限度的國家”，最后通過對獨立者損失予以賠償?shù)摹百r償原則”引申出了“最低限度的國家”。諾奇克提出：一個國家最低限度應該具備兩個必要條件。第一，國家具有對使用強力的壟斷權，禁止任何個人或機構私自進行懲罰和索取賠償。第二，國家應該保護所有公民，而不僅僅為某些公民服務[15](7-9)?！八^‘最低限度的國家’就是管事最少的政府，其基本功能是保護人們安全和強制履行契約。”[15](11)“‘最低限度的國家’是正當?shù)亩沂俏ㄒ徽數(shù)??！盵16]不過挑戰(zhàn)擺在面前：“自由須有規(guī)則。政府就是失去自由?！盵1](1)諸多理論都試圖解決此兩難問題，其中分權學說無疑占據(jù)統(tǒng)治地位。分權學說奉行不干涉主義，維護自由，反對絕對權力，認為只有權力處于分割狀態(tài)下，才能形成有限政府。但是事實上，古典自由主義對防范政府侵蝕個人自由的過度追求導致了權力的不當分離，政府職能遭到了削弱，這無法滿足近現(xiàn)代對國家在社會經(jīng)濟方面的功能需求。為此，一種“最低限度的強有力政府”的說法被提出[1](14)，分權論者開始考慮如何與現(xiàn)代社會對政府行為的起碼要求相兼容。

20世紀末以來，世界各國雖因政治社會背景不同提出了差異化的政府改造方案，但對政府職能轉(zhuǎn)變趨勢卻有著高度共識。“現(xiàn)代國家應放棄往昔大有為之給付者、政策決定獨斷者、集權領導者、官僚統(tǒng)御者等角色?！盵17]即使進入了福利國家主義時期，對政府權力無限制擴張的批判仍不絕于耳，學者羅伯特·希爾斯在《反利維坦——政府權力與自由社會》一書中對美國政府如此批判：“在經(jīng)過大約40年的潛心研究之后，我慎重地提出：要徹底反對利維坦。因為我發(fā)現(xiàn)它的存在基本上意味著浪費、破壞和邪惡?！雹菸覈鴮嵤┮婪ㄖ螄幕痉铰?，法治政府是否是一種有限政府，應當從兩個角度看待。一方面，有學者認為：作為我國政府改革目標的“法治政府”概念，與那種認為私有制永恒合理、神圣不可侵犯，標榜個人權利和自由至上的自由主義“有限政府”理念在本質(zhì)和目的上是完全不同的，不可把二者混為一談[18]。但另一方面，法治政府同樣反對集權專斷，有限政府與法治政府存在著一定的共通性。正如學者所述“對于有著長久‘萬能政府’色彩的我國政府，只有按照‘有限政府’的原則，加大限制政府的力度，才能真正實現(xiàn)‘依法治國’”[19]。從這一角度來看，法治政府與有限政府并不矛盾，法治政府應當是一種有限政府。黨的十九屆三中全會中明確提出：轉(zhuǎn)變政府職能，優(yōu)化政府機構設置和職能配置，是深化黨和國家機構改革的重要任務。我國不將分權與否作為判斷政治統(tǒng)治具備正當性的標準，但在正當性判斷過程中仍應承認權力必須是有限度的、受制約的，對權力的絕對集中應當持否定態(tài)度。

可以從理論層面探討有限政府理論與社會主義國家法治建設的相容性，上述關于國家職能限度的討論多為形而上層面的，但亦為行政組織的設計和行政許可權力的運行設立了不可違背的基本準則，順此轉(zhuǎn)化成行政許可領域發(fā)展中的經(jīng)驗性術語予以論述。行政許可權是一種典型的國家公權力，強權、硬權屬性十分顯著。學者Colin Scott指出：“許可是一種十分嚴厲且具有公法上之強干擾性的規(guī)制模式。行政許可制度存在巨大的負面作用，如限制和阻礙競爭、可能導致權力濫用，而且許可制度是有成本的。許可是強政府的產(chǎn)物，政府在采取許可制度過程中，應考慮其他能夠達成相同制度目標的替代性工具?！盵20]為了說明行政許可制度權力過于強勢，存在巨大的負面作用，應當對其進行限制，我們假設這樣一個理論模型：某種待許可的產(chǎn)品是安全有效的(A1)或者相反(A2)，許可機構可以作出許可(B1)或不許可(B2)的決定。那么理論上會出現(xiàn)四種情況：第一，A1-B1，安全有效的產(chǎn)品通過了許可；第二，A2-B2，非安全有效的產(chǎn)品未通過許可；第三，A1-B2，安全有效的產(chǎn)品未通過許可；第四，A2-B1，非安全有效的產(chǎn)品通過了許可。第一、二種情形下的行政機關及其工作人員若勤勉盡責，無可厚非。而對于第三種A1-B2情形，行政機關為了規(guī)避風險以免失職，往往設置了冗長的監(jiān)測和批準程序，致使安全有效的產(chǎn)品遲遲不能入市。即使在拖沓之后得以入市，又易引發(fā)產(chǎn)品市場壟斷問題。對于第四種A2-B1情形，官員的腐敗問題常常導致監(jiān)管缺位，致使危害性產(chǎn)品流入市場，利益腐蝕安全?？傊?，因規(guī)制措施導致的受益者眾還是受害者眾，很難衡量，任何一項行政許可仍應在不同時期急切地考慮是否存在其他能夠達致相同規(guī)制目的的替代性工具。此外，在許可過程中，行政機關以靜態(tài)的、千篇一律的條件和標準來對待不同背景、不同生活條件、具不同風險承擔能力的個體，可見行政許可與其說是人們所需的安全、質(zhì)量和效果保證的“看護人”，毋寧承認其本質(zhì)上就是國家進行經(jīng)濟性規(guī)制的命令-控制型的工具。行政許可權力本身就意味著強政府，是所有行政權力之中最理應受到嚴格規(guī)制的權力之一，對行政許可權力的設置與分配應當秉持最低限度的權力約束規(guī)則。至此總結(jié)出本文的第一個論斷，相對集中行政許可權需要一個最低限度的判斷標準。如何確保滿足最低標準呢？自由主義是通過“自由—限權—分權”路徑予以實現(xiàn)的，那么除了分權模式之外，何種方式可以維持相對集中行政許可權的最低限度？

(二) 權力配置功能適當主義

我國《行政許可法》設計了行政權力的規(guī)制模式，將行政許可權力分為設定權、實施權和監(jiān)管權，并通過“條塊結(jié)構”將行政許可權力分割于層級不同、部門不同的行政機關當中，彼此之間形成權力制約。應然狀態(tài)下分割后的行政權力一一對應配置于適當?shù)男姓C關。但理想型與現(xiàn)實型之間存在差距，本應A行政機關行使的權力卻由B行政機關在行使，這便是相對集中許可權制度設計所要解決的初始問題。讓A行政機關可以行使B行政機關的行政許可權，B行政機關不再行使，相對集中行政許可權的制度初衷是作為一種調(diào)適行政許可實施權力配置的“過渡措施”而存在的[21]，是一種矯正性、補充性、修正性的制度設計，行政許可權力的配置機制最終還是要通過機構改革的職能劃轉(zhuǎn)和權力調(diào)整，實現(xiàn)權力歸位。那么，如何判斷某項行政許可權力應當是屬于A行政機關而不屬于B行政機關的呢？即A行政機關能否集中行使B行政機關權力的判斷標準是什么？

現(xiàn)實中并不能找到一套行之有效的標準很好地解決此問題，職能交叉、權力混合的現(xiàn)象始終存在?；氐綉椃▽用嬗懻?，實行三權分立的國家面臨著類似的難題。立法權、行政權、司法權三者之間的邊界何在，三者之間存在各種復雜混亂、標準模糊的權力混合，運行互為掣肘，傳統(tǒng)的形式主義分權學說并不能很好地解決此問題。三權之間若要嚴格區(qū)分開來，既是超脫經(jīng)驗與實踐的，也是不符合效率規(guī)則的。那應當如何正確配置國家權力？在國家權力運行的實踐要求下，一種功能主義的國家權力配置學說開始出現(xiàn)，對傳統(tǒng)的分權理論進行了反思、補充乃至重構。與其教條化地強調(diào)權力的分立和對抗，不如更積極地決定國家權力的形成與配置，強調(diào)妥當配置后的權力應該更加有效，其行為更加正確，同樣可以達致限制國家權力這一傳統(tǒng)目的[22]。對此，學者Walter Krebs是這樣解釋的：其中限權的機理在于“功能劃分誡命(功能主義原則)絕非是一種形式上權限分配體系而已，毋寧亦蘊含有實質(zhì)之表述，即將個別之權力作用予以結(jié)構化，并且要求建構一權限秩序，借此能避免功能主體之權力濫用”⑥。

我國行政機關的設置與職能優(yōu)化同樣可以從功能主義的原理中得到啟發(fā)，“相對集中的各個權力之間要合理配置”[8]。具體到行政許可層面，依據(jù)功能主義的觀點，以往刻意設計的行政許可權力在組織和功能上的分散，有助于行政許可職能和責任的分配以及對權力行使的監(jiān)管。但權力制衡的目的也在于促使具有最優(yōu)前提條件的機構依照它們的組織、架構作出最適決策，這也是為了謀求行政許可權力使用的適度和節(jié)制。在相對集中行政許可權、形塑許可權力的行使機關的結(jié)構時，負有義務彈性地采取對行政許可任務的完成最具妥適性的方案。不過，相對集中行政許可權的集中方式應以行政機關能最佳地履行行政任務為目的導向，具備充分之彈性。但這個自由裁量的彈性是任意的嗎？答案很明顯，其選擇行為同樣應當拘束在一定的框架之內(nèi)，事實上，其他行政機關的職權范圍對組織結(jié)構選擇行為設定了消極的限制要件，滿足合法性是最適配置開展的前提。至此總結(jié)出本文第二個論斷，同時引申出下一個論點：相對集中行政許可權需要一個功能適當?shù)呐袛鄻藴?。尋求相對集中行政許可權最佳操作模型的活動應當受其他行政機關法定職權范圍的邊際約束。

(三) 組織機構職權邊際約束

在現(xiàn)代社會，權力的正當性主要表現(xiàn)為權力的合法性，正當性主要通過合法性來予以實現(xiàn)，關于正當性判斷自然包含最基本的合法性判斷。相對集中行政許可權作為一類行政法上之行為，理應符合依法行政的基本原理，以不抵觸憲法或法律的禁止性規(guī)定為前提。據(jù)此，本文嘗試提出一種職權邊際約束理論。受啟發(fā)于諾奇克的邊際(邊界)約束理論，他舉了一個經(jīng)典例子：一個無家可歸者是不是有權強行要求任何一個有多余食物和住房的人為他提供食物和住房呢？回答是不能。因為存在一種對人的行為的道德約束，他把這種道德約束稱為“邊界約束”。人們可以把權利當作所要采取的行動的邊界約束，即其他人的權利構成了對你的行為的約束，你在任何行動中都不要違反這種約束[15](3-4)。同理，一個行政機關能否為了追求自身的功能適當性建構而隨意向其他行政機關索取機構職責、人事、編制、財政等方面的權力資源甚至導致其他行政機關無法履行既定的職能呢？回答同樣是不能，不能隨意犧牲一個行政機關的法定職權去滿足另一個行政機關的利益，除非法律規(guī)范已經(jīng)明確作出了調(diào)整。一個行政機關的法定職權構成了對其他行政機關的邊際約束，在組織裁量行為中并不能違反這種約束。

為什么不能違反這種約束？為什么行政機關的職權法定性構成了對其他所有行政機關職權的邊際約束？現(xiàn)代行政法早已拋棄了行政組織行為是內(nèi)部行為無須受到法律規(guī)制的觀念，憲法和法律是神圣不可侵犯的，憲法和法律的作用在于為行政組織權歸屬者圈定了行動邊界。“國家采用分散的方式組織行政，行政權分別由不同的組織體或不同行政機關承擔。”[23]職權法定原則除了在一般意義上要求行政機關的職權主體和職權來源、內(nèi)容、范圍必須法定之外，還在更深層次上意味著“行政事務必須由法定的行政機關來處理”，“不同機關各司其職、各守其分”。[24]憲法與法律業(yè)已明文規(guī)定或反面排除特定行政職權由特定主體行使或不得由特定主體行使，形成法律秩序，職權法定原則要求行政機關之間的職權事務調(diào)整應當受到這種邊際約束限制，組織裁量權的濫用將導致違憲或違法的后果。

進一步分析之，設定行政事務由法定行政機關之外的主體來執(zhí)行的行為是否構成了對組織裁量權的濫用？按照功利主義的觀點，假設行政任務的總量是既定的，從宏觀上看若由A行政機關來行使B行政機關的某項職權更具行政效能，則應快速進行職能劃轉(zhuǎn)，以迅速有效地完成行政任務總量。實際上，這種行為的危害性是十分顯著的，主要表現(xiàn)為對法律秩序的破壞：第一，對其他行政機關法定職權的侵犯容易造成行政權力的交叉、混合與模糊化，反而降低了行政效能；第二，對其他行政機關法定職權的侵犯容易造成其他行政機關職能斷層或空心化，導致相應的行政任務無法完成或履行；第三，具備侵犯其他行政機關法定職權能力的行政機關的政治經(jīng)濟實力將無限膨脹，容易失序，從而出現(xiàn)超級政府現(xiàn)象。因此行政機關的法定職權不受非法侵犯，不能被隨意犧牲用作其他目的，行政機關的法定職權邊際約束著組織裁量權的行使。這里總結(jié)出第三個論斷：相對集中行政許可權需要一個職權邊際約束的判斷標準。

綜上所述，行政許可的權力配置模式是否具備正當性，應當通過三個要件予以判斷：其一，行政許可權的相對集中是否為最低限度的集中；其二，行政許可權的相對集中是否促進實現(xiàn)了行政機關組織功能最適性；其三，行政許可權的相對集中是否遵守了其他行政機關法定職權范圍的邊際約束。同時滿足三個標準，行政許可權的相對集中行為即具備了正當性。若否，則不然。

四、集中程度正當性判斷標準的細化

在承認存在權力配置正當性判斷標準基本命題下，本文將具體化權力配置正當性判斷標準在行政許可領域中的適用，據(jù)此，集中限度——妥適裁量——法律約束，彼此聯(lián)結(jié)成普遍意義的適用體系上的脈絡。

(一) 最低限度判斷標準

古典自由主義反對集權，認為“集權本身就等同于專制”[25]，最低限度判斷標準根源上是一種訴諸自然法的標準。根據(jù)自然法的觀點，人生而自由平等，天賦人權不可被剝奪。洛克提出政府的起源是為了彌補自然狀態(tài)的不便，政府的權力是有限的，締約者并未讓渡不可剝奪的生命權、自由權和財產(chǎn)權。諾奇克認為政府職能僅限于防止暴力、偷竊、欺詐和強制履行契約。哈耶克主張把政府完全捆綁在實施正當行為規(guī)則、保衛(wèi)國防和征收稅款以資助政府活動這三個方面[26]。然而自然狀態(tài)是先驗的，盡管他們認為任何比“最低限度的國家”功能更多的國家都是不正當?shù)?，事實上國家所扮演的角色功能始終要多于自由主義理論家所述的職能。況且在行政國家時代國家職能急劇擴張，政府權力滲透到社會經(jīng)濟生活中的方方面面，試圖將國家職能框定在若干領域或方面的做法脫離實際。但是不能由此否定最低限度標準對釋義政府職能的現(xiàn)代價值，如何賦予自然法方法功能性判斷作用是應當深入思考的方向。

可以從兩個方面進行努力：一方面，對信守約束政府權限的理性和劃定政府與市場邊界的知識傳統(tǒng)予以保留；另一方面，將相對靜態(tài)的關注自然法公平正義的抽象原理的判斷轉(zhuǎn)化為動態(tài)的可適應特定權力配置情況下的具體度量法。借此推導，相對集中行政許可權的最低限度判斷標準應由兩個基本限制條款組成：第一，相對集中行政許可權應當竭力避免政府許可權能的增加；第二，即使存在迫不得已的權能增加亦不得超越擴張政府的職能邊界。最低限度的判斷應是雙階判斷。我們把行政許可權原本的機關歸屬狀態(tài)稱為“初始權力配置形態(tài)”，把某一相對集中行政許可權的方式稱為“替代性權力配置方案”，把通過行政許可權力集中調(diào)整行為的結(jié)果稱“最終權力配置模式”。在第一階次判斷中，若最終權力配置模式所對應的政府介入社會和市場的比重大于初始權力配置形態(tài)所對應的政府介入社會和市場的比重，則不符合最低限度標準。若小于或等于該比重繼而可以進入第二階次判斷。假使最終權力配置模式下政府所擁有的行政許可權能總量小于或者等于初始權力配置形式下的行政許可權能總量，則此替代性權力配置方案是符合最低限度的。

最低限度標準的適用對相對集中行政許可權提出了以下要求：第一，轉(zhuǎn)變政府職能的理念不能缺位，相對集中行政許可的過程中應當優(yōu)先評測是否可以通過擠壓行政權力自我擴張空間，為市場、社會和基層自治讓渡更大空間，權力集中與還權社會應當同步進行。第二，放松政府管制的理念不能缺位，相對集中行政許可權應當優(yōu)化許可事項、流程和服務，不得增加行政許可權力，不得在法外增加申請行政許可的條件和標準，權力集中與職能優(yōu)化應當雙管齊下。第三，精簡政府機構的理念不能缺位，相對集中行政許可應當盡量避免增設新的行政機關，即使確有調(diào)整組織結(jié)構的必要，權力集中與機構撤并應當并駕齊驅(qū)。

(二) 功能最適判斷標準

功能主義雖然“要求將國家職能分配給‘功能最適’的機關，但是判斷功能最適的標準到底是什么，卻并不清楚”[22]。對此，詹鎮(zhèn)榮教授在行政組織法領域作了接續(xù)，他以“秩序行政任務”與“非秩序行政任務”為兩條平行線展開，嘗試體系化了行政組織最適誡命之操作模型。他認為，“行政之正確性除合法外，尚包含有效率、人權保障、可接受性，以及可行性等要素。凡此皆應作為行政組織形態(tài)最適化選擇時之重要考量基準”[17]。這套奉行差別原則的操作模型可以為相對集中行政許可尋求滿足功能適當性原則的最適手段、設置考量要素與基準時提供一些啟示。

在如何構建相對集中許可權功能最適模型的抽象思考架構上，首先須分解概括出行政許可法規(guī)范上之實施權的全部類型，而后依次正面選擇或者反面排除出適宜或不適宜達成該權力行使之集中方式，最終所得相對集中的方式，應可作為該項實施權理想配置之最適方式。正如王太高教授所指出的，“與以行政處罰權為代表的傳統(tǒng)行政職權的‘純粹性’不同，行政許可權實際上是一個‘權力束’”[4]。根據(jù)《行政許可法》上之意涵，行政許可實施權可類型化為受理權、審查與決定權、變更與延續(xù)權、聽證權、收費權等。除了法規(guī)范之外，行政許可實施在實務中還有一種特別重要的權力，乃其他規(guī)范性文件的制定權，作為指導、協(xié)調(diào)、輔助行政許可實施的權力手段。在認可所有行政許可實施權皆可集中操作之前提下，第一層次可就全面集中與分部集中間選擇思考。第二層次可就形式集中與實質(zhì)集中間選擇思考。選擇的基準主要在于親民性、專業(yè)性、效能性三個維度的內(nèi)部差異。

本文就此展開分析：第一，其他規(guī)范性文件的制定權可牽扯至兩方面的專業(yè)性，一者為區(qū)域內(nèi)行政許可實施宏觀指導的專業(yè)性，制定的是適用于特定區(qū)域所有職能部門的行政許可規(guī)范，另一者為行業(yè)內(nèi)行政許可微觀事務指導的專業(yè)性，制定的是只適用于特定職能部門行政許可的規(guī)范。前者具有抽象的、職能部門普遍適用的特征，適合全面、實質(zhì)的集中方式，后者帶有特殊性的、個別職能部門適用的特點，適合分部、形式的集中方式。第二，受理權所涉行業(yè)專業(yè)性低，既可全面集中又可分部集中，既可形式集中亦可實質(zhì)集中，但全面、實質(zhì)的集中有助于實現(xiàn)即時履行，更具親民之優(yōu)勢，更符合效能原則。第三，審查與決定權所牽涉行業(yè)一般專業(yè)性強，故全面集中與形式集中之間更具關聯(lián)性。而若采取分部集中的方式，則配對實質(zhì)集中更能提升行政效能。第四，變更與延續(xù)權實質(zhì)上是審查與決定權的再次實施，故變更與延續(xù)權、審查與決定權兩者同步調(diào)整的方式最為適妥。第五，聽證權的實施相較于其他幾權更兼司法色彩，更具司法程序與審查之專業(yè)性，全面、實質(zhì)地集中行使更能顯現(xiàn)對程序性權利的保護。況且聽證筆錄目前并非行政機關作出行政許可決定的唯一依據(jù)，行政機關仍有一定的適用裁量權。但這里也不排除全面、形式的集中方式，主要看在行業(yè)專業(yè)性與司法專業(yè)性之間如何取舍衡量，更看重行業(yè)專業(yè)性，則全面集中與形式集中相匹配。而當司法專業(yè)性的重要程度上升時，則會選擇全面集中與實質(zhì)集中相配對。第六，行政機關依照法律、行政法規(guī)收取費用的，出于財政管理專業(yè)性因素的考慮，采取同審查與決定權一致的集中方式應是契合功能最適原則要旨的。

(三) 邊際約束判斷標準

關于以行政審批局為載體相對集中行政許可權的方式是否違背了職權法定原則，已有過一些討論。有學者認為：“依據(jù)職權法定原則的要求，行政權力應當由法律授權的主體行使。由縣級人民政府設立行政審批局，并將其他部門的權力交由行政審批局行使，與職權法定原則相違背。原職能部門不行使行政許可權涉嫌不作為，行政審批局行使許可權涉嫌無權執(zhí)法?！盵27]但也有學者認為：“我國組織法上人民政府工作部門的設置及其職權均是非法定的，因而，管理法上部門的職權法定只是相對的，不是絕對的，相對集中行政許可權的改革并不違背職權法定原則?！盵5]筆者以為分歧的原因主要出于對職權法定原則的內(nèi)涵理解不一，若認為職權法定原則即職權主體法定和職權來源、內(nèi)容、范圍法定，則行政審批局模式合法；若認為職權法定原則還包括特定行政事務指向特定的行政機關，則行政審批局模式非法。前者是從主體——行政機關的視角進行的認知，后者是從客體——行政事務的角度出發(fā)進行的思考，兩者結(jié)合更能反映職權法定原則的本意。法定行政主體與法定行政事務相對應，主體與主體之間、事務與事務之間存在邊際，各安其職、各守其分，法律規(guī)范上對不同“行政主體—行政事務”之間的差別設計，是邊際約束標準的判斷基準。

首先，相對集中行政許可權不得以抽空職能部門許可權能的方式進行。相對集中行政許可說到底是將不同的行政許可事務在不同的行政主體之間進行調(diào)適。部門間調(diào)適的基本原則是將原本屬于A行政主體的行政許可事務從B行政主體中抽出，交還給A行政主體。若出現(xiàn)的B行政主體應當履行的事務皆屬于A行政主體的情況，則應當進行機構合并，而非采取權力相對集中的方式。

其次，相對集中行政許可權應當是對專業(yè)化行政許可模式的強化或補充[8]。相對集中行政許可權應當在承認專業(yè)領域分工基礎上，強調(diào)行政許可主體部門間的橫向協(xié)作，圍繞著強化整體政府跨部門協(xié)同機制的目的進行建制。相對集中行政許可權應當摒棄行政集權的思路，圍繞政府跨部門協(xié)同理念進行設計，目的是為了規(guī)范專業(yè)的行政許可機關之間的協(xié)作模式、合作行為以及責任框架，減少集權，促進協(xié)同治理。

最后，專門為實施相對集中成立的新行政主體的職權邊界應受法律規(guī)制。根據(jù)2015年中央編辦、國務院法制辦聯(lián)合印發(fā)的《相對集中行政許可權試點工作方案》的通知，相對集中行政許可權改革可以將政府各部門的行政許可權交由一個部門行使，或者將一個部門的行政許可權交由另一個部門行使。若是新設立一個部門專門承載行政許可權的相對集中，其職權如何設置尚需討論?！吨腥A人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》第59條直接規(guī)定了縣級以上的地方各級人民政府行使的若干職權。第64條僅規(guī)定了地方各級人民政府根據(jù)工作需要和精干的原則，設立必要的工作部門?？梢姡壳皬慕M織法上來看，地方各級人民政府的職權設定屬于法律保留的范圍，而工作部門的職權設定屬于行政自治的范圍。但是行政內(nèi)部事務仍不可能脫離法律的約束，如何設置部門職權絕不是完全放任的、毫無邊界的，主要依據(jù)仍是來自行政管理單行法律法規(guī)的授權性規(guī)范、義務性規(guī)范和禁止性規(guī)范，無論部門履行的是何種行政任務，皆以符合合法性為共同前提?，F(xiàn)行的法律規(guī)范并未正面列明像行政審批局這樣的行政機關的職權事項，應當從已有法規(guī)范的反面進行縮限。例如《中華人民共和國海洋環(huán)境保護法》(以下簡稱《海洋環(huán)境保護法》)第5條分別規(guī)定了國務院環(huán)境保護行政主管部門、海洋行政主管部門、海事行政主管部門、漁業(yè)行政主管部門在海洋環(huán)境監(jiān)督管理方面的不同職責，并規(guī)定沿?？h級以上地方人民政府行使海洋環(huán)境監(jiān)督管理權的部門的職責，由省、自治區(qū)、直轄市人民政府根據(jù)《海洋環(huán)境保護法》及國務院有關規(guī)定確定。事實上，我國立法上對行政主管部門作了明確規(guī)定，經(jīng)濟、教育、科學、文化、衛(wèi)生、體育事業(yè)、環(huán)境和資源保護、城鄉(xiāng)建設事業(yè)和財政、民政、公安、民族事務、司法行政、監(jiān)察、計劃生育等行政工作，縣級以上地方人民政府各行政主管部門的職責由上至下、層級類推，皆由行政管理單行法律法規(guī)明確規(guī)定，若違背立法中蘊含的職能界別的科學智慧設計，新設部門隨意進行職權劃轉(zhuǎn)，導致原法定行政主管部門無法履行主管職責，想必違背了行政法治的客觀要求。

五、結(jié)語

《相對集中行政許可權試點工作方案》中提出了“將政府各部門的行政許可權交由一個部門行使”和“將一個部門的行政許可權交由另一個部門行使”兩種集中方式，目前各地主要是對第一種集中方式進行探索。本文提出了運用最低限度標準、功能適當標準和邊際約束標準等三個要件對相對集中的組織行為予以判斷，實質(zhì)上也是為現(xiàn)階段的相對集中行政許可權制度改革“為何改、改什么、如何改”提出了三項基本要求或原則。根據(jù)筆者所搜集資料、調(diào)研經(jīng)驗與一些地方工作人員的反應來看，各地對第一種集中方式改革的思路不清、經(jīng)驗不足，爭議很大。主要問題在于行政審批局與原職能部門之間的機構整合、資源配置、權責關系運行不暢，審批機構在職能協(xié)調(diào)時出現(xiàn)權力僭越，聯(lián)合審批綜合性準入與部門單領域管理沖突，審管分離引發(fā)審管割裂等。第二種集中方式因其不新設行政機構、不脫離專業(yè)管理、不違背職權法定的特征，更加符合相對集中行政許可權的正當性判斷標準。但各地對第二種集中方式的實踐探索均相對不足。

回顧相對集中行政許可權的改革歷程，各地探索為我國創(chuàng)新行政審批方式、提高行政審批效率積累了諸多有益經(jīng)驗。流程再造、標準化審批、共享共治、審管分權、放管結(jié)合、清單管理、信用監(jiān)管等，基層實踐為我國行政許可法的完善貢獻了大量富有價值的研究素材?！缎姓S可法》第25條、第26條的解釋，第六章監(jiān)督檢查內(nèi)容的擴展，以及相應配套規(guī)范的制定完善，應當結(jié)合本文提出的正當性判斷標準固化上述改革成效。例如，各地經(jīng)驗表明許可集中與后續(xù)監(jiān)管改革必須要同步。在行政審批制度改革中，許可準入變動與后續(xù)監(jiān)管設計、政府職能轉(zhuǎn)變具有同步性，對集中、取消、下放的每一個項目都要同步研究、同步提出加強事中事后監(jiān)管的措施，并同步落實。相應地，在相對集中行政許可權制度實施后，原行政機關職能部門無法再運用行政許可手段向市場和社會履行公共管理職能，但是原先行使相應權限的行政機關并非無事可做，因為專業(yè)領域的法定職責仍落實在原行政機關，原行政許可人員轉(zhuǎn)換為監(jiān)管人員，原行政許可的政府管理方式轉(zhuǎn)變?yōu)楹罄m(xù)監(jiān)管的方式?！缎姓S可法》第六章對行政許可事中事后行政機關的監(jiān)督檢查義務作了規(guī)定，不過，這些監(jiān)督檢查規(guī)定是比較原則性的，要全面、合理地履行這些義務，單靠目前《行政許可法》的規(guī)定顯然是不夠的，許可與監(jiān)管的聯(lián)動運行機制，還有包括監(jiān)管主體、監(jiān)管范圍、監(jiān)管標準、監(jiān)管協(xié)同、監(jiān)管數(shù)據(jù)、監(jiān)管服務等內(nèi)容在內(nèi)的監(jiān)管實施基本框架應當通過相關法律規(guī)范的體系化完善建立起來。

黨和國家機構職能體系是中國特色社會主義制度的重要組成部分，是我們黨治國理政的重要保障。黨的十九大三中全會提出了“優(yōu)化政府機構設置和職能配置”的改革任務，主要針對的是目前一些政府機構設置和職責劃分不夠科學、職責缺位和效能不高、政府職能轉(zhuǎn)變還不到位的問題。相對集中行使行政處罰權、行政許可權、行政強制權、行政復議權的改革嘗試極具中國特色，無疑最能凸顯我國在優(yōu)化政府機構設置和職能配置方面的努力。行政許可制度改革的目標不僅是減少審批事項，還應該促進以審批為主的管理方式的改變，改革的過程應該是實現(xiàn)政府職能轉(zhuǎn)變、重新配置許可權、規(guī)范審批權行使以及強化權力制約的過程[28]。相對集中行政許可權制度重新解構與整合政府組織結(jié)構與職能，減少對市場和社會的干預，既展現(xiàn)了中國轉(zhuǎn)變政府職能重塑市場作為主要資源配置手段的魄力，又回應了國際上宏觀組織層面治理整合與微觀組織層面管理協(xié)作的趨勢。不過，由于現(xiàn)實需求與學術供給存在較大的差額，這一研究領域還存有更多的學術瑰寶有待發(fā)掘。

注釋：

① 相對集中行政許可權概念涵蓋行政許可設定權的集中、實施權的集中、后續(xù)監(jiān)管權的集中，同時包括縱向的層級機構權力集中以及橫向的職能部門權力集中。本文所稱的行政許可權的集中僅指狹義的橫向上的行政許可實施權的集中。

② 該文中提出要“改革實施行政許可的體制和機制，地方人民政府應當結(jié)合實際、積極探索，盡量實行統(tǒng)一辦理、聯(lián)合辦理、集中辦理。國務院有關部門要積極支持地方人民政府相對集中行政許可權，支持統(tǒng)一辦理、聯(lián)合辦理、集中辦理行政許可”。參見《國務院關于貫徹實施〈中華人民共和國行政許可法〉的通知》(國發(fā)〔2003〕23號)。

③ 為了把握組織結(jié)構變革的現(xiàn)實映射，筆者嘗試搜集全國31個(有效 24個)直轄市和省會城市行政服務中心的機構職能，并用軟件進行詞頻統(tǒng)計(資料來源：各直轄市和省會城市行政服務中心“三定方案”，其中上海、重慶未建立直轄市級別的行政服務中心，拉薩市市民服務中心與長春政務中心資料難以查找，石家莊、西寧、銀川三地已成立行政審批局。)其中，職能動詞詞頻出現(xiàn)最多的前5項分別是“審批、協(xié)調(diào)、組織、監(jiān)督、辦理”。相應地，筆者檢索了銀川、襄陽、武漢開發(fā)區(qū)等全國 24個地方政府行政審批局的機構職能并進行了統(tǒng)計(資料來源：24個地方政府行政審批局“三定方案”。這24個地方政府分別是：西寧、銀川、石家莊、襄陽、江油、喀什、柳州、如皋、南通、棗陽、荊門、老河口、天津濱海、天津靜海、成都武侯、成都新津、廣州經(jīng)濟技術開發(fā)區(qū)、武漢經(jīng)濟技術開發(fā)區(qū)、嘉興南湖、襄陽保康、襄陽樊城、南通如東、南通通州、衡水棗強。)其中，職能動詞詞頻出現(xiàn)最多的前5項是“審批、監(jiān)督、協(xié)調(diào)、辦理、組織”。從詞頻內(nèi)容上比較，行政服務中心與行政審批局的主要職能基本相同。不過從詞頻數(shù)上比較，行政服務中心與行政審批局的“審批、監(jiān)督、辦理”雖基本持平，但是行政審批局的“協(xié)調(diào)”職能(43次)僅為行政服務中心(86次)的50%，行政審批局的“組織”職能(33次)僅為行政服務中心(57次)的58%。結(jié)果顯示，行政審批局有天然的組織優(yōu)勢，審批在一個機構內(nèi)完成，少了部門協(xié)調(diào)的困難，極大地提升了審批效率。

④ 成都武侯區(qū)行政審批局是我國第一個行政審批局，起初職能部門對各自審批權力事項交三分捂七分，武侯政府便明確了劃轉(zhuǎn)遵循的兩大原則：一是許可類的行政審批事項，原則上全部劃轉(zhuǎn)；二是非許可類的行政審批事項，本著方便辦事群眾和便于職能部門監(jiān)管且面向企業(yè)的原則部分劃轉(zhuǎn)。保留的行政許可事項主要有以下幾種情況：一是審批和執(zhí)法很難截然分開或須現(xiàn)場審批的許可事項，如動物產(chǎn)品檢疫；二是一次性有效的許可事項，如舉辦營業(yè)性演出許可；三是認可類許可事項。截至2015年，武侯區(qū)行政審批局共有行政許可類事項127項，行政許可事項集中度達 87.6%。參見顧平安、易麗麗、張弦：《開局之局：中國第一個行政審批局的探索與實踐》，國家行政學院出版社2016年版，第66-68頁。為進一步了解職能劃轉(zhuǎn)的現(xiàn)狀，筆者繼續(xù)以全國24個行政審批局為樣本進行分析，發(fā)現(xiàn)一類是對行政審批事項的全部劃轉(zhuǎn)(對國土、公安、工商、質(zhì)監(jiān)等垂直管理的部門是否劃轉(zhuǎn)也會謹慎考慮)，以天津濱海新區(qū)為代表。另一類是對行政審批事項的部分劃轉(zhuǎn)，以廣州開發(fā)區(qū)為代表。此外，還有一類突破了只劃轉(zhuǎn)行政許可、非許可類行政審批事項的限制，從方便開展工作和方便服務對象辦事出發(fā)，按照事項關聯(lián)性劃轉(zhuǎn)了部分服務管理事項。比如銀川市為方便企業(yè)辦理注冊登記，將質(zhì)監(jiān)局服務事項《組織機構代碼證》辦理一并劃轉(zhuǎn)到行政審批服務局。在所有的行政審批事項中，涉及投資項目領域的行政審批基本都會劃轉(zhuǎn)給行政審批局，還有一些比較常見的審批事項劃轉(zhuǎn)領域是住建、城管、環(huán)保、交通、農(nóng)業(yè)、經(jīng)貿(mào)商務、社會事務等。各地對行政審批事項的分類及表述千差萬別，筆者僅作粗略統(tǒng)計，將所有事項劃分為食藥醫(yī)、衛(wèi)計、交通、住建、投資項目、社會事務、市場服務、園林、水務、文教體、環(huán)保、城管、經(jīng)貿(mào)商務、企業(yè)注冊、安檢、農(nóng)業(yè)、規(guī)劃、勞動、國土、人防、物價、旅游、民防等子項，遺錯在所難免。資料來源于24個地方政府行政審批局“三定方案”及相關新聞報道。

⑤ 羅伯特·希格斯認為：“只要主流意識形態(tài)總體上(也就是從憲法層面上)對美國政府的規(guī)模、范圍和權力沒有限制意思的表示，那么當前的政治體制就自然而然地導致政府的擴展，公共選擇理論學派的分析者已經(jīng)清楚無誤地闡明了這一點。出于特殊利益設計的受益者寡、犧牲者多的政府項目；累贅煩亢的緊急救助機構；工于心計、自私自利和慣于弄權的官僚；無休止的慈善項目——這一切都使政府橫生枝節(jié)，贅肉滿腹?！币奫美]羅伯特·希格斯：《反利維坦——政府權力與社會自由》，汪凱譯，新華出版社2016年版，第1、331頁。

⑥ 功能適當主義原則在德國、我國臺灣地區(qū)同時被稱為功能劃分誡命或組織最適誡命。參見 Walter Krebs,Verwaltungsorgansiation, in: HStR Ⅲ,2 Aufl.,1996,§69,Rn 77.轉(zhuǎn)引自詹鎮(zhèn)榮：《變遷中的行政組織法——“從組織形式選擇自由”到“組織最適誡命”》，載《“中研院”法學期刊》2010年第6期，第32頁。