陳真亮

(浙江農(nóng)林大學(xué) 文法學(xué)院，浙江 杭州 311300)

十九大報(bào)告要求“堅(jiān)持把人民群眾的小事當(dāng)作自己的大事，從人民群眾關(guān)心的事情做起，從讓人民群眾滿意的事情做起”。近年來，浙江省從行政審批標(biāo)準(zhǔn)化改革到“四張清單一張網(wǎng)”建設(shè)，再到“最多跑一次”改革以及《浙江省深化“最多跑一次”改革推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變和“放管服”改革行動計(jì)劃(2018—2022年)》的發(fā)布實(shí)施，形成了獨(dú)具浙江特色的“簡政放權(quán)”模式(1)有學(xué)者稱這是浙江的“三部曲”改革，參見駱梅英：《“簡政放權(quán)”的浙江道路》，《浙江人大》2017年第6期，第21-22頁。和撬動效應(yīng)，并不斷“深化簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)各項(xiàng)工作，加快政府職能轉(zhuǎn)變”(2)浙江省人民政府：《關(guān)于印發(fā)加快推進(jìn)“最多跑一次”改革實(shí)施方案的通知》，2017-02-21，http://www.zj.gov.cn/art/2017/2/22/art_12460_290539.html。。2018年，浙江省“最多跑一次”改革得到國家認(rèn)可并被寫入國務(wù)院政府工作報(bào)告，在今后一個(gè)較長時(shí)期內(nèi)將引領(lǐng)“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”和“放管服”乃至政府治理轉(zhuǎn)型的發(fā)展方向(3)張孟洋：《“最多跑一次”改革的現(xiàn)實(shí)困境及其優(yōu)化路徑》，《浙江樹人大學(xué)學(xué)報(bào)》2019年第2期，第31-36頁。。

法治國家、法治政府和法治社會“三位一體”建設(shè)的內(nèi)在要求是加強(qiáng)服務(wù)型政府、高效型政府建設(shè)，加強(qiáng)民生領(lǐng)域的行政給付，兼顧城鄉(xiāng)公平與效率，促進(jìn)基本公共服務(wù)和公共產(chǎn)品“下鄉(xiāng)”和均等化。通過近三年的“最多跑一次”改革，杭州在不動產(chǎn)登記、商事登記、投資項(xiàng)目審批和公民個(gè)人辦事等領(lǐng)域的改革領(lǐng)跑全省，形成了具有地方特色的實(shí)踐樣板經(jīng)驗(yàn)，是“放管服”改革在地方層面的重要?jiǎng)?chuàng)新實(shí)踐。那么，在長三角區(qū)域一體化國家戰(zhàn)略中，這些改革舉措對杭州的生態(tài)文明建設(shè)、環(huán)境公共基本服務(wù)均等化有哪些促進(jìn)作用，杭州環(huán)境保護(hù)基本公共服務(wù)最新實(shí)踐發(fā)展、實(shí)施狀況以及公眾滿意度、獲得感情況如何，又存在哪些問題和有待改進(jìn)的空間？為更好地回應(yīng)上述問題，本研究在杭州“最多跑一次”改革概況考察以及第三方專業(yè)評估的基礎(chǔ)上，系統(tǒng)梳理杭州近年來環(huán)境保護(hù)基本公共服務(wù)的相關(guān)創(chuàng)新實(shí)踐，分析深層次的結(jié)構(gòu)性原因，并提出若干完善對策。

一、杭州“最多跑一次”改革概況與實(shí)效評估

(一)杭州“最多跑一次”改革的歷年情況

1.加強(qiáng)相關(guān)規(guī)定的“立改廢”與定期清理工作。在制度建設(shè)方面，杭州定期開展“最多跑一次”改革涉及的規(guī)范性文件清理工作，對不符合“最多跑一次”改革精神的文件及時(shí)修改或廢止。比如，杭州專門發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步深化“簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)”推進(jìn)辦事“最多跑一次”改革實(shí)施方案》《中共杭州市委杭州市人民政府關(guān)于深化“最多跑一次”改革建設(shè)國際一流營商環(huán)境的實(shí)施意見》《杭州市人民政府辦公廳關(guān)于印發(fā)2018年深化“最多跑一次”改革打造移動辦事之城工作要點(diǎn)的通知》等規(guī)定，系統(tǒng)規(guī)劃“最多跑一次”改革布局。相應(yīng)的，杭州開展了法規(guī)規(guī)章和規(guī)范性文件的梳理工作。截至目前，杭州先后對現(xiàn)行有效的92個(gè)法規(guī)、103個(gè)政府規(guī)章以及近2 000個(gè)市政府規(guī)范性文件進(jìn)行了系統(tǒng)梳理和清理，修改了2個(gè)地方法規(guī)、3個(gè)市政府規(guī)章，廢止8個(gè)市政府規(guī)章和93個(gè)規(guī)范性文件，向省以上有關(guān)部門提出有關(guān)修改建議80余條。

2.杭州“最多跑一次”改革的初步成效。據(jù)杭州審管辦發(fā)布的《杭州市2017年“最多跑一次”改革工作情況》(4)《杭州市2017年“最多跑一次”改革工作情況》，2018-03-05，http://www.hangzhou.gov.cn/art/2018/3/5/art_1256285_15706748.html。顯示，杭州分兩批取消了公民個(gè)人辦事所需證明材料52種，涉及123項(xiàng)事項(xiàng)；“最多跑一次”事項(xiàng)共計(jì)9 593項(xiàng)，市本級771項(xiàng)，實(shí)現(xiàn)比例達(dá)97.10%。2017年杭州新成立企業(yè)1萬多家，其中85%都是通過證照聯(lián)辦實(shí)現(xiàn)的，不動產(chǎn)登記只需60分鐘就可完成辦理，公民個(gè)人事務(wù)中有200多項(xiàng)業(yè)務(wù)實(shí)現(xiàn)憑身份證就可辦理。

此外，杭州市政府積極履行向人大匯報(bào)的法定義務(wù)，2017—2018年連續(xù)兩年向市人大提交《關(guān)于我市“最多跑一次”改革工作情況的報(bào)告》。該報(bào)告顯示，一是在公民個(gè)人辦事領(lǐng)域，累計(jì)精簡辦事材料670余件，取消證明材料180余種，實(shí)現(xiàn)僅憑“身份證”“一證通辦”事項(xiàng)348項(xiàng)；二是在企業(yè)法人辦事與商事登記領(lǐng)域，在推出“1+N”+X多證合一、證照聯(lián)辦改革和商事登記“一網(wǎng)通”網(wǎng)上審批系統(tǒng)的基礎(chǔ)上，不斷迭代更新系統(tǒng)，擴(kuò)大改革覆蓋面，上線商事登記“一網(wǎng)通”2.0版，目前多證合一、證照聯(lián)辦事項(xiàng)共計(jì)134項(xiàng)，實(shí)現(xiàn)市及市以下涉企證照全覆蓋；三是在改革試點(diǎn)領(lǐng)域，省人大全力支持杭州在改革中先行先試、主動創(chuàng)新，于2017年7月通過《關(guān)于推進(jìn)和保障桐廬縣深化“最多跑一次”改革的決定》，選取桐廬縣作為深化改革的先行區(qū)域，全力支持桐廬縣深化“最多跑一次”改革。

(二)杭州“最多跑一次”改革的第三方專業(yè)評估情況

近三年來，杭州連續(xù)對36個(gè)市直單位和13個(gè)區(qū)、縣(市)開展法治政府和依法行政建設(shè)的第三方專業(yè)評估，并依托市社科院成立專門的法治評估課題組(以下簡稱“課題組”)。鑒于“最多跑一次”改革的重要性，課題組設(shè)立若干指標(biāo)：一是“最多跑一次”改革事項(xiàng)公開情況；二是“最多跑一次”改革落實(shí)情況；三是“最多跑一次”改革評價(jià)情況；四是“最多跑一次”改革涉及的地方性法規(guī)、規(guī)章、規(guī)范性文件清理工作；五是法治政府建設(shè)組織部署情況；六是定期清理不符合產(chǎn)權(quán)保護(hù)精神的規(guī)定依據(jù)情況；七是“最多跑一次”與“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”實(shí)施情況等。上述指標(biāo)的測評，主要采取實(shí)測法，即通過浙江政務(wù)服務(wù)網(wǎng)對“個(gè)人辦事”“法人辦事”“行政審批”等三項(xiàng)政務(wù)的公眾評價(jià)、實(shí)地觀察和訪談等進(jìn)行綜合考察與測評。

調(diào)查和綜合測評結(jié)果顯示，杭州連續(xù)三年完成“最多跑一次”改革涉及的地方性法規(guī)、規(guī)章、規(guī)范性文件清理等工作，未出現(xiàn)扣分情況。各個(gè)部門的權(quán)力清單都進(jìn)行動態(tài)調(diào)整，進(jìn)行了法規(guī)依據(jù)的清理與公布。特別是“個(gè)人辦事”“法人辦事”“行政審批”三項(xiàng)政務(wù)的公布與實(shí)施以及相關(guān)清單的梳理情況相對較好，“放管服”改革的效果逐漸體現(xiàn)，形成改革倒逼效果。

在“最多跑一次”改革與落實(shí)方面的專業(yè)評估得分方面，36個(gè)市直單位在浙江政務(wù)服務(wù)網(wǎng)上的公眾滿意度平均保持在90%以上，個(gè)別單位出現(xiàn)若干次公眾“很不滿意、不滿意”評價(jià)。此外，區(qū)縣市在落實(shí)“最多跑一次”方面的公眾滿意度測評平均為95%以上。根據(jù)《人民日報(bào)》“浙江‘最多跑一次’改革調(diào)查”(5)《深化改革的“關(guān)鍵一躍”——浙江“最多跑一次”改革調(diào)查》，2018-01-02，http://cpc.people.com.cn/n1/2018/0102/c64387-29740195.html。以及第三方特定對象電話回訪調(diào)查顯示，企業(yè)和群眾對“最多跑一次”改革成效滿意率達(dá)95.7%。有學(xué)者對杭州“最多跑一次”改革績效及其影響因素研究后發(fā)現(xiàn)，該市改革績效水平優(yōu)異，實(shí)實(shí)在在地提升了群眾的獲得感。其中，改革內(nèi)部優(yōu)化績效優(yōu)于社會適應(yīng)績效。對于內(nèi)部優(yōu)化績效而言，法治政務(wù)、透明政務(wù)、高效政務(wù)的改革績效，明顯優(yōu)于回應(yīng)政務(wù)和責(zé)任政務(wù)的改革績效；對于社會適應(yīng)績效而言，政府公信力、營商環(huán)境和居民生活質(zhì)量三方面的績效評價(jià)相當(dāng)(6)陳亦寶：《“最多跑一次”改革績效實(shí)際測評、影響因素及優(yōu)化路徑研究——基于杭州市的實(shí)證調(diào)查》，浙江大學(xué)2019年碩士學(xué)位論文，第1頁。。

此外，根據(jù)浙江省“最多跑一次”改革辦公室和浙江發(fā)布聯(lián)合舉辦的全省“最多跑一次”改革中期滿意度調(diào)查評估(7)此次調(diào)查評估是由浙江省委改革辦、省編辦牽頭，省統(tǒng)計(jì)局、省社科院作為第三方機(jī)構(gòu)承擔(dān)，抽樣調(diào)查的樣本是最近辦過事的特定服務(wù)對象，調(diào)查樣本超過23 000個(gè)。顯示，截至2017年12月31日，在設(shè)區(qū)市中，杭州的滿意度指數(shù)為92.52，排名第二；杭州的“點(diǎn)贊數(shù)”排名第三(8 612票)；在不動產(chǎn)登記、商事登記、投資項(xiàng)目審批和公民個(gè)人辦事等領(lǐng)域，杭州的改革領(lǐng)跑全省。

根據(jù)《杭州市關(guān)于“最多跑一次”改革相關(guān)情況的報(bào)告》顯示，杭州專門設(shè)立“最多跑一次”改革專題組，負(fù)責(zé)牽頭協(xié)調(diào)各地、各部門加快推進(jìn)“最多跑一次”改革各項(xiàng)工作，以群眾的獲得感和滿意度為標(biāo)準(zhǔn)來評判改革；對政府相關(guān)行政事項(xiàng)進(jìn)行有效的梳理和“瘦身”；通過報(bào)紙、電視和網(wǎng)站等渠道廣泛征集群眾和企業(yè)的意見，開展機(jī)關(guān)黨員陪跑、“兩代表一委員”提建議等活動，組織各級領(lǐng)導(dǎo)干部開展“一把手辦事體驗(yàn)”“領(lǐng)導(dǎo)坐班”活動，面對面與辦事群眾和企業(yè)交流，及時(shí)了解問題并予以改進(jìn)，累計(jì)梳理有效意見與建議1 314條，征集具體案例1 340個(gè)，已全部完成整改、反饋和公示。這充分表明，杭州“最多跑一次”改革的效果顯著，公眾滿意度有較大提升，尤其是在企業(yè)辦事、公民辦事、公共服務(wù)和技術(shù)支撐保障等領(lǐng)域，杭州不斷加強(qiáng)涉及“一件事”全流程的“最多跑一次”改革事項(xiàng)，推動向“簡政放權(quán)”政府轉(zhuǎn)型。

二、“最多跑一次”改革背景下杭州環(huán)境基本公共服務(wù)均等化實(shí)踐考察

(一)環(huán)境基本公共服務(wù)均等化的基本內(nèi)涵

一般而言，基本公共服務(wù)是由政府主導(dǎo)、保障全體公民生存和發(fā)展基本需要、與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平相適應(yīng)的公共服務(wù)，而“著力解決當(dāng)前我國基本公共服務(wù)供給不足和不均等問題，彌補(bǔ)制約經(jīng)濟(jì)社會協(xié)調(diào)發(fā)展的短板，是最終實(shí)現(xiàn)我國高質(zhì)量發(fā)展、增進(jìn)人民福祉的必由之路”(8)習(xí)近平：《決勝全面建成小康社會 奪取新時(shí)代中國特色社會主義偉大勝利——在中國共產(chǎn)黨第十九次全國代表大會上的報(bào)告》，2017-10-27，http://www.xinhuanet.com//2017-10/27/c_1121867529.htm。?；竟卜?wù)均等化是指全體公民都能公平地獲得大致均等的基本公共服務(wù)，其核心是促進(jìn)機(jī)會均等和底線均等，重點(diǎn)是保障人民群眾得到基本公共服務(wù)的機(jī)會，而不是簡單的平均化(9)國務(wù)院：《關(guān)于印發(fā)“十三五”推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化規(guī)劃的通知》,2017-01-23,http://www.ndrc.gov.cn/zcfb/zcfbqt/201703/t20170301_840204.html。?；竟卜?wù)均等化也可被稱為城鄉(xiāng)公共服務(wù)一體化，正如李克強(qiáng)所言：基本的環(huán)境質(zhì)量是一種公共產(chǎn)品，是政府必須確保的公共服務(wù)(10)李克強(qiáng):《以環(huán)境保護(hù)優(yōu)化經(jīng)濟(jì)增長 促進(jìn)轉(zhuǎn)型發(fā)展提升生活質(zhì)量》，2011-12-21，http://politics.people.com.cn/GB/1024/16666009.html？bsh_bid=55444916。。

社會公平正義是社會主義制度的核心價(jià)值和本質(zhì)，應(yīng)推進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)的均等化與相關(guān)資源的合理配置。生態(tài)環(huán)境作為基本公共服務(wù)的重要內(nèi)容，在享用上具有不可分割性、非競爭性以及受益的非排他性，具有典型的公共性、公益性與公共產(chǎn)品屬性。在一個(gè)安全、健康的良好環(huán)境中生存與發(fā)展，是人類最基本的環(huán)境權(quán)利，因此，我國《憲法》規(guī)定：“國家保護(hù)和改善生活環(huán)境和生態(tài)環(huán)境，防治污染和其他公害。”《環(huán)境保護(hù)法》規(guī)定：“地方各級人民政府應(yīng)當(dāng)對本行政區(qū)域的環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)?！币簿褪钦f，地方政府是環(huán)境基本公共服務(wù)的主要提供者或責(zé)任主體，這就要求政府加強(qiáng)能力建設(shè)，提升生態(tài)環(huán)境公共服務(wù)水平；依法為民眾提供公平、均等、高效和優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)，切實(shí)履行環(huán)境基本公共服務(wù)均等化的義務(wù)和責(zé)任?？傊?，在全面推進(jìn)經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會建設(shè)和生態(tài)文明建設(shè)“五位一體”總體布局背景下，環(huán)境基本公共服務(wù)均等化旨在建立能有效提供和合理分配的“環(huán)境公共服務(wù)體系”，對環(huán)境利益和環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行合理分配(11)王樹義、郭少青：《我國環(huán)境公共服務(wù)合理分配問題研究》，《中國軟科學(xué)》2014年第7期，第14-25頁。。從廣義上講，其內(nèi)容可以包括環(huán)境公共服務(wù)投入、環(huán)境公共服務(wù)資源、環(huán)境公共服務(wù)保障、環(huán)境公共服務(wù)結(jié)構(gòu)(12)葉懿安、陳婷、張磊等：《環(huán)境公共服務(wù)水平測度與差異化分析——以泰州市為例》，《環(huán)境保護(hù)科學(xué)》2019年第3期，第40-44頁。等全過程的服務(wù)，可以進(jìn)一步類型化為環(huán)境監(jiān)管服務(wù)、環(huán)境治理服務(wù)、環(huán)境與健康服務(wù)、環(huán)境信息服務(wù)和環(huán)境應(yīng)急服務(wù)等。其核心目標(biāo)是通過建設(shè)公共服務(wù)型政府和多中心協(xié)同共同治理，構(gòu)建更加健全、優(yōu)質(zhì)、共享的環(huán)境基本公共服務(wù)體系。

(二)環(huán)境基本公共服務(wù)與“最多跑一次”改革的內(nèi)在關(guān)聯(lián)

環(huán)境基本公共服務(wù)的均等化，旨在保障公眾享有良好的環(huán)境與健康權(quán)，但是，當(dāng)前我國生態(tài)環(huán)境問題突顯，以城市為中心的污染已經(jīng)蔓延到農(nóng)村，城市的生活垃圾、工業(yè)廢物開始向鄉(xiāng)村、山區(qū)甚至上游地區(qū)轉(zhuǎn)移。因此，公眾環(huán)境與健康權(quán)的本質(zhì)要求或現(xiàn)實(shí)，要求確保公眾能夠平等地享有清潔、健康、安全和良好的環(huán)境，具有免遭環(huán)境污染和生態(tài)破壞的權(quán)利。政府作為環(huán)境公共利益的重要代表，需要履行好“共同但有區(qū)別”的環(huán)境行政給付義務(wù)，扎實(shí)推進(jìn)環(huán)境基本公共服務(wù)的體系建設(shè)和城鄉(xiāng)均等化?？傊?，以環(huán)境與健康權(quán)加以審視和考核，“最多跑一次”改革需要以促進(jìn)環(huán)境基本公共服務(wù)的均等化為重要目標(biāo)，需要有助于促進(jìn)城鄉(xiāng)環(huán)境正義和民生福祉的利益增進(jìn)。因此，需要合理分配立法機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)的環(huán)境給付義務(wù)，積極履行有利于普惠民生和惠益分享的環(huán)境給付義務(wù)。

在“互聯(lián)網(wǎng)+”、大數(shù)據(jù)或人工智能和區(qū)塊鏈技術(shù)發(fā)展的背景下，各級地方政府在向民眾提供政務(wù)信息服務(wù)、行政事務(wù)服務(wù)和政務(wù)參與服務(wù)等線下線上各種服務(wù)時(shí)，需要不斷提高獲取、配置、整合和運(yùn)用各種資源的能力，比如回應(yīng)能力、標(biāo)準(zhǔn)化能力、流程優(yōu)化能力以及網(wǎng)上服務(wù)能力。從權(quán)限配置來看，各級地方政府承擔(dān)的職能、責(zé)任與賦予的財(cái)權(quán)、事權(quán)、行政權(quán)等之間更應(yīng)均衡適當(dāng)，形成與信息化時(shí)代和“放管服”改革實(shí)踐相匹配的政府管理體制、權(quán)力運(yùn)行方式、數(shù)字技術(shù)平臺和政務(wù)服務(wù)體系(13)翁列恩：《深化“最多跑一次”改革 構(gòu)建整體性政府服務(wù)模式》，《中國行政管理》2019年第6期，第154-155頁。，并不斷提高行政效率、規(guī)范權(quán)力運(yùn)行和降低制度運(yùn)行成本，從而更合理地促進(jìn)城鄉(xiāng)共享發(fā)展與均衡發(fā)展。

就此而言，杭州市乃至浙江省近年來的“最多跑一次”改革，實(shí)際上是公共治理、治理邏輯的變革和完善過程，在職能上正在從傳統(tǒng)型環(huán)境監(jiān)管到提供環(huán)境基本公共服務(wù)的歷史轉(zhuǎn)型，已逐漸改變傳統(tǒng)意義上的“政府中心主義”邏輯下的治理模式，逐漸邁向整體治理觀指導(dǎo)下的“以民生福祉為重心”的公共治理模式和環(huán)境治理體系與能力的現(xiàn)代化。馬克思、恩格斯認(rèn)為，公共產(chǎn)品的本質(zhì)在于滿足公共利益需求，以維護(hù)人民群眾的生態(tài)權(quán)益為價(jià)值取向(14)方世南：《馬克思恩格斯的生態(tài)文明思想》，人民出版社2017年版，第121頁。。

(三)杭州市環(huán)境基本公共服務(wù)均等化的基本措施和經(jīng)驗(yàn)

杭州發(fā)布《杭州市生態(tài)文明建設(shè)促進(jìn)條例》《杭州市環(huán)境保護(hù)“十三五”規(guī)劃》和《杭州市社會發(fā)展(基本公共服務(wù)均等化)“十三五”規(guī)劃》等文件，全面推進(jìn)了民生優(yōu)先、生態(tài)文明建設(shè)戰(zhàn)略，提高了城鄉(xiāng)人居環(huán)境質(zhì)量。此外，杭州還提出“十三五”期間“人居環(huán)境更加舒適宜人，生態(tài)環(huán)境質(zhì)量明顯改善，生態(tài)產(chǎn)品供給持續(xù)增加，環(huán)境綜合治理能力不斷提升”的任務(wù)(15)杭州市人民政府辦公廳:《杭州市社會發(fā)展(基本公共服務(wù)均等化)“十三五”規(guī)劃》,2017-05-15,http://www.hangzhou.gov.cn/art/2017/5/15/art_1299811_4046.html。。 “十二五”以來，杭州重點(diǎn)圍繞大氣復(fù)合污染防治、水污染綜合防治等工作，通過實(shí)行主要污染物減排、“無燃煤區(qū)”創(chuàng)建以及六大重點(diǎn)重污染高耗能行業(yè)整治提升等措施，加快淘汰一批落后產(chǎn)能，促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型和優(yōu)化升級。通過開展環(huán)境污染綜合整治和“五水共治”“清水治污”等行動，對飲用水水源地安全隱患、錢塘江和太湖流域水環(huán)境、城市河道水環(huán)境進(jìn)行整治和改善。在區(qū)域污染聯(lián)防聯(lián)控方面，杭嘉湖紹四地共同構(gòu)建區(qū)域大氣環(huán)境保護(hù)體系，不斷推進(jìn)杭州都市經(jīng)濟(jì)圈環(huán)境質(zhì)量改善。

2018年，杭州市成立生態(tài)環(huán)境局，統(tǒng)一行使全市生態(tài)和城鄉(xiāng)各類污染排放監(jiān)管與行政執(zhí)法職責(zé)，履行監(jiān)管責(zé)任，負(fù)責(zé)落實(shí)大氣、水、土壤、固廢污染防治行動計(jì)劃；構(gòu)建政府為主導(dǎo)、企業(yè)為主體、社會組織和公眾共同參與的生態(tài)環(huán)境治理體系，實(shí)行最嚴(yán)格的生態(tài)環(huán)境保護(hù)制度，嚴(yán)守生態(tài)保護(hù)紅線和環(huán)境質(zhì)量底線，堅(jiān)決打好污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)；此外，杭州在轄區(qū)內(nèi)的13個(gè)縣區(qū)(市)設(shè)立生態(tài)環(huán)境分局，組織指導(dǎo)城鄉(xiāng)生態(tài)環(huán)境綜合整治工作，監(jiān)督指導(dǎo)農(nóng)業(yè)面源污染治理工作，組織協(xié)調(diào)區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控工作等。

根據(jù)《2018年杭州市環(huán)境狀況公報(bào)》顯示，隨著“五水共治”“五氣共治”等重大戰(zhàn)略的深入推進(jìn)，環(huán)境質(zhì)量不斷向好發(fā)展。杭州人居環(huán)境不斷改善，成功創(chuàng)建第一批國家生態(tài)文明先行示范區(qū)。此外，隨著2019年浙江省生態(tài)環(huán)境廳《關(guān)于進(jìn)一步深化生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域“最多跑一次”改革助推經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的若干意見》以及《中共杭州市委杭州市人民政府關(guān)于深化“最多跑一次”改革建設(shè)國際一流營商環(huán)境的實(shí)施意見》的發(fā)布，杭州繼續(xù)“深化生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域‘最多跑一次’改革，推進(jìn)‘區(qū)域環(huán)評+環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)’改革，加強(qiáng)事中事后監(jiān)管；全面推進(jìn)生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域大數(shù)據(jù)應(yīng)用，推動政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型”(16)《杭州市生態(tài)環(huán)境局主要職責(zé)》，2019-10-01,http://www.hangzhou.gov.cn/col/col810006/index.html。；將進(jìn)一步建設(shè)最美人居環(huán)境，以更高標(biāo)準(zhǔn)持續(xù)推進(jìn)環(huán)境保護(hù)和生態(tài)建設(shè)，持續(xù)實(shí)施“五水共治”“五氣共治”“五廢共治”攻堅(jiān)行動；統(tǒng)籌推進(jìn)美麗城市、美麗城鎮(zhèn)、美麗鄉(xiāng)村和美麗廊道建設(shè)，塑造山水園林交融、東方特色凸顯的杭州風(fēng)貌，努力實(shí)現(xiàn)“產(chǎn)城人”融合、“居業(yè)游”共進(jìn)(17)中共杭州市委、杭州市人民政府:《關(guān)于深化“最多跑一次”改革建設(shè)國際一流營商環(huán)境的實(shí)施意見》,2018-11-06,http://www.hangzhou.gov.cn/art/2018/12/4/art_1345197_26335289.html。。

《中共中央關(guān)于構(gòu)建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》明確提出，要“完善公共財(cái)政制度，逐步實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均化”，并把教育、衛(wèi)生、社會保障、生態(tài)環(huán)境等八個(gè)方面列入公共服務(wù)的范疇。與國家有關(guān)要求相比，杭州市和浙江省的基本公共服務(wù)體系的范圍增加了基本環(huán)境保護(hù)、基本公共安全以及部分基本生活服務(wù)領(lǐng)域，突出了城鄉(xiāng)均等化要求，并且較國家標(biāo)準(zhǔn)有所提高，形成了基本公共服務(wù)領(lǐng)域的浙江標(biāo)準(zhǔn)和浙江模式。

三、新時(shí)代環(huán)境基本公共服務(wù)均等化面臨的挑戰(zhàn)及法治保障對策

(一)環(huán)境基本公共服務(wù)均等化面臨的困境與挑戰(zhàn)

1.“最多跑一次”改革事項(xiàng)有待進(jìn)一步覆蓋到環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域。目前，杭州環(huán)境資源數(shù)據(jù)共享應(yīng)用情況不甚理想，在數(shù)據(jù)調(diào)用中逐漸暴露出部分原始數(shù)據(jù)缺失、證明材料表現(xiàn)形式各異難以關(guān)聯(lián)辦事事項(xiàng)等問題，影響后續(xù)有效數(shù)據(jù)的調(diào)用與共享；公民個(gè)人辦事改革區(qū)、縣(市)聯(lián)動性不強(qiáng)，部分地區(qū)并未按照市里統(tǒng)一部署精簡申報(bào)材料，僅憑身份證即可辦理改革舉措推進(jìn)滯后，影響群眾對于整體改革的獲得感。其次，杭州“最多跑一次”事項(xiàng)共計(jì)9 593項(xiàng)，其中市本級771項(xiàng)，實(shí)現(xiàn)比例達(dá)97.10%?？梢姡白疃嗯芤淮巍笔马?xiàng)梳理尚未實(shí)現(xiàn)真正全覆蓋，有待拓展至環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域，有必要推進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、山海協(xié)作和海陸統(tǒng)籌下的區(qū)域環(huán)境治理一體化，促進(jìn)環(huán)境基本公共服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)化、均等化和精細(xì)化。

2.“十四五”時(shí)期地方環(huán)保面臨全新的發(fā)展形勢和任務(wù)要求。從地方層面來看，杭州面臨諸多全新的發(fā)展形勢和任務(wù)要求：一是高水平全面建成小康社會，為社會發(fā)展和基本公共服務(wù)均等化明確新方向；二是經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)，對社會發(fā)展和基本公共服務(wù)均等化帶來新影響；三是全面深化改革，為社會發(fā)展和基本公共服務(wù)均等化釋放新活力；四是公共服務(wù)需求升級，對社會發(fā)展和基本公共服務(wù)均等化提出新要求；五是承辦“兩會”(18)“兩會”是指2016年G20峰會和2022年亞運(yùn)會。、建設(shè)“兩區(qū)”(19)“兩區(qū)”是指中國(杭州)跨境電子商務(wù)綜合試驗(yàn)區(qū)和國家自主創(chuàng)新示范區(qū)。，為社會發(fā)展和基本公共服務(wù)均等化拓展新空間。新方向、新影響、新活力、新要求和新空間，如果不予以科學(xué)合理的應(yīng)對，可能對社會發(fā)展和基本公共服務(wù)體系建設(shè)帶來多方面影響，甚至造成新的區(qū)域、城鄉(xiāng)之間供給不均衡等矛盾。此外，由于城鄉(xiāng)二元體制、府際關(guān)系不順以及財(cái)權(quán)事權(quán)配置不合理、運(yùn)動式或政策性治理等原因，城鄉(xiāng)之間長期存在環(huán)境給付或制度供給不足、“享受不均”(20)徐越倩：《基本公共服務(wù)均等化的政策選擇：基于浙江的研究》，《浙江學(xué)刊》2011年第2期，第216-220頁。等方面的制度化差異和非均衡性，導(dǎo)致城鄉(xiāng)環(huán)境基本公共服務(wù)內(nèi)容不同，甚至具有本質(zhì)的差異。因此，需破除制度、機(jī)制層面的不均等和不合理安排。

隨著人民生活水平的持續(xù)提高和消費(fèi)結(jié)構(gòu)的升級，以多元化、個(gè)性化和優(yōu)質(zhì)化的服務(wù)需求為特點(diǎn)，城鄉(xiāng)居民對公共服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)和要求將相應(yīng)提高，對教育、健康、社會保障、文化體育和生態(tài)環(huán)境等方面的公共服務(wù)需求將顯著增加(21)杭州市人民政府辦公廳：《關(guān)于印發(fā)杭州市社會發(fā)展(基本公共服務(wù)均等化)“十三五”規(guī)劃的通知》,2017-05-15,http://www.hangzhou.gov.cn/art/2017/5/15/art_1299811_4046.html。。近年來，社會各界對PM2.5、霧霾污染、環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和河道污染等生態(tài)環(huán)境問題高度關(guān)注，群眾對良好生態(tài)環(huán)境的期盼與訴求逐漸高漲。讓人民群眾喝上干凈的水、呼吸上新鮮的空氣，在優(yōu)美宜居的環(huán)境中生產(chǎn)生活，既是各地環(huán)境保護(hù)工作的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，也是今后城鄉(xiāng)環(huán)保工作的重中之重。

3.國家層面的環(huán)境基本公共服務(wù)能力和體系有待完善。在具體的立法或制度供給方面，我國于2014年修訂了《環(huán)境保護(hù)法》等大部分環(huán)境資源法律法規(guī)，還先后通過了《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》《中共中央國務(wù)院關(guān)于建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制和政策體系的意見》《“十三五”推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化規(guī)劃》《關(guān)于建立健全基本公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)體系的指導(dǎo)意見》等規(guī)定?？梢哉f，“十二五”以來，我國已初步構(gòu)建起覆蓋全民的國家基本公共服務(wù)制度體系，各級各類基本公共服務(wù)設(shè)施不斷改善，國家基本公共服務(wù)項(xiàng)目和標(biāo)準(zhǔn)得到全面落實(shí)，保障能力和群眾滿意度進(jìn)一步提升。

但總的來看，目前我國基本公共服務(wù)還存在規(guī)模不足、質(zhì)量不高以及發(fā)展不平衡等短板，突出表現(xiàn)在以下四個(gè)方面：一是城鄉(xiāng)區(qū)域間資源配置不均衡，硬件軟件不協(xié)調(diào)，服務(wù)水平差異較大；二是基層設(shè)施不足和利用不夠并存，人才短缺嚴(yán)重；三是一些服務(wù)項(xiàng)目存在覆蓋盲區(qū)，尚未有效惠及全部流動人口和困難群體；四是體制機(jī)制創(chuàng)新滯后，社會力量參與不足(22)國務(wù)院：《關(guān)于印發(fā)“十三五”推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化規(guī)劃的通知》,2017-01-23,http://www.ndrc.gov.cn/zcfb/zcfbqt/201703/t20170301_840204.html。。當(dāng)前，我國經(jīng)濟(jì)社會結(jié)構(gòu)已經(jīng)發(fā)生顯著變化，并且這種結(jié)構(gòu)性轉(zhuǎn)型仍在向縱深方向發(fā)展，那些長期存在的結(jié)構(gòu)性矛盾(如經(jīng)濟(jì)增長與環(huán)境約束的矛盾、基本公共服務(wù)共享的訴求與基本公共服務(wù)在地區(qū)間、城鄉(xiāng)間以及不同社會群體間非均等供給的矛盾等)日趨顯性化并呈現(xiàn)不斷加劇趨勢。尤其是在欠發(fā)達(dá)地區(qū)，由于缺乏相對完善的政府主導(dǎo)、覆蓋城鄉(xiāng)、可持續(xù)的環(huán)境基本公共服務(wù)能力和體系，各地目前仍然存在普遍環(huán)境公共服務(wù)總量供給不足、區(qū)域間環(huán)境公共服務(wù)差異顯著、區(qū)域之間污染轉(zhuǎn)移、城市污染“下鄉(xiāng)”、環(huán)境保護(hù)者和上游地區(qū)得不到正當(dāng)充分的生態(tài)補(bǔ)償和群際間環(huán)境公共服務(wù)差異顯著等問題。當(dāng)然，在新型城鎮(zhèn)化發(fā)展階段和美麗中國、鄉(xiāng)村振興過程中，這些問題可謂挑戰(zhàn)與機(jī)遇并存，需要國家層面加快健全適應(yīng)環(huán)境基本公共服務(wù)均等化要求的財(cái)稅機(jī)制，創(chuàng)新環(huán)境基本公共服務(wù)均等化的供給模式。

(二)新時(shí)代環(huán)境基本公共服務(wù)均等化的若干法治對策

1.堅(jiān)持以人民為中心和利益協(xié)調(diào)的發(fā)展思想?！白疃嗯芤淮巍备母锸且匀嗣駷橹行乃枷朐谡憬纳鷦訉?shí)踐(23)童素娟、王義、楊曉剛：《“最多跑一次”改革的供給與需求評估：杭州實(shí)證》，《浙江樹人大學(xué)學(xué)報(bào)》2019年第2期，第37-44頁。。新時(shí)代的生態(tài)文明建設(shè)與環(huán)境基本公共服務(wù)，需要以創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的發(fā)展理念為引領(lǐng)，緊緊圍繞“建設(shè)世界名城”的奮斗目標(biāo)，堅(jiān)持以人民為中心的思想，以增進(jìn)人民福祉為出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，以推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革為主線，以全面提升城市國際化水平為契機(jī)，深化改革創(chuàng)新，共建共治共享，著力推動基本公共服務(wù)均等化，持續(xù)推進(jìn)社會事業(yè)全面發(fā)展，率先高水平全面建成小康社會，讓經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展成果更多更公平地惠及全體人民，切實(shí)增強(qiáng)廣大群眾的幸福感和獲得感(24)杭州市人民政府辦公廳：《關(guān)于印發(fā)杭州市社會發(fā)展(基本公共服務(wù)均等化)“十三五”規(guī)劃的通知》,2017-05-15,http://www.hangzhou.gov.cn/art/2017/5/15/art_1299811_4046.html。。

2.堅(jiān)持“公眾健康優(yōu)位”的環(huán)境基本公共服務(wù)理念。在生態(tài)文明視野下，建設(shè)“健康中國”“美麗中國”和“法治中國”應(yīng)整體推進(jìn)、相互融合。因此，環(huán)境問題的多元規(guī)制應(yīng)凸顯“健康優(yōu)位”理念，防止國家在環(huán)境給付義務(wù)和責(zé)任履行中的越位與缺位，甚至“不在場”。新《環(huán)境保護(hù)法》對環(huán)境污染危害健康問題予以回應(yīng)，確立了保障公眾健康的立法目的和環(huán)境健康保護(hù)制度及預(yù)警機(jī)制。新法確立的公眾健康目的，符合緊迫利益優(yōu)先原則與建設(shè)“健康中國”的國家戰(zhàn)略安排，其背后隱含著“公眾健康優(yōu)位”思想和環(huán)境健康權(quán)益保障問題，亟待環(huán)境法治的回應(yīng)，并進(jìn)行環(huán)境與健康風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制的制度構(gòu)建和回應(yīng)型、創(chuàng)新型環(huán)境立法的完善。

因此，環(huán)境基本公共服務(wù)應(yīng)以體系化、系統(tǒng)化的制度建立和完善為前提，充分保障民眾的基本健康權(quán)益。具體而言，各地政府需要貫徹綠色民生觀，將生態(tài)文明建設(shè)理念貫徹和融入社會發(fā)展的各個(gè)領(lǐng)域，節(jié)約并集約利用土地、水、能源等資源，加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)和生態(tài)修復(fù)，增加生態(tài)產(chǎn)品的供給，擴(kuò)大公共服務(wù)資源覆蓋面，促進(jìn)優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)資源向農(nóng)村、新城和弱勢群體傾斜，加快建立城鄉(xiāng)一體的公共服務(wù)體系，努力實(shí)現(xiàn)機(jī)會均等，進(jìn)一步縮小城鄉(xiāng)間、區(qū)域間、群體間公共服務(wù)的差距。

3.切實(shí)履行“共同但有區(qū)別的”環(huán)境給付義務(wù)和責(zé)任。從立法來看，國家和政府應(yīng)履行 “立良法”“公正法”的環(huán)境立法義務(wù)，需要通過具體化的立法，進(jìn)一步“優(yōu)化城鄉(xiāng)空間結(jié)構(gòu)，通過優(yōu)化城鎮(zhèn)功能、完善城鄉(xiāng)布局、創(chuàng)新管理體制機(jī)制，提高城鎮(zhèn)綜合承載能力和空間資源利用效率”，“引導(dǎo)人口分布、經(jīng)濟(jì)布局與水、土地、大氣等資源環(huán)境承載力相適應(yīng)，構(gòu)建科學(xué)合理的城鄉(xiāng)發(fā)展格局、產(chǎn)業(yè)發(fā)展格局、生態(tài)安全格局”(25)《杭州市生態(tài)文明建設(shè)促進(jìn)條例》，2016-04-21，http://www.hzrd.gov.cn/wxzl/flfg/hzsfg/yxfg/201604/t20160421_643335.html。。比如，在長三角區(qū)域一體化中，各地可以嘗試通過立法先行先試，促進(jìn)“政策驅(qū)動型”均等化向“法治驅(qū)動型”均等化轉(zhuǎn)型，推動環(huán)境立法、司法、執(zhí)法和守法等環(huán)節(jié)在區(qū)域一體化中的溝通與協(xié)同，充分發(fā)揮制度協(xié)同與制度最優(yōu)效應(yīng)，倒逼政府加強(qiáng)城鄉(xiāng)環(huán)境綜合治理，改善城鄉(xiāng)生態(tài)系統(tǒng)，完善公共服務(wù)設(shè)施，提高城鄉(xiāng)人居環(huán)境質(zhì)量。從體制機(jī)制看，需要促進(jìn)城鄉(xiāng)規(guī)劃布局、要素配置、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)和生態(tài)保護(hù)等深度融合和協(xié)同發(fā)展，構(gòu)建鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境保護(hù)和美麗鄉(xiāng)村建設(shè)的長效機(jī)制，促進(jìn)政府、市場、社會的多元協(xié)同合作。

在環(huán)境監(jiān)管和執(zhí)法方面，需要進(jìn)一步建立生態(tài)文明建設(shè)決策、協(xié)調(diào)、合作和激勵(lì)機(jī)制。建議進(jìn)一步圍繞“放管服”和“最多跑一次”改革要求，全面推行“區(qū)域環(huán)評+環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)”改革，大力推進(jìn)環(huán)?！叭瑫r(shí)”管理的創(chuàng)新實(shí)踐；推進(jìn)跨部門聯(lián)合“雙隨機(jī)”抽查監(jiān)管、環(huán)保領(lǐng)域部門聯(lián)合、隨機(jī)抽查、按標(biāo)監(jiān)管的“一次到位”機(jī)制，這些舉措將進(jìn)一步保障群眾和企業(yè)的環(huán)境知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)。此外，還需要基于“互聯(lián)網(wǎng)+”和大數(shù)據(jù)的全過程全民參與(26)郁建興、黃飚：《超越政府中心主義治理邏輯如何可能——基于“最多跑一次”改革的經(jīng)驗(yàn)》，《政治學(xué)研究》2019年第2期，第49-60頁。，協(xié)調(diào)垂管系統(tǒng)數(shù)據(jù)共享；進(jìn)一步完善生態(tài)文明要求的目標(biāo)體系和考核評價(jià)機(jī)制，加強(qiáng)城鄉(xiāng)生態(tài)文明建設(shè)綜合協(xié)調(diào)、統(tǒng)籌推進(jìn)、監(jiān)督考核工作，規(guī)范監(jiān)管和監(jiān)測體系；推進(jìn)綜合執(zhí)法，強(qiáng)化“平安杭州”建設(shè)，落實(shí)環(huán)境監(jiān)管網(wǎng)格化管理職責(zé)；進(jìn)一步完善社會與生態(tài)利益協(xié)調(diào)和訴求表達(dá)機(jī)制，明確和規(guī)范政府在生態(tài)補(bǔ)償中的主體地位，塑造生態(tài)補(bǔ)償區(qū)域制、項(xiàng)目制的法律品格(27)杜群、車東晟：《新時(shí)代生態(tài)補(bǔ)償權(quán)利的生成及其實(shí)現(xiàn)——以環(huán)境資源開發(fā)利用限制為分析進(jìn)路》，《法制與社會發(fā)展》2019年第2期，第43-58頁。。

在環(huán)境司法方面，目前我國生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域存在私益訴訟、公益訴訟和國益訴訟三大訴訟并行格局，隨著省級層面公檢法機(jī)關(guān)駐環(huán)保聯(lián)絡(luò)機(jī)構(gòu)的全覆蓋以及檢察機(jī)關(guān)環(huán)境司法工作的體系化、法治化，將逐漸形成由“專業(yè)化法律監(jiān)督+恢復(fù)性司法實(shí)踐+社會化綜合治理”有機(jī)組成的環(huán)境司法模式。尤其是近年來的環(huán)保督政和督企并舉，不斷強(qiáng)化環(huán)境監(jiān)管的問責(zé)邏輯(比如黨政同責(zé)、一崗雙責(zé)、終身追責(zé)等環(huán)境治理的政黨法治)以及黨內(nèi)法規(guī)和國家法治的協(xié)同推進(jìn)，基本消解了法院、檢察院在環(huán)境司法中的怯場或“不在場”以及環(huán)境法難以司法化的問題，在很大程度上避免了環(huán)境司法的狹隘化、碎片化和功利化等問題(28)陳真亮：《論生態(tài)環(huán)境檢察的專門化、體系化與法治化》，《浙江工業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)(社會科學(xué)版)》2019年第2期，第157-163頁。。加強(qiáng)環(huán)境司法專門化可以促進(jìn)多元化、一體化的城鄉(xiāng)生態(tài)環(huán)境治理格局的形成，進(jìn)一步改變環(huán)境法實(shí)施過程中的“大城市中心”(29)陳真亮、連燕華：《“健康權(quán)優(yōu)位”的環(huán)境法律規(guī)制——基于食品安全問題的反思與檢討》，《江蘇大學(xué)學(xué)報(bào)(社會科學(xué)版)》2015年第4期，第77-84頁。抑或以污染防治為中心、以沿海為中心、以大企業(yè)為中心的環(huán)境治理路徑依賴甚至弊病。

綜上，“最多跑一次”改革的核心在于流程再造與“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”，關(guān)鍵在于打破條塊分割，實(shí)現(xiàn)部門間數(shù)據(jù)共享和制度化保障，從而系統(tǒng)優(yōu)化政務(wù)環(huán)境和政府基本公共服務(wù)體系。因此，需要通過完善相關(guān)法律法規(guī)、決策程序、考核評估、公眾參與和司法救濟(jì)等法治化路徑，完成環(huán)境基本公共服務(wù)的規(guī)范化建構(gòu)?！墩憬∞r(nóng)村公共服務(wù)體系建設(shè)規(guī)劃》以及《杭州市社會發(fā)展(基本公共服務(wù)均等化)“十三五”規(guī)劃》等文件的發(fā)布實(shí)施，應(yīng)進(jìn)一步促進(jìn)環(huán)境基本公共服務(wù)均等化的約束性規(guī)范、引導(dǎo)性規(guī)范和保障性規(guī)范等方面的一體化、法治化，倒逼不同國家機(jī)關(guān)履行“共同但有區(qū)別的”環(huán)境給付義務(wù)，構(gòu)建政府主導(dǎo)、企業(yè)和社會參與、市場化運(yùn)作、可持續(xù)的城鄉(xiāng)生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值轉(zhuǎn)化與實(shí)現(xiàn)機(jī)制，推動公共服務(wù)向農(nóng)村延伸、社會事業(yè)向農(nóng)村全覆蓋，構(gòu)建全民覆蓋、普惠共享、城鄉(xiāng)一體的環(huán)境基本公共服務(wù)體系，促進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展與環(huán)境正義。