文_劉 山

公共資源交易一頭連著政府、一頭連著市場(chǎng)，權(quán)力集中、資源集中，腐敗問(wèn)題易發(fā)、頻發(fā)，社會(huì)關(guān)注度高、敏感性強(qiáng)。深化公共資源交易領(lǐng)域“放管服”改革，建設(shè)現(xiàn)代化公共資源交易市場(chǎng)體系、實(shí)現(xiàn)公共資源要素自由流動(dòng)、競(jìng)爭(zhēng)公平有序、有效解決公共資源交易領(lǐng)域質(zhì)次、價(jià)高、周期長(zhǎng)的頑疾，推進(jìn)公共資源交易高質(zhì)量發(fā)展，須用要素市場(chǎng)化配置基礎(chǔ)理論為公共資源交易領(lǐng)域“放管服”改革正本清源；堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向，完善公共資源要素市場(chǎng)化配置機(jī)制，實(shí)現(xiàn)公共資源要素自由流動(dòng)。

一、市場(chǎng)是公共資源配置最有效率的形式

如何處理好政府與市場(chǎng)的關(guān)系，是我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革的核心問(wèn)題，同樣是公共資源交易領(lǐng)域“放管服”改革的核心問(wèn)題。準(zhǔn)確處理好公共資源配置中政府與市場(chǎng)的關(guān)系，是有效破解公共資源交易管理體制機(jī)制的根本性問(wèn)題，是深化公共資源交易領(lǐng)域“放管服”改革必須解決的一個(gè)基礎(chǔ)性問(wèn)題。

（一）要素市場(chǎng)化配置理論——市場(chǎng)應(yīng)在公共資源配置中起決定作用

一是市場(chǎng)決定資源配置是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的本質(zhì)屬性。發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的本質(zhì)要求，市場(chǎng)配置資源是最有效率的形式。實(shí)踐證明，只要實(shí)行市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，就必須尊重市場(chǎng)在資源配置中的主體地位和決定性作用，其他任何力量都不能代替市場(chǎng)的作用。

二是市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用是我們黨依據(jù)改革實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的積累和認(rèn)識(shí)深化作出的科學(xué)定位。鄧小平1992年初在南方談話(huà)中明確指出，計(jì)劃和市場(chǎng)都是經(jīng)濟(jì)手段；黨的十五大指出，“使市場(chǎng)在國(guó)家宏觀(guān)調(diào)控下對(duì)資源配置起基礎(chǔ)性作用”；黨的十六大指出，“在更大程度上發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的基礎(chǔ)性作用”；黨的十七大指出，“從制度上更好發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的基礎(chǔ)性作用”；黨的十八大指出，“更大程度更廣范圍發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的基礎(chǔ)性作用”；黨的十八屆三中全會(huì)明確指出，“使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用”；黨的十九大將“發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用”與“更好發(fā)揮政府作用”寫(xiě)入黨章，把完善要素市場(chǎng)化配置作為經(jīng)濟(jì)體制改革的重點(diǎn)。

三是市場(chǎng)應(yīng)同樣在公共資源配置中發(fā)揮決定性作用。公共資源雖然具有非排他性、競(jìng)爭(zhēng)性和公益性，但歸根結(jié)底還是屬于資源的范疇，是社會(huì)資源的一部分，同樣應(yīng)該發(fā)揮市場(chǎng)在公共資源配置中的決定性作用，通過(guò)公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)化方式進(jìn)行配置，將公共資源配置給更能發(fā)揮資源效率的市場(chǎng)主體，提高公共資源的利用效率。

四是公共資源交易市場(chǎng)應(yīng)是統(tǒng)一的市場(chǎng)而不應(yīng)是存在分割的市場(chǎng)。建設(shè)統(tǒng)一、開(kāi)放、競(jìng)爭(zhēng)、有序的市場(chǎng)體系是我國(guó)建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的著力點(diǎn)；黨的十九大報(bào)告指出：“清理廢除妨礙統(tǒng)一市場(chǎng)和公平競(jìng)爭(zhēng)的各種規(guī)定和做法?！边@是建設(shè)統(tǒng)一、開(kāi)放、競(jìng)爭(zhēng)、有序的市場(chǎng)體系的內(nèi)在要求，也是使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用、提高資源配置效率和公平性的重要舉措；公共資源交易市場(chǎng)作為我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的重要組成部分，具有市場(chǎng)的一般性質(zhì)與特征，一個(gè)成熟的公共資源交易市場(chǎng)體系應(yīng)該是統(tǒng)一開(kāi)放、競(jìng)爭(zhēng)有序、公開(kāi)透明的，應(yīng)該在國(guó)內(nèi)形成一個(gè)統(tǒng)一的整體，不存在地區(qū)分割、部門(mén)分割等限制公共資源自由流動(dòng)的市場(chǎng)分割狀態(tài)。

五是市場(chǎng)主要依靠市場(chǎng)的動(dòng)力機(jī)制和競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制保障公共資源配置效率。市場(chǎng)在公共資源配置中起決定性作用，主要依靠市場(chǎng)及蘊(yùn)含于市場(chǎng)的動(dòng)力機(jī)制和競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制去保障公共資源的配置效率；公共資源在市場(chǎng)規(guī)律、供求規(guī)律、價(jià)值規(guī)律作用下，通過(guò)統(tǒng)一開(kāi)放、競(jìng)爭(zhēng)有序的市場(chǎng)體系，市場(chǎng)成為公共資源交易配置的決定性力量，保證招標(biāo)人找到滿(mǎn)意的投標(biāo)人，最終提高公共資源配置的效率和效益。公共資源項(xiàng)目進(jìn)入公共資源交易中心交易，不等于進(jìn)場(chǎng)交易的項(xiàng)目實(shí)現(xiàn)了市場(chǎng)化配置；在公共資源交易平臺(tái)交易，也不能簡(jiǎn)單等同于公共資源要素配置實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)化。

（二）政府角色理論——公共資源配置應(yīng)是政府有為和市場(chǎng)有效的有機(jī)統(tǒng)一

作為國(guó)家宏觀(guān)調(diào)控的主要部門(mén)，政府主要是履行好市場(chǎng)監(jiān)管、宏觀(guān)調(diào)控、社會(huì)管理和公共服務(wù)職責(zé)，核心是正確處理好政府這只有形的手和市場(chǎng)這只無(wú)形的手的關(guān)系。

一是公共資源配置中應(yīng)是政府有為和市場(chǎng)有效的統(tǒng)一。在公共資源配置中，使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用，不是要政府無(wú)所作為，放任不管，而是要政府堅(jiān)決把不該管的事項(xiàng)交給市場(chǎng)，最大限度減少對(duì)公共資源的直接配置和干預(yù)，把交易市場(chǎng)監(jiān)管作為政府的基本職責(zé)，更好作為、主動(dòng)作為，切實(shí)把市場(chǎng)和政府的優(yōu)勢(shì)都充分發(fā)揮出來(lái)。公共資源配置中政府作用和市場(chǎng)作用的發(fā)揮，不是你進(jìn)我退、相互排斥的爭(zhēng)奪，而是有機(jī)統(tǒng)一、相互補(bǔ)充、相互協(xié)調(diào)、相互促進(jìn)的格局，即政府有為和市場(chǎng)有效的統(tǒng)一。

二是交易中心是承擔(dān)實(shí)施精巧、精準(zhǔn)的第三方現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管者的最合適角色。交易中心作為連接政府和市場(chǎng)的橋梁紐帶，作為交易活動(dòng)的組織者、運(yùn)營(yíng)者和自律監(jiān)管者，作為公共資源交易信息和行為的匯聚中樞，進(jìn)場(chǎng)項(xiàng)目所有的交易活動(dòng)都發(fā)生在交易中心，所有的交易記錄在交易中心全程留痕，是見(jiàn)證交易各方主體的“第三只眼”，具有一線(xiàn)監(jiān)管的天然優(yōu)勢(shì)和不可替代的作用，是承擔(dān)實(shí)施精巧、精準(zhǔn)的第三方現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管者的最合適角色，能夠第一時(shí)間處理交易現(xiàn)場(chǎng)突發(fā)事件，及時(shí)履行現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管的職責(zé)。

二、公共資源要素市場(chǎng)化配置機(jī)制中存在“三難”

公共資源交易平臺(tái)整合運(yùn)行以來(lái)，為我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展作出了重要貢獻(xiàn)。但隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的變化，公共資源交易管理頂層設(shè)計(jì)優(yōu)化難、公共資源要素自由流動(dòng)難、交易市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)公平有序難的問(wèn)題越來(lái)越突出。

（一）“兩法”并行使公共資源交易管理制度建設(shè)陷入“畫(huà)地為牢”困境，頂層設(shè)計(jì)優(yōu)化難

關(guān)于我國(guó)公共資源交易有兩部基礎(chǔ)法律，一部是2000年生效的《招投標(biāo)法》，一部是2003年生效的《政府采購(gòu)法》?！皟煞ā辈⑿惺钱?dāng)前我國(guó)公共資源交易管理的法律依據(jù)和基礎(chǔ)制度環(huán)境，實(shí)施10多年來(lái)，對(duì)推進(jìn)公共資源交易的規(guī)范化、減少交易活動(dòng)中的權(quán)力濫用、權(quán)力尋租等腐敗現(xiàn)象，降低政府管理成本、保障建設(shè)工程質(zhì)量、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)建設(shè)發(fā)揮了巨大作用。但本屬于同一個(gè)范疇的公共資源交易活動(dòng)，卻由這兩個(gè)法律進(jìn)行調(diào)整，其調(diào)整范圍、宗旨目標(biāo)幾乎相同，但在使用范圍、政策目標(biāo)、采購(gòu)程序、實(shí)施和救濟(jì)方法等方面差別很大，“兩法”及其配套體系存在重疊和沖突。這種“兩法”并行的共管格局，難以突破部門(mén)利益固化的籓籬，使公共資源交易管理體制機(jī)制中不同程度出現(xiàn)政府市場(chǎng)邊界模糊、價(jià)值取向模糊、監(jiān)管沖突等先天系統(tǒng)性缺陷，為公共資源交易管理制度建設(shè)、監(jiān)督管理、政策執(zhí)行和實(shí)踐操作帶來(lái)困惑；創(chuàng)新交易管理制度、優(yōu)化頂層設(shè)計(jì)陷入“畫(huà)地為牢”困境，改革創(chuàng)新交易管理體制機(jī)制于法無(wú)依據(jù)，動(dòng)輒違法、動(dòng)輒得咎、寸步難行。

（二）公共資源要素市場(chǎng)化配置程度不高，要素自由流動(dòng)難

我國(guó)政府采購(gòu)制度剛剛走過(guò)10多年的歷程，與發(fā)達(dá)國(guó)家比較成熟的政府采購(gòu)制度相比還有較大差距，市場(chǎng)規(guī)則不夠完善成熟，關(guān)注的重點(diǎn)是采購(gòu)過(guò)程，注重程序合規(guī)、節(jié)資防腐、競(jìng)爭(zhēng)公平、采購(gòu)效率，物有所值的原則難以簡(jiǎn)單植入；同時(shí)由于體制上的政出多門(mén)、行政監(jiān)管的分散，地方保護(hù)、行業(yè)壟斷的存在，交易市場(chǎng)壁壘沒(méi)有打破，全國(guó)、各個(gè)省市的公共資源交易市場(chǎng)呈現(xiàn)碎片化，資源要素不能上下、左右、自由流動(dòng)，公共資源要素市場(chǎng)化配置程度不高，經(jīng)過(guò)招投標(biāo)的產(chǎn)品往往因質(zhì)次、價(jià)高、周期長(zhǎng)引人詬病、不盡如人意。2015年國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于建立統(tǒng)一的公共資源交易平臺(tái)工作方案》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《工作方案》），提到公共資源交易跨區(qū)域流動(dòng)問(wèn)題，但沒(méi)有找到辦法。

（三）監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)則不統(tǒng)一，公平有序競(jìng)爭(zhēng)難

目前，我國(guó)公共資源交易監(jiān)管是以行業(yè)管理部門(mén)為主的行政監(jiān)管和以公管辦或公共資源交易監(jiān)督管理局為主的綜合協(xié)調(diào)監(jiān)管并存格局，由于監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)則的不統(tǒng)一，無(wú)論是分散的行政監(jiān)管，還是以“打補(bǔ)丁”方式為主的綜合協(xié)調(diào)監(jiān)管，事前、事中、事后監(jiān)管無(wú)法形成閉合的監(jiān)管鏈條。按行業(yè)劃分監(jiān)管范圍導(dǎo)致形成多頭的管理體制，行業(yè)主管部門(mén)通常是執(zhí)行、管理、監(jiān)管“一肩挑”；政府采購(gòu)中財(cái)政部門(mén)既擔(dān)負(fù)著政策制定和審批職能，又擔(dān)負(fù)著監(jiān)督職責(zé)，即是運(yùn)動(dòng)員又是裁判員，集監(jiān)督和管理與一體；具有現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)督優(yōu)勢(shì)的交易中心無(wú)直接處理現(xiàn)場(chǎng)發(fā)生的交易風(fēng)險(xiǎn)的職責(zé)，現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管空位，監(jiān)管不分、管招不分，各自為政、九龍治水、多頭管理的弊端仍沒(méi)有根治。這種治理體系不利于強(qiáng)化公共資源交易領(lǐng)域權(quán)力的制約和監(jiān)督，市場(chǎng)主體難以獲得公平公正的市場(chǎng)環(huán)境。

三、完善公共資源要素市場(chǎng)化配置機(jī)制

全面對(duì)標(biāo)黨的十九大精神要求，要抓住完善要素市場(chǎng)化配置這個(gè)重點(diǎn)，深化公共資源交易領(lǐng)域“放管服”改革，完善公共資源要素市場(chǎng)化配置機(jī)制，建設(shè)要素自由流動(dòng)、競(jìng)爭(zhēng)公平有序、價(jià)格反應(yīng)靈活的現(xiàn)代公共資源交易市場(chǎng)體系。

（一）統(tǒng)一交易法制，優(yōu)化公共資源交易管理頂層設(shè)計(jì)

堅(jiān)決破除一切不合時(shí)宜的思想觀(guān)念和體制機(jī)制弊端，突破利益固化的藩籬，吸收人類(lèi)文明有益成果，加快推動(dòng)公共資源交易管理國(guó)家頂層設(shè)計(jì)，從適用范圍、政策目標(biāo)、采購(gòu)程序、實(shí)施和監(jiān)督管理等方面整合“兩法”，破解“兩法”及其配套體系存在重疊和沖突的問(wèn)題，統(tǒng)一公共資源交易領(lǐng)域法制，優(yōu)化頂層設(shè)計(jì)，國(guó)家層面盡快出臺(tái)公共資源交易監(jiān)督管理的法律法規(guī)，構(gòu)建系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運(yùn)行有效的制度體系，從而使公共資源交易制度改革創(chuàng)新有法可依、有制可依。

（二）統(tǒng)一交易市場(chǎng)，實(shí)現(xiàn)公共資源要素自由流動(dòng)

穩(wěn)步推進(jìn)建立統(tǒng)一開(kāi)放、競(jìng)爭(zhēng)有序的現(xiàn)代公共資源交易市場(chǎng)體系，實(shí)現(xiàn)資源要素自由流動(dòng)。

一是抓住黨中央將長(zhǎng)三角區(qū)域一體化發(fā)展上升為國(guó)家戰(zhàn)略的重要契機(jī)，率先實(shí)現(xiàn)資源要素在區(qū)域市場(chǎng)自由流動(dòng)。把培育統(tǒng)一的區(qū)域市場(chǎng)作為全國(guó)統(tǒng)一市場(chǎng)的有機(jī)組成部分和突破口，在長(zhǎng)三角區(qū)域、長(zhǎng)株潭三市、武漢1+8城市圈、珠三角經(jīng)濟(jì)區(qū)率先打破公共資源交易市場(chǎng)壁壘，破除限制公共資源交易自由流動(dòng)的各種體制機(jī)制障礙，發(fā)揮示范引領(lǐng)作用，促進(jìn)公共資源交易要素區(qū)域布局優(yōu)化，穩(wěn)步推進(jìn)全國(guó)統(tǒng)一的公共資源交易市場(chǎng)形成。

二是加快加入世貿(mào)協(xié)定《政府采購(gòu)協(xié)議》進(jìn)程、穩(wěn)步推進(jìn)資源要素在全球自由流動(dòng)。積極借鑒國(guó)外先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，與國(guó)際采購(gòu)規(guī)則接軌，從注重程序合規(guī)向?qū)I(yè)化采購(gòu)轉(zhuǎn)變，從注重公平競(jìng)爭(zhēng)向完善市場(chǎng)規(guī)則轉(zhuǎn)變，從注重節(jié)支防腐向?qū)崿F(xiàn)“物有所值”轉(zhuǎn)變，在公共資源交易制度體系建設(shè)的整體性、統(tǒng)一性、協(xié)調(diào)性與前瞻性方面為實(shí)現(xiàn)“物有所值”提供可能，推進(jìn)公共資源交易走專(zhuān)業(yè)化、國(guó)際化道路，穩(wěn)步推進(jìn)資源要素在全球自由流動(dòng)。

（三）統(tǒng)一監(jiān)管規(guī)則和標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)現(xiàn)公共資源交易競(jìng)爭(zhēng)公平有序

加強(qiáng)對(duì)權(quán)力運(yùn)行的制約和監(jiān)督、加強(qiáng)交易信用監(jiān)管、加強(qiáng)交易技術(shù)創(chuàng)新，改革和理順交易監(jiān)管體制、整合監(jiān)管職能、提高政府監(jiān)管權(quán)威，為各類(lèi)市場(chǎng)主體營(yíng)造機(jī)會(huì)平等、權(quán)利平等、規(guī)則平等、公平有序的公共資源交易市場(chǎng)環(huán)境。

一是加強(qiáng)對(duì)公共資源交易領(lǐng)域權(quán)力運(yùn)行的制約和監(jiān)督，為交易競(jìng)爭(zhēng)公平有序提供制度保障。厘清行業(yè)部門(mén)公共資源交易監(jiān)管邊界和監(jiān)管職責(zé)，將分散監(jiān)管轉(zhuǎn)變?yōu)榧薪y(tǒng)一監(jiān)管，把主要力量放在公正監(jiān)管上，實(shí)現(xiàn)交易監(jiān)管一個(gè)口徑對(duì)外、一個(gè)部門(mén)履責(zé)、一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行；建立和完善公共資源交易領(lǐng)域政府權(quán)力清單制度，做到“法無(wú)授權(quán)不可為”；制定市場(chǎng)準(zhǔn)入負(fù)面清單制度，做到“法無(wú)禁止皆可為”；在全國(guó)推開(kāi)工程建設(shè)項(xiàng)目審批制度改革，使全流程審批時(shí)間大幅縮短；推行網(wǎng)上審批和交易服務(wù)，加快實(shí)現(xiàn)一網(wǎng)通辦、異地可辦，使更多事項(xiàng)不見(jiàn)面辦理，實(shí)現(xiàn)交易服務(wù)“最多跑一次”；落實(shí)交易中心現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)督自主權(quán)，賦予交易中心現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)督職能，避免成為“二政府”，充分發(fā)揮交易中心現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)督的優(yōu)勢(shì)。

二是加強(qiáng)交易信用建設(shè)，為交易競(jìng)爭(zhēng)公平有序提供機(jī)制保障。完善交易市場(chǎng)監(jiān)管機(jī)制，加強(qiáng)交易市場(chǎng)監(jiān)管，突出交易信用建設(shè)，建立健全公共資源交易失信懲戒體系，褒揚(yáng)誠(chéng)信、懲戒失信，念好信用聯(lián)合懲戒“緊箍咒”，打好信用監(jiān)管聯(lián)動(dòng)“組合拳”，以信用建設(shè)倒逼公共資源交易公平、公正、公開(kāi)；充分運(yùn)用“互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)督”、大數(shù)據(jù)等手段，全面實(shí)施電子化行政監(jiān)督，強(qiáng)化對(duì)交易活動(dòng)的動(dòng)態(tài)監(jiān)督和預(yù)警。

三是加強(qiáng)交易技術(shù)創(chuàng)新，為交易競(jìng)爭(zhēng)公平有序提供技術(shù)保障。加強(qiáng)應(yīng)用基礎(chǔ)研究，拓展實(shí)施國(guó)家重大科技項(xiàng)目，突出關(guān)鍵共性技術(shù)、前沿引領(lǐng)技術(shù)、現(xiàn)代工程技術(shù)、顛覆性技術(shù)創(chuàng)新，推動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、人工智能、5G技術(shù)和交易平臺(tái)深度融合；仿照高鐵建設(shè)模式，在長(zhǎng)株潭三市、武漢1+8城市圈、珠三角、長(zhǎng)三角地區(qū)建立專(zhuān)業(yè)化、區(qū)域化公共資源交易電子招投標(biāo)樞紐中心，在此基礎(chǔ)上規(guī)劃建設(shè)國(guó)家級(jí)電子招投標(biāo)樞紐中心，由“全省一網(wǎng)”向“區(qū)域一網(wǎng)”“全國(guó)一網(wǎng)”逐步推進(jìn)，穩(wěn)步推進(jìn)遠(yuǎn)程異地評(píng)標(biāo)與在線(xiàn)監(jiān)督在省域、區(qū)域和全國(guó)常態(tài)化；順應(yīng)黨中央減稅降費(fèi)的政策，強(qiáng)化交易平臺(tái)的公益性，推動(dòng)交易平臺(tái)轉(zhuǎn)型升級(jí)，走專(zhuān)業(yè)化、集約化、精細(xì)化道路。