苗巧麗

摘要：現(xiàn)代財政制度的建立需要加強預(yù)算績效管理，本文首先分析了預(yù)算績效管理改革的幾個階段，通過分析發(fā)現(xiàn)現(xiàn)代財政制度下實施預(yù)算績效存在的問題，最后給出現(xiàn)代財政制度下進行預(yù)算績效管理的建議。

關(guān)鍵字：財政制度 預(yù)算 績效預(yù)算

十八屆三中全會首次提出“現(xiàn)代財政制度”的概念，經(jīng)過幾年改革深化，我國現(xiàn)代財政制度的逐漸建立。在十九大報告中，習近平總書記提出要“加快建立現(xiàn)代財政制度，建立權(quán)責清晰、財力協(xié)調(diào)、區(qū)域均衡的中央和地方財政關(guān)系。建立全面規(guī)范透明、標準科學、約束有力的預(yù)算制度，全面實施績效管理。深化稅收制度改革，健全地方稅體系?！盵 人民網(wǎng).習近平在中國共產(chǎn)黨第十九次全國代表大會上報告.http：//cpc.people.com.cn/n1/2017/1028/c64094-29613660-7.html.2017-10-28]2018年發(fā)布的《關(guān)于全面實施預(yù)算績效管理的意見》，中共中央、國務(wù)院要求“全面實施績效管理，使財政資金花得其所、用得安全。”[ 中共中央 國務(wù)院.關(guān)于全面實施預(yù)算績效管理的意見.2018-09-25]由此可見，全面實施預(yù)算績效管理是建立現(xiàn)代財政制度的重要內(nèi)容。

一、我國預(yù)算績效管理改革的歷程

我國預(yù)算績效管理改革大致經(jīng)歷了初步試點階段、統(tǒng)一推進階段、常態(tài)化發(fā)展階段和全面實施階段。

1.初步試點階段

在我國，21世紀初績效預(yù)算概念首次被提出，2001年，率先在湖北恩施進行預(yù)算績效評價，2003年，《中共中央關(guān)于完善社會主義市場經(jīng)濟體制若干問題的決定》將預(yù)算績效評價納入財政預(yù)算管理中。此后，財政部發(fā)布了一系列管理辦法，規(guī)范了財政預(yù)算績效評價。

由此可見，這一階段的預(yù)算績效缺乏統(tǒng)一的制度規(guī)范，各部門各領(lǐng)域分散進行，而是評價過程中重點評價項目支出，對項目收入缺乏績效管理。再加上評價指標側(cè)重于工作考評，指標設(shè)計的不合理、不明確，甚至有些評價把能否竣工驗收作為績效管理指標。

2.統(tǒng)一推進階段

2005年，《中央部門預(yù)算支出績效考評管理辦法（試行）》對預(yù)算績效考評的管理制度作出了詳細的規(guī)定，包括評價主體、評價對象、評價方法等內(nèi)容，奠定了全面推行預(yù)算績效的制度基礎(chǔ)。2006年，財政部落實該辦法，在新聞出版總署、農(nóng)業(yè)、水利部門試點績效考評。

這一階段規(guī)范化了預(yù)算績效考評，使得中央和地方進行績效考核有了依據(jù)，但是該規(guī)范還是處于初級階段，很多細節(jié)沒有考慮到，而且各部門還處于試點階段，沒有全面推行。

3.常態(tài)化發(fā)展階段

隨著不斷擴大財政收支規(guī)模，預(yù)算績效考核開始進入常態(tài)化發(fā)展階段，這一階段歷時較長，是從2007年到2017年接近10年的時間對預(yù)算績效進行深化改革，這10年的改革發(fā)展主要如下表1所示。

4.全面實施與推進階段

2017年10月，十九大報告明確提出，要“建立全面規(guī)范透明、標準科學、約束有力的預(yù)算制度，全面實施績效管理”[ 人民網(wǎng).習近平在中國共產(chǎn)黨第十九次全國代表大會上報告.http：//cpc.people.com.cn/n1/2017/1028/c64094-29613660-7.html.2017-10-28]，該報告明確了我國預(yù)算績效管理改革方向。2018年9月，《中共中央 國務(wù)院 關(guān)于全面實施預(yù)算績效管理的意見》明確指出“以全面實施預(yù)算績效管理為關(guān)鍵點和突破口，解決好績效管理中存在的突出問題”[ 中共中央 國務(wù)院.關(guān)于全面實施預(yù)算績效管理的意見.2018-09-25]“用3至5年時間基本建成全方位、全過程、全覆蓋的預(yù)算績效管理體系”[ 中共中央 國務(wù)院.關(guān)于全面實施預(yù)算績效管理的意見.2018-09-25]。

二、實施預(yù)算績效管理面臨的困境

1.缺少專門的預(yù)算績效法律。在現(xiàn)代財政制度下，績效預(yù)算需要相關(guān)法律支撐，通過法律明確績效責任和相關(guān)職責，對預(yù)算績效管理進行規(guī)范。從預(yù)算績效管理發(fā)展歷程看，我國尚未出臺與預(yù)算績效管理相關(guān)的法律規(guī)定，這就使得政府與部門，部門與部門之間進行預(yù)算績效管理時缺乏統(tǒng)一的可依據(jù)的規(guī)范性標準。

2.缺乏預(yù)算績效管理理念。從國家開展預(yù)算績效評價至今已近20年了，但截止十九大之前，全社會對財政資金績效管理的認識仍不到位，財政資金使用重在“分配”，對資金使用后的績效關(guān)注不夠，尤其在縣鄉(xiāng)層面，財政資金使用重“分配”輕“管理”現(xiàn)象嚴重。十九大之后，中省對績效預(yù)算管理提出嚴格要求，但在基層推動仍然緩慢。

3.政府會計改革的滯后。21世紀初就已經(jīng)提出預(yù)算績效管理，而2019年之前政府會計制度都是以收付實現(xiàn)制為基礎(chǔ)進行核算，政府會計改革滯后于預(yù)算績效管理。衡量項目完成情況及資金的分配都需要制定預(yù)算績效指標，而績效指標的制定需要會計信息做支撐，而傳統(tǒng)的預(yù)算會計提供的會計信息無法滿足績效管理，雖然當前以權(quán)責發(fā)生制為基礎(chǔ)的政府會計制度已經(jīng)開始全面實施，但是由于處于實施的初級階段，對預(yù)算績效管理所需的會計信息仍不完善。

4.績效評價指標體系不健全。預(yù)算績效評價效果關(guān)系到預(yù)算執(zhí)行的監(jiān)督與管理，因此應(yīng)重視預(yù)算績效指標的設(shè)計，但在現(xiàn)階段，我國預(yù)算績效指標設(shè)立并沒有形成統(tǒng)一的標準體系，對績效管理指標只進行了宏觀要求，部門單位制定績效評價指標時，往往側(cè)重于經(jīng)濟效益的實現(xiàn)情況、預(yù)算執(zhí)行情況以及為下一計劃預(yù)算編制提供指導(dǎo)，而忽略反映社會效益和環(huán)境效益的指標;側(cè)重于投入產(chǎn)出指標的設(shè)計，而忽略成果指標的制定。各部門制定預(yù)算績效指標沒有考慮自身的實際情況，制定一些本部門影響不大的共性指標，而對能反映本部門實際情況的個性指標涉及很少。

5.績效信息與預(yù)算決策的關(guān)聯(lián)度不高。一方面隨著績效預(yù)算全面實施，當前績效信息相當豐富，但是，預(yù)算績效評價對預(yù)算決策的反饋效果并不明顯。換句話說，中央和地方編制預(yù)算時可能沒有參考上一期績效信息，尤其是基層績效預(yù)算推動緩慢，目前僅停留在部分重點項目的績效評價上，對財政資金使用的全面績效管理沒有開展，這就使得預(yù)算績效評價流于形式。另一方面，在進行預(yù)算績效管理時只考慮了單一指標，這樣可能會誤導(dǎo)政策制定者，比如一些項目單一指標評分結(jié)果較低，政策制定者可能會削減該項目的預(yù)算，而這個項目有可能很重要，需要更多的人力、技術(shù)支持達到更好的效果。

三、現(xiàn)代財政制度下對預(yù)算績效管理的建議

1.健全規(guī)范預(yù)算績效管理的法律法規(guī)?？冃ьA(yù)算管理是現(xiàn)代財政制度的重要組成部分，對績效預(yù)算改革需要得到政府及各個部門支持與推動。雖然我國政府非常重視績效預(yù)算改革，但是還沒有出臺一部專門規(guī)范績效預(yù)算的法律，這可能導(dǎo)致各部門關(guān)于績效預(yù)算規(guī)定不一致，不利于各部門之間的協(xié)調(diào)。因此，應(yīng)盡快出臺規(guī)范績效預(yù)算的法律，對績效預(yù)算管理的職責和流程進行規(guī)。

2.樹立績效管理理念。要加大預(yù)算績效管理的宣傳培訓(xùn)，促使政府和部門認識績效管理的重要意義。地方政府可探索實行人大代表、政協(xié)委員、各行業(yè)專家共同參與的績效評價機制，對政府實施重點項目、推行的重大民生政策等，在項目啟動前對績效目標進行評估，在項目完成后進行績效評價，并將評價結(jié)果向社會公開，接受社會監(jiān)督。逐步將預(yù)算績效評價納入對政府及部門的考核范圍，將績效管理納入領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟責任審計，建立財政資金使用績效向人大報告制，通過一系列措施，逐步樹立以績效為導(dǎo)向的預(yù)算管理理念。

3.加強政府會計系統(tǒng)的建立。預(yù)算的編制、分配及考核依賴會計信息，會計信息真實有效是進行績效預(yù)算的基礎(chǔ)，這就要求加強政府會計系統(tǒng)的建立。收付實現(xiàn)制的會計系統(tǒng)提供的會計信息側(cè)重于財政收支信息，對政府運行成本核算欠缺，而新績效預(yù)算的編制是以成本為基礎(chǔ)，因此需要將權(quán)責發(fā)生制引入政府會計。雖然當期政府會計核算已經(jīng)從收付實現(xiàn)制向權(quán)責發(fā)生制轉(zhuǎn)變，并于2019年1月1日開始全面實施，但是政府會計成本改革較慢，導(dǎo)致無法為預(yù)算績效管理提供技術(shù)支持。由此可見，應(yīng)健全政府會計系統(tǒng)，為績效預(yù)算提供編制基礎(chǔ)。

4.優(yōu)化績效評價指標的設(shè)計。預(yù)算績效管理的關(guān)鍵是績效指標科學合理性，預(yù)算績效指標設(shè)計不合理可能會導(dǎo)致績效失敗。而科學合理的指標應(yīng)兼顧投入、產(chǎn)出、效率、有效性和成果指標。當然，這五方面的指標也有側(cè)重點，而不是“一刀切”設(shè)置固定的指標權(quán)重，由于績效預(yù)算關(guān)注預(yù)算實現(xiàn)情況，因此應(yīng)重點設(shè)置成果類指標。要探索建立規(guī)范科學的績效預(yù)算管理體系，實現(xiàn)預(yù)算和績效管理一體化。建議統(tǒng)一建立分行業(yè)、分領(lǐng)域的核心績效指標和標準體系，完善制度建設(shè)，建立涵蓋事前、事中、事后全過程指標體系。

5.增強績效評價體系與預(yù)算決策過程的整合。預(yù)算績效評價的目的一方面是客觀評價政府收支，另一方面是將其運用到預(yù)算決策中，因此應(yīng)增強預(yù)算績效評價與預(yù)算決策結(jié)合。具體來說，根據(jù)項目所耗費資源的多少來區(qū)分績效評價的重點，金額大的進行全面績效評價，金額較小的進行簡潔性評價。預(yù)算績效評價不是對所有的項目都按照完整的評價體系進行，這樣可以減少人力、財力。除此之外，進行績效預(yù)算管理時還應(yīng)考慮預(yù)算決策的政治性，因此預(yù)算決策過程中不能盲目的使用績效信息，而是應(yīng)考慮政治大環(huán)境的情況下，理性進行決策，有機結(jié)合評價結(jié)果、預(yù)算、部門資金分配。

參考文獻

1 人民網(wǎng).習近平在中國共產(chǎn)黨第十九次全國代表大會上報告.http：//cpc.people.com.cn/n1/2017/1028/c64094-29613660-7.html.2017-10-28

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