文_李志強(qiáng)

黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革是全面深化改革的重要內(nèi)容，立足于實(shí)現(xiàn)全面深化改革，黨的十九屆三中全會(huì)審議通過了《中共中央關(guān)于深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革的決定》，為機(jī)構(gòu)改革作出了制度安排和規(guī)范保障。習(xí)近平總書記在深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革總結(jié)會(huì)議上強(qiáng)調(diào)，要堅(jiān)持改革和法治相統(tǒng)一相協(xié)調(diào)，要用好機(jī)構(gòu)改革創(chuàng)造的有利條件，推動(dòng)全面深化改革向縱深發(fā)展，以深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革新成效，推動(dòng)開創(chuàng)全面深化改革新局面。進(jìn)一步鞏固和擴(kuò)大改革的各項(xiàng)成果，必須在法理界限范圍內(nèi)深入推進(jìn)黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革成效，堅(jiān)持以法治思維和法治方式推進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化。

一、全面深化改革視野下黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革

黨的十八大以來逐步開啟了全面深化改革的戰(zhàn)略部署，這是立足于轉(zhuǎn)型國(guó)情的重大戰(zhàn)略選擇。全面深化改革是堅(jiān)持中國(guó)道路的重要?dú)v史節(jié)點(diǎn)，是實(shí)現(xiàn)中國(guó)夢(mèng)的重要保證。全面深化改革對(duì)于國(guó)家治理現(xiàn)代化具有決定性意義，推進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化依賴于全方位的深化改革。在全面深化改革實(shí)踐中需要勇于突破，但必須堅(jiān)持法治思維和法治方式，在法治的軌道上推進(jìn)政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化、環(huán)境等的系統(tǒng)改革。以法治規(guī)范改革，有助于降低改革的成本和風(fēng)險(xiǎn)，從而凝聚改革共識(shí)、鞏固改革成果，全面深化改革也為法治注入了持續(xù)發(fā)展的動(dòng)力。運(yùn)用法治思維和法治方式來整體設(shè)計(jì)全面深化改革的框架與舉措，這本身對(duì)中國(guó)法治建設(shè)具有深遠(yuǎn)意義，同時(shí)也是對(duì)中國(guó)特色社會(huì)主義道路的引領(lǐng)與優(yōu)化。

改革開放以來，我國(guó)已進(jìn)行了多次機(jī)構(gòu)改革，其中包括7次行政機(jī)構(gòu)改革、4次黨的機(jī)構(gòu)改革。這幾次機(jī)構(gòu)改革只限于行政機(jī)構(gòu)和黨的機(jī)構(gòu)，并未涉及其他領(lǐng)域的機(jī)構(gòu)改革。當(dāng)前推進(jìn)的第8次機(jī)構(gòu)改革，涉及所有公共機(jī)構(gòu)。在此，也需要對(duì)黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)形成全面的認(rèn)識(shí)。從體系上看，涉及黨的領(lǐng)導(dǎo)體系、政府治理體系、武裝力量體系以及黨的群團(tuán)工作體系。從機(jī)構(gòu)上看，涉及黨、政、軍、群四大機(jī)構(gòu)系統(tǒng)。從領(lǐng)域看，要深化黨中央機(jī)構(gòu)、全國(guó)人大機(jī)構(gòu)、國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)、全國(guó)政協(xié)機(jī)構(gòu)、行政執(zhí)法體制、跨軍地、群團(tuán)組織、地方機(jī)構(gòu)這八大領(lǐng)域的改革。因此，本輪黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革是涵蓋面最廣的一次改革，是對(duì)以往機(jī)構(gòu)改革的深化和拓展。

構(gòu)建科學(xué)合理的現(xiàn)代機(jī)構(gòu)制度是國(guó)家強(qiáng)盛的重要制度保障，機(jī)構(gòu)制度現(xiàn)代化是國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的前提所在。機(jī)構(gòu)改革是全面深化改革的重要組成部分，同時(shí)也是全面深化改革的組織依賴和保障。國(guó)家職能變遷是機(jī)構(gòu)改革的基本依據(jù)，職能是機(jī)構(gòu)設(shè)置的前提基礎(chǔ)，機(jī)構(gòu)改革及運(yùn)行往往也是對(duì)職能的創(chuàng)新、整合。因此，本輪機(jī)構(gòu)改革緊緊抓住轉(zhuǎn)變和優(yōu)化職能這個(gè)關(guān)鍵，嚴(yán)格按照“一類事項(xiàng)原則上由一個(gè)部門統(tǒng)籌，一件事情原則上由一個(gè)部門負(fù)責(zé)”要求，加強(qiáng)有關(guān)機(jī)構(gòu)配合聯(lián)動(dòng)，通過實(shí)行合并、合署、調(diào)整、撤銷等多種方式，避免政出多門、責(zé)任不明、推諉扯皮。具體來看，在中央層面，國(guó)務(wù)院先后成立組建自然資源部、生態(tài)環(huán)境部、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部等19個(gè)新部門。為此，國(guó)務(wù)院正部級(jí)機(jī)構(gòu)減少8個(gè)，副部級(jí)機(jī)構(gòu)減少7個(gè)。從而進(jìn)一步厘清了部門職責(zé)邊界，有效解決了政府職能沖突、權(quán)責(zé)不清問題。在地方層面，按照突出不同層級(jí)職責(zé)特點(diǎn)的要求。此次地方黨政機(jī)構(gòu)的調(diào)整中，一批因地制宜、體現(xiàn)地方特色的機(jī)構(gòu)紛紛掛牌成立。通過重構(gòu)黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)，整合資源、優(yōu)化力量，職責(zé)同構(gòu)，進(jìn)一步保證了國(guó)家權(quán)力運(yùn)轉(zhuǎn)暢通、執(zhí)行有力、監(jiān)督到位，從而達(dá)致“優(yōu)化協(xié)調(diào)高效”的職能體系改革目標(biāo)，推動(dòng)國(guó)家機(jī)構(gòu)改革的現(xiàn)代化。

二、深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革遵從的法理依據(jù)

在充分肯定黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革所具有的重大現(xiàn)實(shí)價(jià)值的同時(shí)，我們也要清醒地認(rèn)識(shí)到黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革是一項(xiàng)憲法層面的重大改革。而改革和法治之間本身存在巨大張力，因而需要認(rèn)真對(duì)待黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革帶來的改革與法治的關(guān)系問題。一般而言，法治代表著一種相對(duì)保守的、穩(wěn)定的、意在維持現(xiàn)有秩序的思維傾向；而改革則代表著創(chuàng)新的、突破性的、意在變革現(xiàn)有秩序的思維傾向。兩者在邏輯上存在著一定的矛盾，但實(shí)踐中，尤其是在社會(huì)改革和法治建設(shè)同步展開的國(guó)家而言，這兩者卻是相伴而行的。黨的十八屆四中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問題的決定》（以下簡(jiǎn)稱《決定》）旗幟鮮明地指出執(zhí)政黨在法治與改革關(guān)系上的鮮明立場(chǎng)：“實(shí)現(xiàn)立法和改革決策相銜接，做到重大改革于法有據(jù)、立法主動(dòng)適應(yīng)改革和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要。實(shí)踐證明行之有效的，要及時(shí)上升為法律。實(shí)踐條件還不成熟、需要先行先試的，要按照法定程序作出授權(quán)。對(duì)不適應(yīng)改革要求的法律法規(guī)，要及時(shí)修改和廢止?！薄稕Q定》在黨政指導(dǎo)思想層面厘清了改革和法治的關(guān)系——要求法治先于改革，而如何落實(shí)這一思想還需要在實(shí)踐中不斷地摸索，從這個(gè)角度看，此次黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革又是一次重要的踐行。例如在改革之初，全國(guó)人大常委會(huì)就通過作出授權(quán)改革的法律決定，及時(shí)調(diào)整與改革沖突的法律規(guī)定，解決法定職責(zé)調(diào)整和法律實(shí)施主體的變化問題，從而充分踐行了法治引領(lǐng)改革觀。

因此，黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革涉及改變?cè)袊?guó)家機(jī)構(gòu)的憲法安排，實(shí)踐層面是憲法技術(shù)問題，但更深層次是我們對(duì)改革和法治關(guān)系的認(rèn)識(shí)問題?！吧罨h和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革，必須處理好改革和法治的關(guān)系，統(tǒng)籌考慮各類機(jī)構(gòu)設(shè)置，完善國(guó)家機(jī)構(gòu)組織法，運(yùn)用法治方式構(gòu)建起系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運(yùn)行高效的黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)職能體系，全面提高國(guó)家治理能力和治理水平?！薄靶聲r(shí)代黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革堅(jiān)持改革和法治相促進(jìn)，要求依法完善黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)職能，既發(fā)揮法治規(guī)范和保障改革的作用，在法治下推進(jìn)改革，做到重大改革于法有據(jù)，又通過改革加強(qiáng)法治工作，做到在改革中完善和強(qiáng)化法治?！睆母母锉Ｕ蟻砜?，當(dāng)下中央和地方立法機(jī)關(guān)應(yīng)盡快啟動(dòng)有關(guān)法律法規(guī)的立、改、廢程序，尤其要緊密結(jié)合中央新審議通過的《中國(guó)共產(chǎn)黨機(jī)構(gòu)編制工作條例》，對(duì)機(jī)構(gòu)改革涉及的行政機(jī)關(guān)職責(zé)整合問題進(jìn)行立法層面的確認(rèn)。將此次機(jī)構(gòu)改革取得的重要成果用法治方式加以固化。在構(gòu)建起系統(tǒng)完備的黨和國(guó)家職能體系的同時(shí)，科學(xué)合理劃分職責(zé)權(quán)力，加快推進(jìn)機(jī)構(gòu)法治建設(shè)。

三、深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革的法理界限

黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革是進(jìn)一步深化全面性改革的重要切入點(diǎn)，系統(tǒng)性改革需要在法理界限范圍內(nèi)展開。法理是一個(gè)綜合性、普適性概念，凝聚了法的價(jià)值、法的美德、法的傳統(tǒng)、法的公理，法理是良法善治的晶體，良法善治是當(dāng)代中國(guó)法理體系的精髓。在法律理性與經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上鍛造的法治之理，構(gòu)成了法治決策的理由系統(tǒng)，支配著人們的行為方式。通過法治之理的傳播可以構(gòu)建法治中國(guó)建設(shè)所需要的法治意識(shí)形態(tài)。深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革，必須恪守法治之理。黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)的體制重構(gòu)，本身便意味著原有體制在實(shí)踐中存在著諸多法理弊端，嚴(yán)重制約了機(jī)制的有效運(yùn)行。國(guó)家公權(quán)的規(guī)范化運(yùn)行，對(duì)政治生態(tài)也產(chǎn)生了凈化功能，同時(shí)有助于強(qiáng)化公眾對(duì)國(guó)家的信任，從而整體上具有了重塑國(guó)家形象的信用功能?；谥贫确ɡ淼亩嘀乜剂浚罨h和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革也意味著國(guó)家戰(zhàn)略決心與戰(zhàn)略定力。我國(guó)形成了世界治理史上相對(duì)獨(dú)特的體制文化，需要借鑒體制改革的歷史經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)。黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革的法理界限，基于對(duì)傳統(tǒng)與域外的淵源繼受，有益經(jīng)驗(yàn)的合理借鑒有助于更加積極穩(wěn)妥地推進(jìn)改革。

重視黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革的法理界限，并不是改革的終點(diǎn)。而是要進(jìn)一步推動(dòng)基于法理的國(guó)家機(jī)構(gòu)現(xiàn)代化。習(xí)近平總書記指出：“完成組織架構(gòu)重建只是解決了‘面’上的問題，真正要發(fā)生‘化學(xué)反應(yīng)’，還有大量工作要做?！北仨氺柟虣C(jī)構(gòu)改革的成果，尤其要緊緊抓住轉(zhuǎn)變和優(yōu)化職能這個(gè)關(guān)鍵，在機(jī)構(gòu)職能深度融合上下功夫，科學(xué)合理配置資源，從而不斷提升改革的整體效能。當(dāng)然鞏固和深化機(jī)構(gòu)改革成效也面臨諸多法理難題。特別是黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革是一項(xiàng)系統(tǒng)性、復(fù)雜性工程，根本所指在于構(gòu)建高效權(quán)威的公權(quán)運(yùn)行體系，并進(jìn)一步優(yōu)化國(guó)家機(jī)關(guān)的職能配置。黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革帶來國(guó)家機(jī)構(gòu)及其職能的結(jié)構(gòu)變化，由此也產(chǎn)生了諸多法理問題，例如黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)之間的職能界限問題等。這些難題首先與基本概念分歧有關(guān)，需要對(duì)黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)作進(jìn)一步的概念梳理與明確。

黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革的重要目標(biāo)是滿足人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要。在法理界限內(nèi)，不斷推進(jìn)和深化機(jī)構(gòu)改革，還應(yīng)更注重提高國(guó)家機(jī)構(gòu)的辦事效率，把以滿足人民對(duì)美好生活的需要作為著力點(diǎn)，推進(jìn)黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革方案的落地落實(shí)。因此，在改革過程中部門合并、人員減少只是表象，簡(jiǎn)政放權(quán)、提升行政效率、方便群眾辦事才是真正目的所在。為此今后鞏固和擴(kuò)大機(jī)構(gòu)改革成效，需要深入推進(jìn)行政審批制度改革，進(jìn)一步提升政務(wù)效率。在法律和政策允許的范圍內(nèi)，進(jìn)一步精簡(jiǎn)和規(guī)范審批，嚴(yán)格依法行政，降低制度成本。全面落實(shí)中央深化“放管服”改革的要求，推行一窗辦理，大幅縮短審批流程，提高行政審批效率。同時(shí)要繼續(xù)深化“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”改革，積極運(yùn)用大數(shù)據(jù)、云計(jì)算、物聯(lián)網(wǎng)等信息技術(shù)手段，加強(qiáng)電子政務(wù)建設(shè)，實(shí)現(xiàn)部門數(shù)據(jù)共享。在數(shù)字中國(guó)建設(shè)背景下，黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革不再是簡(jiǎn)單意義上的撤并重組，而集中體現(xiàn)為如何更好推進(jìn)全局性、體系性的數(shù)據(jù)資源建設(shè)。因而有必要在全國(guó)推行統(tǒng)一的電子證照卡包服務(wù)。整合各類證照信息，取消內(nèi)部互相證明，實(shí)現(xiàn)讓數(shù)據(jù)多跑路，群眾少跑路。真正讓群眾、企業(yè)到政府辦事“只進(jìn)一扇門”“最多跑一次”，從而提高“放管服”辦事效率。

推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，同黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)設(shè)置、職能配置、履職能力密切相關(guān)，需要通過不斷擴(kuò)大黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革成效來回答。必須在準(zhǔn)確把握改革方向、厘清改革思路、完善改革路徑的基礎(chǔ)上，推進(jìn)改革成果系統(tǒng)集成，做好成果梳理對(duì)接，從整體上推動(dòng)各項(xiàng)制度更加成熟更加定型，更好地增強(qiáng)執(zhí)政的合法性、提升執(zhí)政的科學(xué)性。