張曉濤 易云鋒

[摘要] 近年來，我國外資營商環(huán)境建設在取得顯著成效的同時，仍面臨政府職能轉變不到位、融資服務體系不完善、創(chuàng)新資源供給不足與創(chuàng)新資源分配不均、顯性不公平向隱性不公平轉變、減稅減費效果有待鞏固、知識產權保護中執(zhí)法水平與立法水平不匹配等問題。要全面推動政府職能轉變，促進金融市場功能不斷完善，深化要素市場供給側改革，推動體制機制改革和加強立法，優(yōu)化稅務營商環(huán)境，突出抓好知識產權執(zhí)法能力建設和政策宣傳，持續(xù)優(yōu)化外資營商環(huán)境。

[關鍵詞] 外資營商環(huán)境 ?外商直接投資 ?開放經濟 高質量發(fā)展

[中圖分類號] ?F74 ? ?[文獻標識碼] ?A ? [文章編號] 1004-6623（2019）06-0026-05

[基金項目] 中央財經大學2019年度一流學科建設項目“建設開放型世界經濟背景下中國對外貿易政策研究”（GMYL2019019）。

[作者簡介] 張曉濤，中央財經大學國際經濟與貿易學院院長、教授、博士、博士生導師，研究方向：國際貿易理論與政策、國際直接投資與跨國公司管理、“一帶一路”投資與經貿合作;易云鋒，中央財經大學國際經濟與貿易學院博士研究生，研究方向：國際貿易理論與政策、國際直接投資。

近年來，我國營商環(huán)境建設取得顯著成就，特別是2019年新的《外商投資法》落地實施為我國全面開放打下了堅實的法律基礎，外資營商環(huán)境進一步優(yōu)化，吸引了更多外部高端資源加速向中國集聚，全面推動中國開放經濟不斷取得新成果。盡管如此，我國與世界主要發(fā)達經濟國家以及部分新興經濟體相比，外資營商環(huán)境仍有不少改進空間。在建設開放經濟的新時期，要充分高效利用外部資源和外部市場促進我國經濟提質增效，還應持續(xù)優(yōu)化外資營商環(huán)境。

一、我國外資營商環(huán)境建設的主要進展

黨的十八大以來，為適應國家全面開放新格局的需要，中國持續(xù)深化營商制度改革，不斷推進簡政放權和行政服務創(chuàng)新，外資準入大幅放開，營商環(huán)境得到顯著改善。世界銀行發(fā)布的《世界營商環(huán)境報告2020》顯示，2019年中國在全球190個經濟體中的綜合排名居第31位，較上年提升15位，其中，建設許可、保護中小投資者、稅收、跨境貿易和破產辦理等5項指標的排名顯著上升。

（一）外資準入范圍大幅放開，管理措施顯著簡化

以“放管服”改革為抓手的營商環(huán)境建設，在市場準入和貿易投資便利化方面取得了長足進步，政策壁壘得到大范圍清理，市場活力不斷釋放。第一，在自貿區(qū)負面清單管理方面，負面清單的長度大幅壓縮，制造業(yè)基本放開，服務業(yè)和其他領域有序推進開放。自2013年9月首份自貿區(qū)負面管理清單推出至2019年9月，負面清單六年內經歷五次“瘦身”，從首份清單的190項壓縮至37項，被大幅精簡的清單主要集中在交通運輸、增值電信、金融及基礎設施等領域，營商環(huán)境的便利性極大提升。第二，在全國范圍的市場準入方面，市場準入負面清單的結構不斷優(yōu)化，具體管理措施大幅精簡，根據《市場準入負面清單（2018版）》的記錄，清單主體的準入范圍中，禁止準入類被壓縮至4項，許可準入類被壓縮至147項，具體管理措施被壓縮至581條，相比2016年推出試點的首份市場準入負面清單，準入事項和管理措施分別減少了177項和288條，面向市場主體的市場準入公平性和透明度大幅提升，市場規(guī)則趨于統(tǒng)一。

（二）知識產權保護力度增強，保護效果顯現

外資企業(yè)知識產權是產權保障制度的主要內容，完善的知識產權保護體系有利于外資企業(yè)開展技術創(chuàng)新和技術合作。近年來，我國在外資企業(yè)產權保護方面不斷進步。一是外資企業(yè)產權保護的頂層設計不斷完善，從我國已出臺的《知識產權戰(zhàn)略綱要》《新形勢下加快知識產權強國建設的若干意見》《“十三五”國家知識產權保護和運用規(guī)劃》等綱領性文件看，外資企業(yè)知識產權保護工作的地位不斷上升。二是對知識產權的保護力度持續(xù)增強，2019年4月修訂完成的《商標法》中已引入“懲罰性賠償”條款，對于惡意的商標侵權行為可將賠償上限從原來的3倍提高至5倍。

（三）政務活動與“互聯(lián)網+”緊密融合，外資營商環(huán)境的信息化和智能化水平不斷提升

高效便捷的政務服務是優(yōu)化營商環(huán)境和提升市場主體獲得感的重要條件，隨著“互聯(lián)網+”技術的成熟和推廣，各級政府通過“互聯(lián)網+政務服務”，加快實現外資企業(yè)審批業(yè)務的連通性和部門協(xié)同性。一是依托“互聯(lián)網+人工智能+機器人”技術，以及我國全面實現商事登記、不動產登記、納稅、進出口報關、知識產權申報等業(yè)務的全流程信息化改造，政府審批效率顯著提高，外資企業(yè)所面臨的營商環(huán)境進一步優(yōu)化。二是“互聯(lián)網+”技術推動了信息平臺的建立，不同地區(qū)、不同部門、不同層級間的信息孤島問題顯著減少，外資企業(yè)獲取政策幫助的渠道大大增加，政府與外資企業(yè)之間的信息不對稱程度下降。

（四）營商環(huán)境評價體系不斷完善，激勵效果進一步發(fā)揮

外資營商環(huán)境是國內營商環(huán)境建設的一部分，營商環(huán)境的整體優(yōu)劣程度反映出國家和地區(qū)競爭力的高低。對營商環(huán)境的評估不僅有利于建立健全常態(tài)化的督導檢查機制，形成濃厚的營商環(huán)境競爭氛圍，也有利于讓各類市場主體的投資選擇回歸理性。為形成適應中國國情、客觀全面的評價指標，推動和提升營商環(huán)境建設成效，2018年8月，國家發(fā)改委會同有關部門，在對標世界銀行做法和借鑒國際經驗的基礎上，初步構建起從企業(yè)全生命周期、城市投資吸引力、城市高質量發(fā)展等三個維度評價營商環(huán)境的指標體系，該指標體系共有23項指標，并已在22個城市進行試點評價。

二、當前我國外資營商環(huán)境

建設中亟待解決的問題

（一）政府職能轉變不到位，外資營商環(huán)境與企業(yè)預期存在差距

政府是外資營商環(huán)境建設的主角，近年來，“放管服”改革在加大簡政放權力度、提高行政服務效能和推動政府職能轉變等方面取得諸多成效，但是，由于政府職能轉變不到位，外資營商環(huán)境建設效果與外資企業(yè)的期望仍有一定差距。突出表現在：一是政府職能轉變過程中出現了由“亂作為”演變?yōu)椤安蛔鳛?、假作為”等新問題，一些與外資企業(yè)緊密相關的問題長期未能得到有效解決。二是行政審批多頭管理、審批手續(xù)繁雜等問題突出，外資政策落實中的“腸梗阻”“最后一公里”“一刀切”及“準入不準營”等現象時有發(fā)生。三是隨著外資監(jiān)管流程從事前審批過渡到事中事后監(jiān)管，原有的外資監(jiān)管方式與當前的監(jiān)管要求不匹配，而新的監(jiān)管框架與統(tǒng)一的操作口徑又尚未形成，政府職能難以有效發(fā)揮。

（二）融資服務體系不完善，外資企業(yè)融資難和融資貴問題仍然突出

一是外資企業(yè)可選擇的融資渠道較少，以銀行信貸為主的間接融資仍然是外資企業(yè)的主要融資方式，這與發(fā)達國家發(fā)達的直接融資市場不同，以銀行信貸為主的融資結構決定了外資企業(yè)要面臨比直接融資更高的交易成本。二是對合格擔保資產的過度依賴決定了外資企業(yè)難以獲得銀行信貸支持，外資企業(yè)在國內從事生產的土地和廠房主要通過租賃取得，而本土企業(yè)自有或購買廠房、土地的情況則較為普遍，相對而言，外資企業(yè)由于不具備與本土企業(yè)等同的擔保條件而導致外資企業(yè)融資風險溢價普遍較高。三是外資企業(yè)的股東為境外企業(yè)或個人，銀行面臨貸前盡職調查不便、貸后風險監(jiān)控成本過高、不良貸款追償難度大等問題，使得銀行的放貸意愿不高。四是外資企業(yè)通過境外銀行融資以及獲取境外融資擔保仍面臨嚴格資本項目管制，復雜的外債審批手續(xù)使得企業(yè)難以及時獲得境外的融資支持。

（三）創(chuàng)新要素供給不足與創(chuàng)新資源分配不均，外企企業(yè)創(chuàng)新環(huán)境有待改善

在創(chuàng)新要素供給方面，國內科技研發(fā)的資源瓶頸突出，無論是研發(fā)人員密度還是人均研發(fā)經費，我國距離發(fā)達國家和一些新興經濟體都還有明顯差距，短期內本土有限的研發(fā)資源難以滿足外資企業(yè)的科技研發(fā)需求。在創(chuàng)新資源分配方面，一是外資企業(yè)參與關鍵性要素分配的難度和成本較高。由于外資企業(yè)的人才落戶指標、科研立項指標較少，使其在爭取科研人才和科研經費支持方面需要面臨更高的成本和更大的難度;二是科技研發(fā)成果的分配缺乏保障。目前國內重大科技創(chuàng)新項目主要以政府或大型國有企業(yè)為主導，在一些科技聯(lián)合攻關項目中，由于缺少制度化的成果分配機制，外資企業(yè)往往會擔心由于缺乏話語權而使得其科技創(chuàng)新投入與創(chuàng)新成果分配不對等。

（四）顯性不公平向隱性不公平轉變，外資公平任重道遠

隨著外資國民待遇原則的推行以及負面清單的進一步壓縮，外資企業(yè)面臨的市場準入門檻大幅降低，基于制度歧視的顯性不公平已逐漸淡化，但是，基于所有制歧視、規(guī)模歧視、來源地歧視等隱性不公平仍難以消除。目前外資企業(yè)所面臨的隱性不公平現象主要表現為：企業(yè)獲取信貸支持不公平、政府招標與采購規(guī)則不公平、政府責任追究規(guī)則不公平、企業(yè)信息反饋渠道不公平、企業(yè)取得科研經費不公平、企業(yè)優(yōu)惠政策落實不公平、政府對傳統(tǒng)產業(yè)扶持不公平。這些不公平問題不僅具有較深的隱蔽性，而且牽涉的部門利益復雜，從而使得問題解決的難度較大，所需時間也較長。

（五）減稅減費效果有待鞏固，外資企業(yè)稅收營商環(huán)境有待優(yōu)化

盡管我國已完成“營改增”改革，外資企業(yè)的整體稅負水平有所下降，但是，在外資企業(yè)稅務營商環(huán)境方面，一些突出問題仍需高度關注：一是雙重征稅問題依然突出，主要表現在生產環(huán)節(jié)征收增值稅，而在價值活動末端分別征收消費稅、社會保障費（稅）和企業(yè)所得稅，這與國外主要對分配和消費等末端環(huán)節(jié)征稅的做法不同，這種雙重征稅的稅制直接使得企業(yè)的利潤空間受到擠壓。二是缺少全國統(tǒng)一的、面向外資企業(yè)的專業(yè)涉稅政策宣傳平臺，關于外資企業(yè)稅收優(yōu)惠、出口退稅以及涉稅維權等方面的政策指引，無法通過統(tǒng)一的平臺向外資企業(yè)傳達。三是外資企業(yè)維權申訴機制不暢，申訴時間過長，在企業(yè)退稅、稅收抵免、稅收仲裁、行政訴訟等方面，仍缺少專業(yè)高效的稅收救濟公共服務體系。

（六）知識產權執(zhí)法水平與立法水平不匹配，對外資企業(yè)的政策效應難以充分發(fā)揮

從2019年先后發(fā)布的最新版《中華人民共和國專利法》和《中華人民共和國商標法》可以看出，我國在對標知識產權國際公約完善知識產權立法方面不斷進步，但是，相對于知識產權立法水平，我國的知識產權執(zhí)法水平和維權環(huán)境尚有較大的提升空間：一是司法救濟的便利性和及時性不高，外資企業(yè)專利維權“舉證難、周期長、成本高”等問題突出，簡易案件和糾紛的快速處理機制應用不足;二是輔助外資企業(yè)獲取知識產權保護政策的公共服務平臺沒有建立，多國語言的知識產權政策文本庫缺乏，面向外資企業(yè)的知識產權保護政策傳遞渠道不暢。三是缺乏面向外資企業(yè)產權保護政策執(zhí)行效果的專業(yè)評估機制，外資企業(yè)未能通過官方渠道反饋專利維權的實際效果。

三、進一步優(yōu)化我國外資營商環(huán)境的路徑

（一）全面推動政府職能轉變，打通外資營商環(huán)境建設的“難點”和“堵點”

優(yōu)化外資營商環(huán)境需要以高定位、高標準推動政府職能轉變，堅定不移地落實簡政放權，不斷打通各種“難點”和“堵點”。一是明確政府與市場的邊界，既要充分發(fā)揮市場對資源的配置作用，又要整治政府職能轉變過程中的“亂作為” “不作為”和“假作為”。二是嚴格落實權責清單制，明確劃分各級政府的權責范圍，在權力下放各環(huán)節(jié)中要加強過程監(jiān)督和事后評價，真正實現權力下放。三是加強公職人員思想建設、作風建設和履職考核，完善行政問責機制，提升行政人員服務外資企業(yè)的效率和質量。四是綜合運用大數據技術、人工智能技術和“互聯(lián)網+”技術，全面打造智慧型政務服務體系。五是推動協(xié)同監(jiān)管與社會共治，著力構建以政府為主導，行業(yè)協(xié)會、媒體機構以及社會公眾多方參與的外資企業(yè)信用約束和激勵機制。

（二）以金融供給側改革為抓手，促進金融市場功能不斷完善

深入推進金融供給側改革，切實解決企業(yè)融資難、融資貴等問題。一是以投融資體制改革為抓手，有序放開外資銀行以及外資擔保機構的市場準入，增加外資企業(yè)的融資渠道;二是加快多層次資本市場發(fā)展和債券市場創(chuàng)新，圍繞產業(yè)鏈，鼓勵探索面向外資企業(yè)的股權融資、債權融資、銀行信貸和財政支持相結合的綜合融資服務;三是鼓勵國資金融機構在解決外資企業(yè)融資需求方面對銀行信貸、融資擔保、企業(yè)發(fā)債、金融租賃、股權交易等融資業(yè)務開展全流程創(chuàng)新;四是提高社會信用體系建設覆蓋面，建立健全社會聯(lián)合獎懲機制和信用信息共享機制，推動開發(fā)面向外資企業(yè)的信用評價數據產品。五是建立健全全口徑跨境融資監(jiān)管，推動自貿區(qū)開展新型外債管理模式探索和經驗推廣，著力簡化企業(yè)跨境融資項下的資本結售匯審批程序。

（三）深化要素市場供給側改革，提高外資企業(yè)在要素分配和成果共享中的公平性

針對我國創(chuàng)新要素供給不足、關鍵要素支撐不強以及創(chuàng)新成果分配不均等問題，一是加大全社會高等教育投入，增強高端人才的供給能力;二是加強戶籍制度改革，進一步放開外資企業(yè)獲取人才戶籍指標的限制，提高外資企業(yè)在人才競爭中的吸引力。二是政府加大對產學研協(xié)同創(chuàng)新的引導，鼓勵外資企業(yè)參與建設國際開放實驗室、世界產業(yè)創(chuàng)新聯(lián)盟、全球創(chuàng)新網絡等，通過技術合作推動形成新一輪科技引資熱潮。三是建立健全科技聯(lián)合創(chuàng)新制度，對外資企業(yè)在聯(lián)合科技創(chuàng)新活動中的權利與責任予以明確，著力消除科技成果分配和科技成果轉化過程中的所有制歧視。

（四）推動體制機制改革和加強立法，提高外資營商環(huán)境中的競爭公平性和政策確定性

一是全面推進經濟體制改革，著力加強要素市場、產權市場、流通市場等領域的管理體制改革和創(chuàng)新，消除資源配置中的制度性限制和歧視性做法。二是以混合所有制改革為重心，綜合運用合資、合作、并購、參股、入股等方式，引進外資參與國企改革和壟斷行業(yè)改革。三是應用更為市場化的資源配置方式，在政府招標、政府采購、政府補貼等環(huán)節(jié)，進一步增加外資企業(yè)參與競爭的機會。四是提高外資營商環(huán)境的法治水平，尤其是要通過立法的形式對現有關于外資企業(yè)的相關法規(guī)和規(guī)章作進一步明確，切實提高外資營商環(huán)境中的政策確定性。

（五）優(yōu)化稅務營商環(huán)境，切實降低外資企業(yè)經營成本

一是進一步優(yōu)化稅收結構，逐步降低企業(yè)增值稅稅率。隨著外資企業(yè)國民待遇的實施，我國已取消針對外資企業(yè)的稅率優(yōu)惠，因此，通過整體性降低增值稅稅率水平，不僅有利于減輕雙重征稅對生產環(huán)節(jié)的扭曲程度，也有利于降低內外資企業(yè)的生產經營成本。二是構建集政策宣傳、繳稅申報、退稅申請、維權申訴等功能于一體的外資企業(yè)稅務服務平臺，豐富稅收政策的宣傳形式和傳遞渠道;三是建立健全外資企業(yè)稅務救濟服務體系，擴大稅務行政復議的受理范圍，提高外資企業(yè)參與涉稅聽證的比例。四是加強外資企業(yè)納稅監(jiān)控，加強對外資集聚行業(yè)和集聚區(qū)域的稅務調研，對于稅負上升的外資企業(yè)，稅務部門應及時主動開展“一對一”實地輔導。

（六）突出抓好知識產權執(zhí)法能力建設和政策宣傳，增強知識產權保護制度對于外資企業(yè)的保護效果

一是加強知識產權執(zhí)法隊伍的執(zhí)法能力建設和服務意識培養(yǎng)，主動深入外資企業(yè)開展現場調查或現場審理，對于中小外資企業(yè)應提供必要的專家咨詢服務。二是加強知識產權保護研究，尤其是要加強對“互聯(lián)網+”、電子商務、大數據等新業(yè)態(tài)和新領域中的外資企業(yè)知識產權保護規(guī)則。三是深化知識產權保護的國家合作和國際交流，借鑒國際先進經驗完善我國外資企業(yè)知識產權保護機制。四是政府牽頭建設面向外資企業(yè)產權保護的專業(yè)性公共服務平臺，集中加強對于知識產權登記、交易、維權和救濟等政策指引的宣傳，提高外資企業(yè)獲取知識產權政策的便利性。

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