王天穎

西北政法大學(xué)行政法學(xué)院，陜西 西安 710122

一、相對(duì)集中行政許可權(quán)內(nèi)涵

目前，相對(duì)集中行政許可權(quán)的概念可以理解為：經(jīng)法定有權(quán)機(jī)關(guān)決定或授權(quán)，由一個(gè)機(jī)關(guān)行使有關(guān)機(jī)關(guān)的行政許可權(quán)，從而產(chǎn)生行政許可實(shí)施程序或行政許可權(quán)集中的效果。對(duì)于相對(duì)集中行政許可權(quán)運(yùn)行模式，按照集中的程度，可劃分為形式集中和實(shí)質(zhì)集中，前者是行政許可設(shè)定和實(shí)施程序性的集中；后者是深層次的集中，其在減少行政許可機(jī)關(guān)的同時(shí)將行政許可權(quán)從原主體中剝離，由指定的行政機(jī)關(guān)集中行使其他有關(guān)機(jī)關(guān)的行政許可權(quán)，原機(jī)關(guān)不再享有對(duì)應(yīng)的許可權(quán)力。①按照集中所涉及的行政機(jī)關(guān)的層級(jí)，可劃分為橫向集中和縱向集中，橫向集中發(fā)生在相同行政層級(jí)的不同行政機(jī)關(guān)之間，可以減少并排除不同機(jī)關(guān)對(duì)同一事項(xiàng)的重復(fù)許可；縱向集中是不同層級(jí)的行政機(jī)關(guān)之間許可權(quán)限的集中，這種類型的運(yùn)行模式有利于行政機(jī)關(guān)綜合利用不同層級(jí)的資源和權(quán)力。

二、實(shí)踐相對(duì)集中行政許可權(quán)過(guò)程中的問(wèn)題

(一)行政許可權(quán)力交叉重疊

在當(dāng)下中國(guó)，相對(duì)集中行政許可權(quán)多以行政服務(wù)中心等為表現(xiàn)形式，但隨著實(shí)踐的推進(jìn)，許可權(quán)力交叉、職能重疊的問(wèn)題卻并未消亡。具體體現(xiàn)在：其一，行政許可權(quán)在形式上雖已集中，但原有的行政機(jī)構(gòu)并未撤并，許可權(quán)并未實(shí)質(zhì)轉(zhuǎn)移；其二，現(xiàn)有許可機(jī)關(guān)場(chǎng)所的整合擴(kuò)大了行政機(jī)關(guān)的范疇，增加了行政工作人員的數(shù)量，背離了簡(jiǎn)政目的。其三，由于中心的許可權(quán)來(lái)自于原機(jī)關(guān)授予，代表原機(jī)關(guān)的作為并受原機(jī)關(guān)管理，這一制度設(shè)置決定了服務(wù)中心很難進(jìn)行有效管理。

(二)許可權(quán)的集中成為權(quán)力尋租的新“避風(fēng)港”

英國(guó)的政治思想家阿克頓曾說(shuō)：“只要條件允許，每個(gè)人都喜歡得到更多的權(quán)力，并且沒(méi)有任何人愿意投票贊成一項(xiàng)旨在要求個(gè)人自我克制的條例。②該論說(shuō)以一言而蔽之，道破行政機(jī)關(guān)怠于變革的關(guān)鍵。理想狀態(tài)下許可權(quán)的相對(duì)集中會(huì)打破行政機(jī)關(guān)既有的利益關(guān)系網(wǎng)。但未及根本的集中手段，沒(méi)有實(shí)質(zhì)性減少的許可權(quán)數(shù)量，再加上監(jiān)管制度沒(méi)有及時(shí)跟進(jìn)，新的集中衍生出新的尋租，更容易固化地方主義、部門主義的樊籬。

(三)實(shí)施相對(duì)集中許可后救濟(jì)制度缺位

相對(duì)集中行政許可權(quán)不是行政許可改革的最終目的，而是應(yīng)對(duì)政府轉(zhuǎn)型的階段性方案，目前開展相對(duì)集中行政許可權(quán)的工作在一定程度上忽視了對(duì)相對(duì)人權(quán)利的保障。③這主要體現(xiàn)在行政復(fù)議、訴訟過(guò)程中，由于目前相對(duì)集中行政許可權(quán)縱向配置沒(méi)有集中，因此集中后機(jī)關(guān)與原機(jī)關(guān)可能相互推諉，均不受理相對(duì)人的復(fù)議申請(qǐng)。若相對(duì)人意圖向法院提起行政訴訟，但沒(méi)有明確的被告，法院亦不會(huì)為相對(duì)人立案。由此，若救濟(jì)制度沒(méi)有及時(shí)跟進(jìn)，相對(duì)人的權(quán)利也得不到保障，行政法基本原則維持的公平秩序被破壞，相對(duì)集中行政許可權(quán)便會(huì)難逃夭折的命運(yùn)。

三、相對(duì)集中行政許可權(quán)的深入推進(jìn)

(一)建立科學(xué)的相對(duì)集中行政許可權(quán)運(yùn)行模式

在通常的認(rèn)知范圍里，橫向集中是相對(duì)集中行政許可權(quán)的多數(shù)選擇，但深入考量后會(huì)發(fā)現(xiàn)，不徹底的橫向集中不僅不會(huì)簡(jiǎn)化行政許可程序，反而增加了另外一個(gè)綜合管理中心與原許可機(jī)關(guān)同時(shí)行使許可權(quán)。但縱向集中卻不同，現(xiàn)實(shí)中，當(dāng)涉及由高層級(jí)行政機(jī)關(guān)許可的事項(xiàng)，由于與基層距離較遠(yuǎn)，對(duì)實(shí)際情況很難把握，亦增加了申請(qǐng)人的申請(qǐng)成本，有悖于便民原則。所以，我們應(yīng)著力探索縱向集中的運(yùn)行模式，既不會(huì)發(fā)生許可權(quán)與監(jiān)督權(quán)、處罰權(quán)分離的無(wú)所適從，又有助于自上而下的探索，因此，許可權(quán)逐步歸屬于基層行政機(jī)關(guān)是縱向集中的核心，也是“放權(quán)”的題中之意。

在當(dāng)前改革過(guò)程中，自上而下的集中動(dòng)員與配套保障仍然是主要?jiǎng)恿?，這其實(shí)源于我國(guó)地方政府面臨著自身權(quán)限不足的窘境，沒(méi)有對(duì)于行政許可的設(shè)定權(quán)就代表著沒(méi)有精簡(jiǎn)權(quán)，導(dǎo)致基層政府在改革中上難有大作為。由此，在推進(jìn)縱向集中的過(guò)程中，絕不能忽視基層的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，往往這些經(jīng)驗(yàn)才是最寶貴的。

(二)建構(gòu)有效的配套機(jī)制制衡權(quán)力

首先，應(yīng)當(dāng)不斷完善同級(jí)政府機(jī)關(guān)之間日常工作的對(duì)接機(jī)制，規(guī)避原機(jī)關(guān)怠于履行義務(wù)的危險(xiǎn)的出現(xiàn)。同時(shí)也應(yīng)使上下級(jí)之間有機(jī)統(tǒng)一的領(lǐng)導(dǎo)與監(jiān)督有效運(yùn)行，在“多對(duì)一”的模式下避免“上下不對(duì)口”問(wèn)題的出現(xiàn)。

其次，在一個(gè)地區(qū)開展相對(duì)集中行政許可權(quán)改革一段時(shí)間之后，應(yīng)由有關(guān)部門對(duì)其進(jìn)行驗(yàn)收與評(píng)估，通過(guò)對(duì)比實(shí)施前后的相關(guān)數(shù)據(jù)，進(jìn)行內(nèi)部績(jī)效評(píng)價(jià)和外部相對(duì)人評(píng)價(jià)，同時(shí)對(duì)過(guò)程中遇到的問(wèn)題進(jìn)行歸納、統(tǒng)一分析，不斷改進(jìn)相對(duì)集中行政許可權(quán)實(shí)施方式。

再者，在總結(jié)經(jīng)驗(yàn)的同時(shí)也不可忽視對(duì)權(quán)力的監(jiān)督，當(dāng)前應(yīng)從行政機(jī)關(guān)內(nèi)部監(jiān)督和外部監(jiān)督兩方面入手，在內(nèi)部監(jiān)督中，應(yīng)把監(jiān)管機(jī)構(gòu)作為一個(gè)獨(dú)立的部門，借助與同級(jí)行政機(jī)關(guān)近便的特點(diǎn)，隨時(shí)、持續(xù)地監(jiān)督。在外部監(jiān)督中，最廣泛的當(dāng)屬公眾監(jiān)督，由于申請(qǐng)人的權(quán)利直接受行政許可實(shí)施結(jié)果的影響，因而外部監(jiān)督更多表現(xiàn)為其對(duì)自身權(quán)利的維護(hù)，在此應(yīng)大力推進(jìn)信息公開，使公眾及時(shí)知悉改革的動(dòng)向，這一過(guò)程中，輿論監(jiān)督也應(yīng)發(fā)揮作用，讓集中后的行政許可權(quán)在陽(yáng)光下運(yùn)行。

(三)完善集中行政許可的權(quán)利救濟(jì)機(jī)制

相對(duì)集中行政許可權(quán)是對(duì)政府本質(zhì)的理性復(fù)歸，為行政許可權(quán)回歸公共目的提供了可能。④根據(jù)權(quán)責(zé)統(tǒng)一的原則，在建立健全配套救濟(jì)機(jī)制的關(guān)鍵環(huán)節(jié)便是明確集中行政許可后的責(zé)任主體。對(duì)于已經(jīng)實(shí)施集中、權(quán)力已經(jīng)移轉(zhuǎn)的許可事項(xiàng)，責(zé)任應(yīng)落實(shí)到集中后的行政機(jī)關(guān)，原機(jī)關(guān)不再具有責(zé)任主體資格；對(duì)于處于集中過(guò)程中、權(quán)力尚未全面移轉(zhuǎn)的事項(xiàng)，應(yīng)當(dāng)根據(jù)最終作出決定的機(jī)關(guān)確定責(zé)任主體，即使在程序完結(jié)之前，權(quán)力移轉(zhuǎn)已經(jīng)結(jié)束，仍要求原機(jī)關(guān)承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。

并且，在相對(duì)人權(quán)利救濟(jì)的過(guò)程中，相對(duì)人參與對(duì)行政許可權(quán)評(píng)估機(jī)制也值得考量，借助我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)的行政計(jì)劃確認(rèn)程序中的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，如果某一行政計(jì)劃需要多方行政主體共同參與完成的，則會(huì)由行政機(jī)關(guān)依職權(quán)或者行政相對(duì)人依照申請(qǐng)啟動(dòng)聽證制度。通過(guò)所涉行政機(jī)關(guān)與相對(duì)人之間共同就這一事項(xiàng)進(jìn)行是否集中的實(shí)質(zhì)性審查，如果各方同意則確認(rèn)集中行使這一行政許可。⑤該制度極大提高了行政相對(duì)人的參與度，增強(qiáng)其參與公共事務(wù)管理的積極性，我國(guó)在開展相對(duì)集中行政許可權(quán)試點(diǎn)工作中也可嘗試借鑒。

四、結(jié)語(yǔ)

正所謂：“行政管理機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)意識(shí)到政府管理的目的不僅在于維護(hù)秩序，更重要的是實(shí)現(xiàn)企業(yè)的效益和個(gè)人的自由與幸福。管理只是手段，而效益、自由、幸福乃是最終的目的”，⑥在相對(duì)集中行政許可權(quán)的探索中，也應(yīng)當(dāng)秉承這樣的初心，在揚(yáng)棄中不斷總結(jié)，在摸索中不斷前進(jìn)。綜上所述，深入推進(jìn)相對(duì)集中行政許可權(quán)制度，既是健全行政許可制度的一劑良藥，也是行政許可領(lǐng)域政府職能轉(zhuǎn)變的現(xiàn)實(shí)要求。

[ 注 釋 ]

①曾哲.行政許可執(zhí)法制度研究[M].北京：知識(shí)產(chǎn)權(quán)出版社，2016.56.

②[英]阿克頓.自由與權(quán)力.侯健，范亞峰譯[M].北京：商務(wù)印書館，2001：343.

③問(wèn)方園.相對(duì)集中行政許可問(wèn)題研究——以某試點(diǎn)為例[J].碩士學(xué)位論文，廣州大學(xué)法學(xué)院，2017.25.

④王克穩(wěn).論相對(duì)集中行政許可權(quán)改革的基本問(wèn)題[J].法學(xué)評(píng)論，2017(6).

⑤岳琨.臺(tái)灣地區(qū)“相對(duì)集中行政許可權(quán)”的分析及啟示[J].長(zhǎng)沙理工大學(xué)學(xué)報(bào)，2015(7).

⑥姜明安.論行政執(zhí)法[J].行政法學(xué)研究，2003(4).

[ 參 考 文 獻(xiàn) ]

[1]肖金明.行政許可要論[M].山東：山東大學(xué)出版社，2003.

[2]張武揚(yáng).行政許可法釋論[M].合肥：合肥工業(yè)大學(xué)出版社，2003.

[3]曾哲.行政許可執(zhí)法制度研究[M].北京：知識(shí)產(chǎn)權(quán)出版社，2016.