張利國 于海波

(大連民族大學(xué) 經(jīng)濟管理學(xué)院，遼寧 大連 116600)

近年來，民辦學(xué)校倒閉導(dǎo)致學(xué)生學(xué)業(yè)中斷或無學(xué)可上的事件時常被媒體曝出，有的甚至引發(fā)嚴(yán)重的群體性事件，不僅對民辦教育造成很大的負(fù)面影響，也對社會穩(wěn)定產(chǎn)生消極影響。當(dāng)前學(xué)界關(guān)于民辦學(xué)校退出過程中學(xué)生受教育權(quán)保護的研究整體較為薄弱，主要聚焦于兩個方面：一是針對《民辦教育促進法》以及相關(guān)立法，對學(xué)生安置相關(guān)法律條款和規(guī)范的研究(1)鄭毅：《民辦學(xué)校終止后學(xué)生安置的法律問題及規(guī)范完善——以義務(wù)教育階段為例》，《中國法律評論》2016年第3期，第238-246頁。②王鵬、龔緯：《論民辦高校破產(chǎn)后受教育權(quán)的法律保護》，《山東審判》2011年第5期，第75-78頁。；二是針對私立學(xué)校或民辦學(xué)校本身，對退出時如何保障學(xué)生利益的研究(2)鄭麗君：《美國私立高校退出問題研究》，《黃河科技大學(xué)學(xué)報》2008年第2期，第12-16頁。④應(yīng)倩：《民辦學(xué)校破產(chǎn)能力及相關(guān)問題研究》，上海交通大學(xué) 2009年碩士學(xué)位論文，第30-31頁。。但從國家義務(wù)配置的視角看，對民辦學(xué)校退出時受教育權(quán)保護問題的相關(guān)研究付諸闕如。民辦學(xué)校退出時學(xué)生的安置問題，主要體現(xiàn)在《民辦教育促進法》第五十七條“民辦學(xué)校終止時，應(yīng)當(dāng)妥善安置在校學(xué)生。實施義務(wù)教育的民辦教育終止時，審批機關(guān)應(yīng)當(dāng)協(xié)助學(xué)校安排學(xué)生繼續(xù)就學(xué)?！卑凑找?guī)定，民辦學(xué)校是承擔(dān)學(xué)生安置義務(wù)的主體，而代表國家意志的審批機關(guān)僅對義務(wù)教育階段的學(xué)生承擔(dān)“協(xié)助”義務(wù)。民辦學(xué)校與學(xué)生是緊密相關(guān)的利益共同體，保護受教育權(quán)是民辦學(xué)校退出機制的核心問題，毋庸置疑，民辦學(xué)校應(yīng)發(fā)揮受教育權(quán)保護的主體作用。但是，我國民辦學(xué)校具有典型的政府主導(dǎo)下的強制性制度變遷的特點(3)張利國、袁飛：《民辦高校分類管理中政府職能的重塑》，《黑龍江高教研究》2014年第10期，第89-93頁。，其發(fā)展與政府政策密切相關(guān)，甚至可用唇亡齒寒來形容(4)高桂娟、許志娥：《我國民辦高等教育發(fā)展的政策分析》，《教育與教學(xué)研究》2009年第9期，第39-41頁。。因此，從國家義務(wù)視角審視當(dāng)前民辦學(xué)校退出時學(xué)生的受教育權(quán)保護，具有重要的理論和實踐價值。

一、受教育權(quán)國家義務(wù)配置的法理分析

(一)受教育權(quán)是人權(quán)的一項重要內(nèi)容

由于教育在提升國民素質(zhì)、培養(yǎng)人才、傳播文明及提高國家整體競爭力等方面具有獨特而重要的作用，教育權(quán)與受教育權(quán)歷來受到國際社會的高度重視。作為公民的一項基本人權(quán)，受教育權(quán)不僅在《世界人權(quán)宣言》《經(jīng)濟、社會、文化權(quán)利國際公約》《取締教育歧視公約》等規(guī)范性國際文件中予以規(guī)定，而且作為一項基本權(quán)利在絕大多數(shù)國家的憲法中加以明確。1954年我國頒布的《憲法》第九十四條首次對受教育權(quán)作出規(guī)定，使其成為公民的一項基本權(quán)利。此后，歷次憲法修訂都對受教育權(quán)作出明確規(guī)定，2018年頒布的《憲法》第四十六條不僅規(guī)定了公民的受教育權(quán)，亦從人才培養(yǎng)目標(biāo)角度對國家義務(wù)作出規(guī)定。國家義務(wù)作為與公民基本權(quán)利相對應(yīng)的憲法基本范疇，是基本權(quán)利的根本保障(5)龔向和、劉耀輝：《基本權(quán)利國家義務(wù)是憲政的產(chǎn)物》，《法治研究》2010年第6期，第33-38頁。。按照德國憲法學(xué)有關(guān)理論，受教育權(quán)所對應(yīng)的國家義務(wù)主要呈現(xiàn)三種樣態(tài)：對應(yīng)受教育權(quán)防御權(quán)功能的國家消極義務(wù)(不予以侵犯的義務(wù))；對應(yīng)受教育權(quán)受益權(quán)功能的國家給付義務(wù)(請求國家積極作為的給付義務(wù))；對應(yīng)受教育權(quán)客觀價值秩序功能所衍生的國家保護義務(wù)(竭盡全力促進基本權(quán)利實現(xiàn)的義務(wù))(6)張翔：《基本權(quán)利的規(guī)范建構(gòu)(增訂本)》，法律出版社2017年版，第67-71頁。。在具體運用方面，國家義務(wù)突出表現(xiàn)為通過立法機關(guān)、行政機關(guān)和司法機關(guān)等國家職能的設(shè)定與履行等方式來實現(xiàn)，如在立法領(lǐng)域，目前我國已初步形成以憲法為基礎(chǔ)、以教育法和其他教育法為核心、以教育法規(guī)和各類教育規(guī)章為主體的多層次的教育法律體系，以保障公民的受教育權(quán)。

受教育權(quán)的人權(quán)意義不僅體現(xiàn)在其被越來越廣泛地運用于國際條約和各國憲法之中，也體現(xiàn)在學(xué)界對受教育權(quán)本質(zhì)認(rèn)識的不斷深化和持續(xù)爭論。按照民法“利益說”觀點，權(quán)利的本質(zhì)是法律所承認(rèn)和保護的利益(7)黃茂榮：《法學(xué)方法與現(xiàn)代民法》，中國政法大學(xué)出版社2001年版，第45頁。。受教育權(quán)究竟為何種權(quán)利，受教育者據(jù)此可獲得什么利益，對其自身有何意義？我國學(xué)者從人權(quán)角度，結(jié)合受教育權(quán)本質(zhì)學(xué)說的演變進程，將受教育權(quán)本質(zhì)的爭論觀點劃分為四種學(xué)說，即公民權(quán)說、生存權(quán)說、學(xué)習(xí)權(quán)說和發(fā)展權(quán)說，其中“公民權(quán)說”強調(diào)公民的政治權(quán)利，“生存權(quán)說”強調(diào)公民的經(jīng)濟權(quán)利，“學(xué)習(xí)權(quán)說”側(cè)重公民自身的發(fā)展完善，“發(fā)展權(quán)說”強調(diào)受教育權(quán)的最終意義是使受教育者獲得身心全面和諧的發(fā)展(8)轉(zhuǎn)引自龔向和：《受教育權(quán)論》，中國人民公安大學(xué)出版社2004年版，第18-26頁。。盡管這四種學(xué)說對受教育權(quán)本質(zhì)的認(rèn)識都有失偏頗，但呈現(xiàn)兩個鮮明的特點。一是受教育權(quán)內(nèi)容具有豐富性。受教育權(quán)不僅包括政治權(quán)利、經(jīng)濟權(quán)利，還包括對受教育者主體發(fā)展和人格完善等權(quán)利。它在本質(zhì)上是一項復(fù)合權(quán)利，是受教育者的“公民權(quán)或政治權(quán)”“經(jīng)濟、社會或文化權(quán)利”“發(fā)展權(quán)”及“學(xué)習(xí)權(quán)”(9)楊成銘：《受教育權(quán)的促進和保護——國際標(biāo)準(zhǔn)與中國的實踐》，中國法制出版社2004年版，第45-55頁。。二是國家義務(wù)主體具有主導(dǎo)性。國家不僅應(yīng)承擔(dān)為受教育者主動提供有助于其受教育權(quán)實現(xiàn)的學(xué)習(xí)條件與機會、消除妨礙其受教育權(quán)實現(xiàn)的不利環(huán)境與條件等積極義務(wù)，也要承擔(dān)不得損及受教育者正當(dāng)學(xué)習(xí)權(quán)與學(xué)習(xí)效果的消極義務(wù)。這也表明，受教育權(quán)不僅是主權(quán)國家必須履行的法定義務(wù)，也是聯(lián)合國各成員國和國際人權(quán)公約締約國義不容辭的國際責(zé)任(10)方妍、黃明東：《從我國法律和國際公約視角解讀大學(xué)生受教育權(quán)》，《河北法學(xué)》2011年第9期，第150-155頁。。

(二)對國家義務(wù)的認(rèn)識不能脫離受教育權(quán)具體的法律關(guān)系

法律關(guān)系是以權(quán)利、義務(wù)為主要內(nèi)容的社會關(guān)系。在任何法律關(guān)系中，一方主體權(quán)利的實現(xiàn)，意味著對方主體必然要承擔(dān)相應(yīng)的法律義務(wù)，反之亦然。民辦學(xué)校受教育權(quán)涉及多重法律關(guān)系，主要有政府(教育或工商行政部門等)與民辦學(xué)校之間形成的管理關(guān)系以及學(xué)校與學(xué)生之間形成的特殊教育行政關(guān)系。

1.政府與學(xué)校之間的法律關(guān)系。我國民辦教育的形成、發(fā)展與政府相關(guān)法律法規(guī)和政策息息相關(guān)(11)民辦教育發(fā)展過程中“政策風(fēng)險”不容忽視，甚至影響民辦學(xué)校的興衰成敗。比如，2002年出臺的《關(guān)于舉辦高等醫(yī)學(xué)教育的若干意見》和2004年下發(fā)的《關(guān)于取消高等教育學(xué)歷文憑考試的通知》，使全國大部分醫(yī)學(xué)類民辦專修學(xué)院和學(xué)歷文憑考試試點的學(xué)校大都走向倒閉或破產(chǎn)?，F(xiàn)在的分類管理政策一定程度上不僅會影響民辦教育整體的結(jié)構(gòu)與布局，而且可能導(dǎo)致一批劣質(zhì)學(xué)校退出。，因此，該法律關(guān)系盡管不直接涉及學(xué)生，但對學(xué)生利益影響重大。在探討民辦學(xué)校退出對受教育權(quán)影響以及保護等問題時，不能脫離對國家義務(wù)配置的思考，這種義務(wù)可能體現(xiàn)在政府對民辦學(xué)校的輔導(dǎo)、指導(dǎo)與救濟等多重義務(wù)中。

2.民辦學(xué)校與學(xué)生之間的法律關(guān)系。這主要有一般行政法律關(guān)系說、特別權(quán)力關(guān)系說及其改良說、教育契約關(guān)系說、監(jiān)護代理關(guān)系說、民事與行政關(guān)系兼有說等(12)陳紹峰：《受教育權(quán)糾紛及其法律救濟》，教育科學(xué)出版社2010年版，第48-61頁。。在受教育權(quán)糾紛處理實務(wù)中，大多采用一般行政法律關(guān)系說和教育契約關(guān)系說。我國民辦學(xué)校具有典型的投資辦學(xué)特征，其提供的教育產(chǎn)品兼具公共產(chǎn)品和私人產(chǎn)品屬性，具備公益性和營利性雙重特征，簡單用一種學(xué)說來解釋民辦學(xué)校與學(xué)生之間的法律關(guān)系都難圓其說。因此，很多學(xué)者反對用單一的民事或行政法律關(guān)系來處理受教育權(quán)糾紛，也不主張從整體上確定民辦學(xué)校與學(xué)生之間的基礎(chǔ)法律關(guān)系，而是強調(diào)按照辦學(xué)性質(zhì)、教育階段和具體行為等不同情形來確定受教育權(quán)法律關(guān)系，即“學(xué)校在活動時，根據(jù)條件和性質(zhì)的不同，可以具有兩種主體資格。當(dāng)其參加行政法律關(guān)系，取得行政上的權(quán)利和承擔(dān)行政上的義務(wù)時，它就是行政法律關(guān)系的主體；當(dāng)其參與民事法律關(guān)系，取得民事權(quán)利和承擔(dān)民事義務(wù)時，它就是民事法律關(guān)系的主體?！?13)勞凱聲：《中國教育法制評論(第5輯)》，教育科學(xué)出版社2007年版，第19頁。學(xué)者也普遍認(rèn)為，義務(wù)教育階段不論公辦教育抑或民辦教育，受教育權(quán)體現(xiàn)的是一種行政法律關(guān)系；非義務(wù)教育階段則視具體行為而定。招生錄取、資格審查、學(xué)籍管理、退學(xué)以及開除學(xué)籍等紀(jì)律處分、頒發(fā)畢業(yè)證和學(xué)位證等，都可被視為一種授權(quán)性行政行為，此時學(xué)校與學(xué)生之間構(gòu)成一種行政法律關(guān)系。民辦學(xué)校為學(xué)生提供的后勤、餐飲、郵寄、保管等業(yè)務(wù)以及營利性民辦學(xué)校(主要是各種民辦非學(xué)歷教育性質(zhì)的培訓(xùn)機構(gòu))開展的培訓(xùn)、補習(xí)等教育活動，可被視為一種教育服務(wù)合同關(guān)系，通常按照民事法律關(guān)系來處理。

民辦學(xué)校一旦倒閉或退出，很可能導(dǎo)致學(xué)生無法繼續(xù)或終止學(xué)業(yè)，民辦高?？赡苓€面臨學(xué)生無法獲得畢業(yè)證和學(xué)位證等風(fēng)險，這對受教育者影響重大。按照行政法的信賴保護原則(14)亦稱保護合法信賴原則或者尊重合法信賴原則，指行政主體應(yīng)當(dāng)確保管理活動的明確性、穩(wěn)定性和連貫性，以樹立和保護行政相對人對行政主體及其管理活動真誠信賴的原則。，作為國家法律法規(guī)明確的授權(quán)性行政行為，獲得學(xué)業(yè)、學(xué)位權(quán)不僅體現(xiàn)在《教育法》《高等教育法》《學(xué)位條例》及《學(xué)位條例暫行實施辦法》等法律法規(guī)中，而且在處理有關(guān)學(xué)業(yè)、學(xué)位權(quán)的司法案例時也堅持授權(quán)性行政行為的做法。如果因民辦學(xué)校退出導(dǎo)致學(xué)生無法獲得學(xué)業(yè)、學(xué)位權(quán)，明顯違反了行政法的信賴保護原則。此外，教育具有投入高、周期長、時間連續(xù)和相對穩(wěn)定等特點，學(xué)業(yè)一旦中斷或終止，學(xué)生或家長都需要花費大量的時間、精力去調(diào)整和適應(yīng)，其間所花費的成本難以估量。因此，無論民辦學(xué)校抑或政府相關(guān)部門，都應(yīng)積極擔(dān)負(fù)起保障學(xué)生受教育權(quán)的義務(wù)。

二、民辦學(xué)校退出時學(xué)生受教育權(quán)保護的制度省思

大多數(shù)民辦學(xué)校從“出生”到“死亡”是一個漸進的過程，這一結(jié)果的出現(xiàn)既與民辦學(xué)校自身有關(guān)，也與法律法規(guī)制度滯后、政府輔導(dǎo)與救助不力等國家義務(wù)配置的缺失有關(guān)。

(一)相關(guān)規(guī)定整體操作性不強

目前，民辦學(xué)校退出的相關(guān)法律法規(guī)主要體現(xiàn)在《民辦教育促進法》第八章“變更與終止”、國務(wù)院《關(guān)于鼓勵社會力量興辦教育 促進民辦教育健康發(fā)展的若干意見》第十條“健全學(xué)校退出機制”、《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》第十六條至第十八條、第五章“罰則”部分、《民辦學(xué)校分類登記實施細(xì)則》第十三條以及《營利性民辦學(xué)校監(jiān)管實施細(xì)則》第七章“變更與終止”等具體規(guī)定中，實踐中也參照適用《企業(yè)破產(chǎn)法》《公司法》《事業(yè)單位登記管理暫行條例》《民事訴訟法》等法律法規(guī)。與原有立法相比，民辦教育新法新政在退出方面的規(guī)定存在以下不足。

1.學(xué)生安置問題沒有明顯的突破。新修訂的《民辦教育促進法》(以下簡稱“新《民促法》”)僅在原法第五十九條基礎(chǔ)上增加了一款有關(guān)“非營利性民辦學(xué)校和營利性民辦學(xué)校清償財務(wù)后剩余財產(chǎn)處置”的規(guī)定。從各省(市、區(qū))出臺的相關(guān)政策來看，針對學(xué)生安置問題有一些亮點，比如浙江、天津、陜西、內(nèi)蒙古、寧夏、江西、云南、四川等明確提出要制定詳細(xì)的“師生安置方案”。陜西規(guī)定，民辦學(xué)校退出時，應(yīng)事先公告，經(jīng)批準(zhǔn)后有序退出，依法保護受教育者和教職工的合法權(quán)益；湖北提出，要完善申請退出和責(zé)令強制退出機制，依法保護學(xué)生的合法權(quán)益；寧夏強調(diào)，應(yīng)當(dāng)在優(yōu)先保障師生權(quán)益的前提下，依法依規(guī)進行財務(wù)清算；浙江明確，民辦學(xué)校應(yīng)在學(xué)生和教職工權(quán)益優(yōu)先、全面保障的基礎(chǔ)上開展各類清算工作，民辦學(xué)校清算時應(yīng)編制教職工和學(xué)生安置方案，清算組負(fù)有擬訂教職工和學(xué)生安置方案，必要時向?qū)徟鷻C關(guān)提出將學(xué)生安置到其他學(xué)校的申請的職責(zé)。但整體上各地對受教育權(quán)保護問題沒有作出實質(zhì)性的修改，更多還是對新《民促法》相關(guān)法條的簡單復(fù)制，整體立法品質(zhì)不高。

2.學(xué)生安置相關(guān)規(guī)定較為粗糙、難以操作。按照新《民促法》第五十七條的規(guī)定，代表國家的審批機關(guān)僅對義務(wù)教育階段終止的民辦學(xué)校負(fù)有學(xué)生安置義務(wù)，其他非義務(wù)教育階段的學(xué)生安置一律由民辦學(xué)校負(fù)責(zé)。2018年司法部公布的《民辦教育促進法實施條例(修訂草案)(送審稿)》第六十二條和第六十三條分別就民辦學(xué)校舉辦者及其實際控制人、民辦學(xué)校侵犯受教育者合法權(quán)益的法律責(zé)任作了規(guī)定，也證明民辦學(xué)校對學(xué)生安置問題負(fù)有法定義務(wù)，而相關(guān)國家機關(guān)的義務(wù)則被排除在外。盡管新《民促法》規(guī)定了義務(wù)教育階段審批機構(gòu)具有協(xié)助安置學(xué)生的義務(wù)，但對于在多大程度上協(xié)助、不協(xié)助或怠于協(xié)助有無法律責(zé)任等事項語焉不詳，這使缺乏法律責(zé)任約束的“協(xié)助”義務(wù)在現(xiàn)有審批機關(guān)人力、財力資源相對緊張的情況下，可能淪為僅憑其道德良心和角色自覺維系的道德義務(wù)，難以保障民辦學(xué)校退出時學(xué)生的受教育權(quán)。

(二)政府輔導(dǎo)與救助功能缺位

國家是受教育權(quán)重要的保障主體和義務(wù)主體。對于陷入困境的民辦學(xué)校，除自身開展積極的自力救濟外，政府輔導(dǎo)與救助也非常必要，因為如果通過輔導(dǎo)救助使其不退出、少退出或有序退出，都能對學(xué)生的受教育權(quán)起到極大的保護作用。比如，日本政府設(shè)定了經(jīng)營判斷指標(biāo)對私立學(xué)校進行預(yù)警，對陷入困境的私立大學(xué)持續(xù)開展跟蹤輔導(dǎo)，不僅給予資金方面的幫助，而且通過建立私立學(xué)校重整再生制度，創(chuàng)造合并機會，幫助其應(yīng)對危機和轉(zhuǎn)型發(fā)展(15)巖崎保道:《私立大學(xué)再編の現(xiàn)狀と私立大學(xué)再建のための政策検討—自主再建を目的とした経営改善策の提言》，《大學(xué)評価·學(xué)位研究》第8號，2008年12月，(研究ノート·資料 )，第101-112 頁。。

目前，我國民辦教育相關(guān)法律法規(guī)和制度性文件對民辦學(xué)校輔導(dǎo)與救助的功能是缺失的，表現(xiàn)在：一是缺乏退出風(fēng)險預(yù)警機制，對民辦學(xué)校的經(jīng)營狀況難以作出有效的甄別和判斷，也無法開展有針對性的輔導(dǎo)和救助；二是盡管強調(diào)公辦學(xué)校與民辦學(xué)校在法律地位上的平等，但更多的是形式上的平等，實踐中難以落實或落實不到位。由于針對陷入困境的民辦學(xué)校的專門輔導(dǎo)與救助幾乎空白，民辦學(xué)校退出時處于失序狀態(tài)，有些寧愿選擇方式更為簡單、交易成本更低的“自滅式”退出。

(三)權(quán)利救濟途徑相對有限

按照“有權(quán)利必有救濟”的法學(xué)理念，受教育權(quán)的充分實現(xiàn)也離不開健全的司法救濟保障。在實踐中，受教育權(quán)司法救濟的路徑較為有限，對受教育權(quán)的保障也存在不當(dāng)之處。

1.短期內(nèi)難以直接通過違憲審查和憲法訴訟保障受教育權(quán)。目前，學(xué)界和實務(wù)界對審判實踐是否援引憲法仍存在很大爭議，導(dǎo)致地方法院實際援引憲法的案例稀少、態(tài)度謹(jǐn)慎。同時，由于我國缺乏憲法解釋機制，受教育權(quán)本身的內(nèi)涵又難以界定，其核心價值難以涵射到具體的法律規(guī)范中(16)聶帥鈞：《我國學(xué)前兒童受教育權(quán)法律保障機制的完善——基于國家義務(wù)的視角》，《河北法學(xué)》2018年第8期，第145-160頁。。

2.受教育權(quán)申訴渠道不通暢。新《民促法》第四十三條規(guī)定：“民辦學(xué)校侵犯受教育者的合法權(quán)益，受教育者及其親屬有權(quán)向教育行政部門和其他有關(guān)部門申訴，有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)及時予以處理?！辈贿^，按照2016年新修訂的《普通高等學(xué)校學(xué)生管理規(guī)定》 第五十九條“學(xué)校通過成立學(xué)生申訴處理委員會，受理學(xué)生對處理或者處分決定不服提起的申訴”，上述條款可能會導(dǎo)致實踐中的運行困難。

新《民促法》只籠統(tǒng)地規(guī)定了教育行政部門和其他有關(guān)部門處理申訴的相應(yīng)內(nèi)容，并沒有明確具體的申訴處理機構(gòu)。此外，對申訴人員構(gòu)成、申訴時效和處理期限及不履行或怠于履行申訴職責(zé)所應(yīng)擔(dān)負(fù)的法律責(zé)任，均未作出明確規(guī)定。在當(dāng)前政府行政部門大多處于人手緊張、任務(wù)繁重的情況下，針對民辦學(xué)校退出受教育權(quán)糾紛等專業(yè)性、復(fù)雜性較高的問題，恐怕很難通過申訴的途徑獲得救濟和保障。實踐中，因民辦學(xué)校退出而提出受教育權(quán)保護的訴訟鳳毛麟角，以教育及相關(guān)行政部門為被告提起訴訟的案件更是罕見。

三、完善受教育權(quán)保護的思維進路

受教育權(quán)保護貫穿于民辦學(xué)校整個發(fā)展階段，涵蓋教育、法律和社會保障等一系列制度，因此，從國家義務(wù)配置角度看待民辦學(xué)校退出受教育權(quán)保護問題，不僅應(yīng)聚焦受教育權(quán)保護的法律法規(guī)等，也應(yīng)主動置于退出機制整體框架下，從宏觀角度對該問題進行設(shè)計。

(一)堅持微觀與宏觀結(jié)合，完善法律法規(guī)

1.完善現(xiàn)有法律條款。一是建議將新《民促法》第五十七條第一款“實施義務(wù)教育的民辦學(xué)?！备臑椤皬氖聦W(xué)歷教育的民辦學(xué)?！保鞔_其終止時，審批機關(guān)應(yīng)當(dāng)積極指導(dǎo)和協(xié)助學(xué)校安排學(xué)生繼續(xù)就學(xué)。這樣就將審批機關(guān)的協(xié)助義務(wù)對象由義務(wù)教育階段民辦學(xué)校擴至所有從事學(xué)歷教育的民辦學(xué)校。因為一些民辦本?？圃盒Ｒ坏┩顺?，涉及原有學(xué)業(yè)的承續(xù)和學(xué)生最終學(xué)歷、學(xué)位證書獲取等問題，而這些學(xué)校不同于義務(wù)教育階段的學(xué)校，往往受地域、專業(yè)和課程等因素限制，在所在區(qū)域很難找到與原學(xué)校類似的轉(zhuǎn)學(xué)學(xué)校，完全寄希望于已陷入終止困境的民辦學(xué)校來解決顯然不切實際，需要借助教育及相關(guān)行政部門進行跨區(qū)域、跨行業(yè)的“積極協(xié)助”義務(wù)來完成。同時，可借鑒《獨立學(xué)院設(shè)置與管理辦法》有關(guān)學(xué)校終止后學(xué)生安置的規(guī)定(17)《獨立學(xué)院設(shè)置與管理辦法》第五十二條規(guī)定，獨立學(xué)院終止時仍未畢業(yè)的在校學(xué)生由參與舉辦的普通高等學(xué)校托管。對學(xué)習(xí)期滿且成績合格的學(xué)生，發(fā)給獨立學(xué)院的畢業(yè)證書；符合學(xué)位授予條件的，授予獨立學(xué)院的學(xué)士學(xué)位證書。，采用類推適用原則，對具有掛靠單位的民辦學(xué)校，一旦終止可由所掛靠單位承擔(dān)學(xué)生安置責(zé)任(18)鄭毅：《民辦學(xué)校終止后學(xué)生安置的法律問題及規(guī)范完善——以義務(wù)教育階段為例》，《中國法律評論》2016年第3期，第238-246頁。。二是為防止審批機關(guān)消極不作為，可以在新《民促法》第六十三條或正在修訂的《民辦教育促進法實施條例》中增加“審批機關(guān)不履行或怠于履行法定職責(zé)，造成嚴(yán)重后果的”相應(yīng)法律責(zé)任，以督促審批機關(guān)認(rèn)真對待學(xué)生分流安置問題。

2.允許有條件地適用重整制度。重整是指對可能或已經(jīng)破產(chǎn)但又有挽救希望與挽救價值的法人型企業(yè)，通過對各方利害關(guān)系人的利益協(xié)調(diào)，強制性進行營業(yè)重組與債務(wù)清理，以使企業(yè)避免破產(chǎn)、獲得更生的法律制度(19)王欣新：《破產(chǎn)法》，中國人民大學(xué)出版社2001年版，第247頁。。對于民辦學(xué)?？煞襁m用企業(yè)法上的破產(chǎn)重整制度，學(xué)界有“贊成說”和“否定說”。在境外，重整或再生已成為美國、日本和我國臺灣地區(qū)私立教育法一項重要的法律制度，并在實踐中發(fā)揮了積極作用。從長遠(yuǎn)看，重整制度為經(jīng)營困難的民辦學(xué)校提供了一個擺脫困境、重獲新生的機會，為防止直接進入破產(chǎn)清算階段而引發(fā)各類社會風(fēng)險起到了減震器和緩沖帶的作用，其價值和意義值得提倡。民辦學(xué)?？捎袟l件地適用重整制度，但重整的對象應(yīng)該是那些辦學(xué)規(guī)模大、社會影響廣且具有一定重整再生能力的民辦學(xué)校。

3.制定專門的民辦學(xué)校變更退出實施細(xì)則。以營利性和非營利性民辦學(xué)校為基本框架，制定兩類學(xué)校變更退出的實施細(xì)則。細(xì)則內(nèi)容主要涵蓋兩類學(xué)校的退出標(biāo)準(zhǔn)、退出程序、退出條件、清算問題及相關(guān)法律責(zé)任等。其中，師生權(quán)益保護問題既可單列一章，也可分散到清算制度、輔導(dǎo)救助和罰則等相關(guān)章節(jié)。對于非營利性民辦學(xué)校，要堅持以民辦學(xué)校為主體、政府積極履行輔導(dǎo)救助義務(wù)的受教育權(quán)保護思路，建立起事前預(yù)警(將招生數(shù)量變化作為重要考察指標(biāo))、明確政府輔導(dǎo)救助義務(wù)、引入重整再生制度及完善退出程序(如學(xué)生權(quán)益保護優(yōu)先、學(xué)生安置方案合理性合法性審查前置)等在內(nèi)的受教育權(quán)保護機制。除保障學(xué)生的學(xué)費返還請求權(quán)以及必要的損害賠償請求權(quán)外，受教育權(quán)更要側(cè)重對學(xué)生學(xué)業(yè)繼續(xù)權(quán)的維護。對于營利性民辦學(xué)校，則應(yīng)堅持以市場退出為主導(dǎo)、加強政府監(jiān)管的總體思路。民辦學(xué)校退出時，應(yīng)事先公告，經(jīng)批準(zhǔn)后有序退出。完善信息披露制度，對辦學(xué)狀況持續(xù)惡化有退出之虞的民辦學(xué)校，可引入責(zé)令強制退出機制。要加強對“自滅式”退出行為的監(jiān)管和處罰力度，避免營利性民辦學(xué)校因隨意退出對學(xué)生權(quán)益造成侵害。

此外，鑒于民辦學(xué)校一般采取先繳費后上學(xué)的收費方式，為有效避免學(xué)校中途退出對學(xué)生學(xué)費返還權(quán)的侵害，建議設(shè)立風(fēng)險保證金、學(xué)費補償儲備金或建立學(xué)費責(zé)任保險制度，當(dāng)出現(xiàn)因?qū)W校退出導(dǎo)致學(xué)費難以返還時，學(xué)生可以獲得相應(yīng)的補償或保險理賠。

(二)建立退出預(yù)警機制，明確政府輔導(dǎo)救助義務(wù)

1.建立民辦學(xué)校退出預(yù)警機制。在這方面，日本和我國臺灣地區(qū)的相關(guān)做法可供借鑒。日本通過設(shè)定經(jīng)營判斷指標(biāo)，對私立學(xué)校進行先期預(yù)警。我國臺灣地區(qū)在2009年和2013年先后制定《私立高級中等以上學(xué)校轉(zhuǎn)型及退場機制方案》《“教育部”輔導(dǎo)私立大專校院改善及停辦實施原則》，構(gòu)建了相對完善的私立學(xué)校預(yù)警機制，前者主要從財務(wù)、招生及教育質(zhì)量等方面確立了12項營運風(fēng)險評判指標(biāo)，后者主要從入學(xué)學(xué)生數(shù)、校務(wù)評鑒結(jié)果、積欠教職工薪資情況以及學(xué)校是否存在掏空校產(chǎn)、買賣董事會席位等違法行為4項指標(biāo)來判斷，以此作為衡量學(xué)校經(jīng)營狀況、決定是否列入觀察名單、執(zhí)行行政督導(dǎo)或決定是否停辦的標(biāo)準(zhǔn)(20)②張利國、石猛：《新政背景下民辦學(xué)校退出機制的反思與重構(gòu)》，《中國教育學(xué)刊》2018年第8期，第13-17頁。。

借鑒上述做法，政府可采取以定量為主、定性與定量相結(jié)合的評估辦法，增加常態(tài)現(xiàn)金結(jié)余率、設(shè)備更新指數(shù)、減薪指數(shù)和在校生保留率等定量指標(biāo)，結(jié)合民辦學(xué)校在財務(wù)管理、法人治理和辦學(xué)質(zhì)量等方面的主要風(fēng)險類型，設(shè)計民辦學(xué)校預(yù)警指標(biāo)體系，定期開展風(fēng)險評價和預(yù)警等級評定，并根據(jù)風(fēng)險等級情況決定對困難學(xué)校的介入時機和所采取的措施。政府也可在現(xiàn)有年審制的基礎(chǔ)上，針對民辦學(xué)校在財務(wù)、招生和培養(yǎng)質(zhì)量等方面的風(fēng)險易發(fā)點，建立彈性預(yù)警機制。運用現(xiàn)代信息技術(shù)手段，搭建包括信息收集管理、預(yù)警分析評估與決策輸出管理等模塊在內(nèi)的綜合風(fēng)險預(yù)警系統(tǒng)。結(jié)合風(fēng)險預(yù)警指標(biāo)，定期收集和整理民辦學(xué)校主要辦學(xué)信息，開展預(yù)評估，對超出預(yù)警閾值的，由預(yù)警分析評估系統(tǒng)作出評估，并給予“紅”“黃”牌警告。同時，將該評估結(jié)果輸送給專業(yè)人士或權(quán)威機構(gòu)進行綜合研判，以決定是否采取補救措施和采取何種措施，對情況惡劣或連續(xù)三年紅牌警告的民辦學(xué)校，可以責(zé)令其停招或退出。

2.明確政府輔導(dǎo)救助義務(wù)。一是對受到預(yù)警的學(xué)校(困難學(xué)校)，政府可以積極介入，組織專家輔導(dǎo)小組深入學(xué)校進行咨詢輔導(dǎo)，協(xié)助并監(jiān)督學(xué)校執(zhí)行《經(jīng)營改善計劃書》，通過減免稅費、提供業(yè)務(wù)指導(dǎo)及創(chuàng)造合并機會等形式，幫助民辦學(xué)校改善經(jīng)營狀況。對經(jīng)輔導(dǎo)無改善跡象的，啟動退出機制。二是建議由政府相關(guān)行政部門牽頭，整合民辦學(xué)校、相關(guān)企事業(yè)單位資源，建立跨區(qū)域、跨行業(yè)的民辦學(xué)校振興事業(yè)團體。該團體主要負(fù)責(zé)為陷入困境的民辦學(xué)校提供合并信息和重整機會，提供企業(yè)支援和業(yè)務(wù)合作的機會，協(xié)助學(xué)生安置的跨區(qū)域協(xié)調(diào)等事務(wù)。同時，對經(jīng)營改善計劃進展順利、重整希望較大的民辦學(xué)校，提供融資及申請補助金等方面的輔導(dǎo)。上述資金可由各地方政府民辦教育專項基金以分?jǐn)偟姆绞接枰灾С?。三是發(fā)揮民辦教育協(xié)會、民辦教育聯(lián)盟等第三方機構(gòu)的作用，及時幫助退出學(xué)校收集相關(guān)學(xué)校轉(zhuǎn)學(xué)信息，提供調(diào)解幫助。對義務(wù)教育階段的民辦學(xué)校，政府應(yīng)按照就近原則和不低于原學(xué)校基本教學(xué)質(zhì)量的原則，義務(wù)為學(xué)生提供轉(zhuǎn)學(xué)學(xué)校。必要時，教育行政部門可向其他學(xué)校分派學(xué)生，其中產(chǎn)生的必要費用由原學(xué)校承擔(dān)②。

(三)建立健全受教育權(quán)相關(guān)救濟機制

1.明確受教育權(quán)的權(quán)益內(nèi)容。因民辦學(xué)校退出而導(dǎo)致的受教育權(quán)保護問題，主要涉及學(xué)業(yè)繼續(xù)權(quán)、畢業(yè)證和學(xué)位證獲得權(quán)以及學(xué)費返還請求權(quán)等。因?qū)W校退出產(chǎn)生的學(xué)業(yè)繼續(xù)權(quán)，既包括退出學(xué)校積極履行學(xué)生安置義務(wù)、保證轉(zhuǎn)學(xué)學(xué)校基本辦學(xué)質(zhì)量不得低于原來學(xué)校的義務(wù)，也包括審批機關(guān)對義務(wù)教育階段學(xué)校履行積極協(xié)助的義務(wù)。其中，民辦學(xué)校對學(xué)生的安置義務(wù)本質(zhì)上屬于基于合同的民事法律關(guān)系，可以提起違約訴訟。但從我國《侵權(quán)責(zé)任法》的相關(guān)規(guī)定來看，受教育權(quán)不屬于該法中民事權(quán)益的范圍，因而不能提起侵權(quán)之訴。對于審批機關(guān)沒有履行或怠于履行民辦學(xué)校(主要為民辦學(xué)歷教育機構(gòu))受教育權(quán)積極協(xié)助義務(wù)并造成嚴(yán)重后果的，可增設(shè)為新《民促法》第六十三條規(guī)定的法律責(zé)任的一種情形，并依據(jù)該項規(guī)定承擔(dān)相應(yīng)的民事、行政和刑事責(zé)任。對于因?qū)W校退出學(xué)生無法獲得畢業(yè)證、學(xué)位證的情形，按照學(xué)界通說和司法實踐，頒發(fā)畢業(yè)證、學(xué)位證是一項授權(quán)性行政行為，學(xué)生及其親屬可以提起行政訴訟。因?qū)W校退出產(chǎn)生的學(xué)費返還請求權(quán)，本質(zhì)上是基于教育服務(wù)合同而形成的民事法律關(guān)系，學(xué)生及其親屬可據(jù)此提起民事訴訟。

2.完善受教育權(quán)申訴制度。進一步明確教育及相關(guān)行政部門受理受教育權(quán)申訴的具體機構(gòu)，規(guī)范申訴基本程序、明確相關(guān)部門的義務(wù)責(zé)任和申訴方的權(quán)利義務(wù)，暢通申訴救濟渠道。同時，優(yōu)化申訴人員構(gòu)成和組織程序。對爭議較少或?qū)κ芙逃龣?quán)影響較小的一般申訴，可簡化申訴機構(gòu)人員構(gòu)成，提高工作效率；對爭議較多或?qū)κ芙逃龣?quán)影響較大的特別申訴，要嚴(yán)格規(guī)范人員構(gòu)成、申訴時效、回避制度和后續(xù)救濟等制度程序，保障結(jié)果的公正與科學(xué)(21)張利國、李力：《中國內(nèi)地高校學(xué)生申訴制度之完善——以臺灣地區(qū)學(xué)生申訴制度為視角》，《大連民族學(xué)院學(xué)報》2013年第4期，第469-472頁。。

3.擴大受教育權(quán)憲法規(guī)范的解釋力。當(dāng)前，憲法還無法適用于受教育權(quán)具體的司法實踐，但在“基本權(quán)利—國家義務(wù)”的框架下，要自覺運用受教育權(quán)合憲性的立法精神和原則來解釋具體適用的法律規(guī)范，從而在更高的位階上對所涉及的民事或行政法律關(guān)系產(chǎn)生影響，以更好地保護受教育權(quán)。鑒于民辦學(xué)校退出時學(xué)生受教育權(quán)保護具有典型的群體性和廣泛的社會性等特點，建議將其適時納入公益訴訟范疇，以擴大受教育權(quán)救濟途徑。當(dāng)然，受教育權(quán)作為憲法規(guī)定的一項基本人權(quán)，其最直接和有效的保護還是依賴于憲法訴訟的救濟，因此，有必要逐步建立憲法訴訟制度并適用于受教育權(quán)司法實踐，使受教育權(quán)獲得更有力的保障。