綜河

輔警，全稱警務(wù)輔助人員，是指根據(jù)社會(huì)治安形勢(shì)發(fā)展和公安工作實(shí)際需要，由政府或者公安機(jī)關(guān)采取向社會(huì)力量購(gòu)買服務(wù)、依法簽訂勞動(dòng)合同等方式招聘使用，為公安機(jī)關(guān)日常運(yùn)轉(zhuǎn)和警務(wù)活動(dòng)提供輔助支持的非人民警察身份人員。輔警是公安機(jī)關(guān)外聘的輔助人員，自身沒有執(zhí)法權(quán)，可在民警帶領(lǐng)下輔助執(zhí)法。

如今，基層派出所面臨的工作千頭萬緒、越發(fā)復(fù)雜，甚至陷入“包打天下”的局面，警力不足成為不少地方長(zhǎng)期存在的問題。在此情況下，地方只能通過各種渠道大量聘用警務(wù)輔助人員，輔警成為承擔(dān)基層治理任務(wù)的主力軍之一。

主力雖是主力，但不少輔警覺得“說不定哪天單位就不要我了”，沒有歸屬感，待遇也不高，影響了輔警隊(duì)伍的穩(wěn)定性。

輔警越來越多地位越尷尬

清理小廣告、驅(qū)趕流浪狗、處理家庭糾紛……大量非警務(wù)活動(dòng)等牽制了本就緊張的警力資源，基層派出所越來越演變?yōu)椤叭f能機(jī)構(gòu)”。事情多、警力少的窘迫局面，使得不少地方只能通過各種渠道大量聘用警務(wù)輔助人員來解決這一問題。

盡管如此，輔警隊(duì)伍的社會(huì)認(rèn)同感、職業(yè)歸屬感普遍不強(qiáng)，不同程度存在缺乏內(nèi)驅(qū)動(dòng)力、缺乏生機(jī)活力、缺乏長(zhǎng)期扎根工作崗位的穩(wěn)定性等問題。

采訪中，有輔警表示，他們的工資待遇和民警差得比較多?！耙粋€(gè)民警的警力可以說相當(dāng)于1.5個(gè)輔警，但一個(gè)民警的待遇差不多相當(dāng)于3個(gè)輔警。”

“因?yàn)樯矸莶煌?，有的輔警工作不踏實(shí)，覺得哪天公安局就不要他了?！睖嬷菔泄簿终尾咳耸绿庁?fù)責(zé)人劉海說，交警等路面執(zhí)法單位近年來招錄的正式民警極少，公安隊(duì)伍整體而言也沒有太多新鮮血液進(jìn)入，城市不斷擴(kuò)大、公安工作壓力持續(xù)加大、使用輔警人員越來越多，改革勢(shì)在必行。

盡管各地改革正在持續(xù)推進(jìn)，但在實(shí)際工作中，輔警還是有不少尷尬之處。一些輔警表示，民警的稱號(hào)是全國(guó)統(tǒng)一，但輔警不是，有的地方巡防隊(duì)員也被認(rèn)為是輔警，各地稱呼五花八門。

“輔警也是警，那么輔警的定位在哪里，執(zhí)法保障在哪里？如果說輔警僅次于民警，民警有武器，那么輔警能否有電擊槍等非致命武器？”有輔警告訴記者，現(xiàn)在是除了民警有武器，其他人員都沒有，輔警在執(zhí)法中威懾力有限。

雖然法律上做了一些規(guī)范，但不少輔警認(rèn)為還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，執(zhí)法中瞻前顧后、沒有保障。老百姓不了解、法律解釋不到位、現(xiàn)場(chǎng)威懾力不夠等，讓輔警的有效處置能力大打折扣。

“工作中，我們深感輔警力量在基層發(fā)揮的作用很大，有的崗位離開他們不行，但待遇不好，隊(duì)伍積極性不好調(diào)動(dòng)。”劉海說，如果輔警隊(duì)伍職業(yè)保障長(zhǎng)期不力，素質(zhì)難免參差不齊。

素質(zhì)參差不齊公眾形象不好

曾經(jīng)有一個(gè)案例，是關(guān)于“交警夜查貨車收黑錢”事件的，河北方面通報(bào)稱：收錢者系協(xié)管員。

我們能在網(wǎng)上搜到無數(shù)類似的回復(fù)。可能，在官方的觀念里，輔警與正式民警天差地別，輔警不能代表正式民警的形象，而當(dāng)一件負(fù)面事件中的涉事者被確認(rèn)為輔警身份后，公安機(jī)關(guān)也就理所當(dāng)然地?cái)[脫了干系。

另一方面，正式民警與輔警或者協(xié)警的分工和待遇差別，導(dǎo)致了在個(gè)別地區(qū)，輔警在正式民警面前也不受待見。

有的時(shí)候，無論是在公眾面前，還是在正式民警面前，輔警都有點(diǎn)“兩頭不討好”。隨著媒體對(duì)輔警群體關(guān)注程度的提高，不少自認(rèn)為“群眾看不起、領(lǐng)導(dǎo)不重視”的輔警都曾大倒苦水。

輔警的負(fù)面形象，一方面來自于上述原因，另一方面，也和整個(gè)群體素質(zhì)參差不齊有很大關(guān)系。

2016年國(guó)務(wù)院出臺(tái)的《關(guān)于規(guī)范公安機(jī)關(guān)警務(wù)輔助人員管理工作的意見》，從管理體制、崗位職責(zé)、人員招聘、管理監(jiān)督、職業(yè)保障等方面，提出了規(guī)范警務(wù)輔助人員管理工作的具體措施和要求。

比如，招聘正規(guī)化、設(shè)置相關(guān)門檻，有利于杜絕“關(guān)系戶”，進(jìn)而能提高隊(duì)伍的整體素質(zhì)；輔警的崗位職責(zé)將清晰明確，有一定的晉升通道，有利于激發(fā)輔警的干勁，不再是“干多干少都一樣”；輔警履責(zé)后果由所在公安機(jī)關(guān)承擔(dān)，則能倒逼相關(guān)部門加強(qiáng)對(duì)輔警的培訓(xùn)、管理。

《意見》對(duì)輔警招聘、管理等方面提出的種種要求，給輔警制度改革留下了足夠的空間。

而要想解決輔警法律地位不明、職責(zé)權(quán)限不清、職業(yè)保障偏低、管理使用不規(guī)范等問題，要想讓輔警形象得到改善，進(jìn)而讓整個(gè)公安隊(duì)伍的形象有所提高，社會(huì)治安不斷變好，我們需要從輔警尊嚴(yán)的角度去理解《意見》。因?yàn)槿缃褫o警“生態(tài)”并不理想，在這種“生態(tài)”下的改革，會(huì)面臨很大阻力。要改變這種“生態(tài)”，首先要改變?nèi)藗兊挠^念。

也就是說，要讓《意見》真正收到實(shí)效，需要公安內(nèi)部真正地樹立起關(guān)愛輔警、尊重輔警的意識(shí)，在合法合規(guī)的基礎(chǔ)上，盡可能地體現(xiàn)輔警的工作強(qiáng)度與工作成績(jī)。

而對(duì)于社會(huì)而言，不能因?yàn)檩o警的“非正式”而輕視他們。輔警的任務(wù)就是按照法律協(xié)助警察維護(hù)治安，尊重他們，無關(guān)他們的收入，無關(guān)他們的編制，尊重他們，是尊重法律本身。

不可或缺權(quán)責(zé)不清

2017年8月，深圳市人大常委會(huì)通過《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)警務(wù)輔助人員條例》（以下簡(jiǎn)稱“《條例》”），這是全國(guó)首部規(guī)范輔警管理的地方性法規(guī)。一年之后，深圳通過立法方式改變輔警角色的做法取得了不容忽視的成效，其中的一些經(jīng)驗(yàn)也有望獲得推廣。

一直以來，輔警的角色都非常尷尬。一方面，各地公安人員的工作負(fù)荷嚴(yán)重過載，以深圳為例，目前城市實(shí)際管理人口超過2100萬，其中非戶籍人口超過1700萬，全市僅有2萬民警，萬分之九的警力配備比例遠(yuǎn)低于全國(guó)平均水平，警力嚴(yán)重不足。而一般來講，流動(dòng)人口的管理服務(wù)工作量是常住人口的10倍左右，這也導(dǎo)致深圳公安民警工作長(zhǎng)期超負(fù)荷。

另一方面，大量輔警的身份權(quán)責(zé)不清，導(dǎo)致他們?cè)趫?zhí)法過程中很容易成為爭(zhēng)議的焦點(diǎn)。從媒體披露的情況來看，一些地方的輔警人員構(gòu)成魚龍混雜、越權(quán)執(zhí)法、著裝不統(tǒng)一、人員素質(zhì)參差不齊，飽受輿論爭(zhēng)議。例如，有的輔警執(zhí)法時(shí)情緒失控，在孩子面前對(duì)家長(zhǎng)直接動(dòng)粗；有的輔警濫用職權(quán)，收取“保護(hù)費(fèi)”；還有的輔警被群眾發(fā)現(xiàn)開著警車干私事。盡管違法違規(guī)的輔警人員只占總數(shù)的極小比例，但在客觀上，個(gè)別人員給輔警乃至警察群體造成的形象損害是極大的。

這也導(dǎo)致了在輔警群體內(nèi)部，他們對(duì)自身職業(yè)認(rèn)同的危機(jī)感也頗為強(qiáng)烈。據(jù)《工人日?qǐng)?bào)》報(bào)道，一位當(dāng)了16年“治安員”的輔警就表示，自己最大的感受是：“身份尷尬，感覺低人一等，做事情也沒有底氣?！痹S多人并不主動(dòng)配合輔警，動(dòng)手阻止、語(yǔ)言辱罵輔警，堪稱家常便飯。身份不明、權(quán)責(zé)不清，讓輔警在工作中無法很好地發(fā)揮作用。此外，改革之前的深圳輔警，都屬于保安公司的勞務(wù)派遣性質(zhì)，待遇低下、晉升無望，人員流失率很高?？陀^上，這也加劇了輔警的種種亂象。

深圳市在立法上明確了輔警的身份性質(zhì)，將輔警定義為“為公安機(jī)關(guān)日常運(yùn)轉(zhuǎn)和警務(wù)活動(dòng)提供警務(wù)輔助支持的非人民警察身份的工作人員”?！稐l例》還規(guī)定，勤務(wù)輔警除可從事治安巡邏、交通疏導(dǎo)等9項(xiàng)一般性警務(wù)工作外，在另外12項(xiàng)警務(wù)工作中將必須由2名警察完成的工作過程調(diào)整為“1警+1輔”。這一做法既提高了警力使用效率，也賦予了輔警更大的職權(quán)。

2018年2月召開的全國(guó)政法會(huì)議則提出，提高輔警職業(yè)保障水平，出臺(tái)輔警管理實(shí)施細(xì)則。當(dāng)前，相關(guān)改革正在推進(jìn)，但不少關(guān)乎輔警認(rèn)同感的內(nèi)容還需要進(jìn)一步細(xì)化完善。

一些業(yè)內(nèi)人士表示，優(yōu)秀輔警能不能轉(zhuǎn)民警，地方可能有想法、基層輔警有愿望，但怎么實(shí)施、走什么通道，至今還沒有明確規(guī)范。

一些基層干部表示，輔警改革如果是全國(guó)一盤棋，就需要全國(guó)性的制度設(shè)計(jì)，服裝上要統(tǒng)一，層級(jí)上要統(tǒng)一。目前各地的改革很多時(shí)候是“各搞各的”，門檻有高有低，一些地方的輔警像民警，一些地方的輔警像保安，輔警的形象、公信力一時(shí)還難以提升。

不少輔警建議，加快研究輔警內(nèi)部流動(dòng)政策。在部分地方，輔警是和公安局下屬單位簽合同，而不是統(tǒng)一和公安局簽，一定程度上降低了輔警對(duì)這份職業(yè)的認(rèn)同感，也不便于人才流動(dòng)。實(shí)際上，輔警隊(duì)伍里面有很大潛力可挖，不少輔警素質(zhì)較高，經(jīng)過多年歷練，有處理基層復(fù)雜狀況的經(jīng)驗(yàn)，適合其他崗位，所缺的只是流動(dòng)通道。

請(qǐng)給輔警一個(gè)成長(zhǎng)通道

在交通擁堵的城市街頭，在居民小區(qū)的治安巡邏區(qū)域，在便民服務(wù)的警務(wù)工作站所，都可以見到輔警的身影。輔警日益成為提升社會(huì)管理和服務(wù)水平、維護(hù)社會(huì)和諧穩(wěn)定不可或缺的一支重要力量。創(chuàng)新社會(huì)管理和服務(wù)不應(yīng)忽視輔警。

輔警是社會(huì)管理和服務(wù)的主體之一。在新時(shí)期“有困難找輔警”已成為“有困難找警察”的一種有效的補(bǔ)充。問路找輔警、推車找輔警、東西丟了找輔警，巡邏中的治安員和馬路上的交通協(xié)管員經(jīng)常成為老百姓求助的對(duì)象，他們?cè)诜謸?dān)了大量日常輔助性警務(wù)工作的同時(shí)，也承擔(dān)了大量服務(wù)老百姓的工作。

輔警工作的輔助性特征在有效降低社會(huì)管理的“硬度”的同時(shí)，也為增加更多的“柔性”服務(wù)提供了可能。面對(duì)“執(zhí)法”尷尬，面對(duì)“你憑什么管我”的質(zhì)疑，如果輔警能更多地從服務(wù)他人的角度思考問題、解決問題，少一些管控思維，輔警工作可能會(huì)少些尷尬，多些從容。

輔警也是群眾參與社會(huì)管理和服務(wù)的有效途徑和手段。這是由輔警的身份定位決定的?！叭罕娦灾伟猜?lián)防隊(duì)伍”的定位，使得輔警更具有中央提出的社會(huì)管理新格局中的“社會(huì)協(xié)同和公眾參與”的特征。循著這個(gè)思路，我們必須提醒，更多地把自己當(dāng)作群眾中的一員，杜絕特權(quán)思想，輔警在工作中的阻力可能會(huì)更小。

提升協(xié)警的整體素質(zhì)是創(chuàng)新社會(huì)管理和服務(wù)的重要內(nèi)容。只有正視協(xié)警隊(duì)伍中存在的問題，不斷提升協(xié)警隊(duì)伍的業(yè)務(wù)素養(yǎng)和法治意識(shí)，才能更好地創(chuàng)新社會(huì)管理和服務(wù)，才能消除百姓“自己都管不了怎么管我”的質(zhì)疑，老百姓也才能更加積極主動(dòng)地配合和接受協(xié)警的工作。

在對(duì)協(xié)警提出更嚴(yán)格的要求、建立更完善的管理機(jī)制的同時(shí)，也應(yīng)該更多地考慮如何服務(wù)好他們、保障好他們。

完善制度保障，給予輔警身份認(rèn)同。從法律層面明確輔警的職責(zé)、身份，提高他們的身份認(rèn)同感，將有效喚醒基層輔警隊(duì)伍的活力；提高輔警的招錄條件，精細(xì)化管理，讓輔警隊(duì)伍更加純潔、高效、高質(zhì)、健康發(fā)展，努力提高輔警的自信力、自豪感，增加這支隊(duì)伍的凝聚力、向心力；允許表現(xiàn)優(yōu)秀、積極努力的輔警進(jìn)入事業(yè)編制，讓他們工作有熱情、事業(yè)有盼頭。

加強(qiáng)業(yè)務(wù)培訓(xùn)，提高輔警綜合素質(zhì)。打鐵還需自身硬，繡花要得手綿巧。要強(qiáng)化輔警隊(duì)伍建設(shè)，提高這支隊(duì)伍的交通管理、為民服務(wù)以及綜合影響力。

強(qiáng)化宣傳引導(dǎo)，改善社會(huì)輿論環(huán)境。輔警作為公安隊(duì)伍中不可忽視的一支力量，其作出的貢獻(xiàn)不言而喻，其付出的辛苦不應(yīng)遺忘，應(yīng)給予與其貢獻(xiàn)相匹配的褒揚(yáng)。要發(fā)動(dòng)媒體，廣泛宣傳，對(duì)于輔警的辛苦工作和付出給予接地氣的正面評(píng)價(jià)。

提高各項(xiàng)待遇，消除輔警后顧之憂。大部分輔警，尤其是外勤類輔警，由于工作時(shí)間長(zhǎng)、勞動(dòng)強(qiáng)度大、薪資待遇低、社會(huì)交際圈比較狹窄，都或多或少地存在一些家庭矛盾的隱患。要努力提高輔警的各種待遇，解決他們的后顧之憂。