張靈 俞智慧

摘 ? 要

近些年來，關于教師輪崗制度的一系列國家、地方政策的頒布意味著政府對建立城鄉(xiāng)教育資源均衡配置機制的重視。這些政策的執(zhí)行是在我國教師專業(yè)化尚未成熟、社會主義市場經(jīng)濟教育體制尚不完善，特別是城鄉(xiāng)二元教育體系對立未能完全消解的條件下進行的，各級政府采取柔性與剛性并用的教師輪崗政策，對教育均衡起到了一定作用，但檢視近些年來城鄉(xiāng)教師輪崗政策的策略行為、執(zhí)行力度及效度，遠未達到預期的效果。因此，應以法律形式確立城鄉(xiāng)教師輪崗，建立教師輪崗的城鄉(xiāng)教育均衡機制供給，培育適切的城鄉(xiāng)教師輪崗生態(tài)環(huán)境等，從而不斷推進城鄉(xiāng)教育一體化。

關鍵詞

教師輪崗 ?政策實施 ? 現(xiàn)實困境

20世紀末以來，人們對教育公平日益關注，為應答社會關切，滿足廣大人民群眾對教育的期盼和需求，黨和政府制定了《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020年）》（以下簡稱《教育規(guī)劃綱要》），落實“促進義務教育均衡發(fā)展和扶持困難群體”，并把其作為促進教育公平的導向性政策;新一屆政府又進一步強調(diào)“推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”?？梢娫诨A教育領域的治理體系中，促進義務教育均衡發(fā)展的城鄉(xiāng)一體化治理是國家戰(zhàn)略路徑選擇，而有學上，上好學，師資是關鍵，實現(xiàn)義務教育均衡發(fā)展，最大的障礙就是師資，沒有師資力量的均衡，義務教育均衡發(fā)展將是一句空話。有鑒于此，為改變農(nóng)村教師隊伍落后的狀況，校長、教師交流輪崗就成為政府重要的一項師資均衡政策[1]。緩解和破除“城鎮(zhèn)擠”和“鄉(xiāng)村弱”的現(xiàn)象，辦好人民滿意的“好的義務教育”，優(yōu)化師資配置成為城鄉(xiāng)義務教育均衡發(fā)展的重要舉措之一。

一、城鄉(xiāng)教師輪崗現(xiàn)實困境的檢視

1.城鄉(xiāng)教育現(xiàn)實差距不利于教師輪崗

長期以來，城市發(fā)展優(yōu)先，城市教育資源配置與教學條件改善優(yōu)先于鄉(xiāng)村的城鄉(xiāng)二元教育結構政策，為當時我國計劃經(jīng)濟體制的制度規(guī)則使然。但這種二元分割的社會結構和治理制度，對鄉(xiāng)村義務教育產(chǎn)生的負面效果日益明顯，鄉(xiāng)村學校在辦學條件、師資配置、教育質(zhì)量等諸多方面遠遠落后于城鎮(zhèn)。特別是偏遠農(nóng)村學校教學條件簡陋、課余文化生活乏味、教學環(huán)境單調(diào)、現(xiàn)代化教學信息資源短缺、生活條件艱苦等一系列問題，導致除少數(shù)交通便利地方外，大多數(shù)農(nóng)村學校尤其是鄉(xiāng)村小學難以留住教師特別是青年教師。城鄉(xiāng)義務教育各種資源的配置尤其是師資配置所形成的城鄉(xiāng)壁壘，仍然無法避免地嚴重影響到義務教育均衡發(fā)展。

2.現(xiàn)有師資管理制度不利于城鄉(xiāng)教師輪崗

以開放系統(tǒng)為研究對象的耗散結構理論告訴我們：一個遠離平衡態(tài)的非線性開放系統(tǒng)，只有與外部進行信息、物質(zhì)和人才交流，才能求得自身的穩(wěn)定和發(fā)展，而一旦與外部交流中止，系統(tǒng)就很可能陷入停滯和危機[2]。計劃經(jīng)濟時期的教師管理制度在國家與教師個人之間建立了一種隱性的契約關系，當時的教師屬于國家干部，學校是國家行政機構的延伸部分，該制度具有濃厚的行政化特征，而學校又是政府行政的基層組織，這就造成了教師對學校的人身依附，即教師屬于單位人，限制了教師在學校之間的正常流動，加之城鄉(xiāng)環(huán)境與生活條件的巨大差異，自然不利于也難以獲得基礎教育教師資源的合理配置。當前，城鄉(xiāng)二元結構尚未得到根本改變，尤其是城鄉(xiāng)教師待遇不均衡仍然嚴重制約和影響教師交流的實際效果。以中小學教師績效工資制執(zhí)行的現(xiàn)狀為例，中國民進江蘇省委徐群教授對259名教師的調(diào)查顯示，61%的人認為學?？冃ЧべY分配方案很難滿足教師的期望和要求[3]。教育工作績效考核的難題不解決，嚴重影響到教師的工作熱情，也影響到農(nóng)村教師的生活質(zhì)量，從而導致骨干教師的流失。在這種情況下，要有效促進和保證教師輪崗制度的實施是甚為困難的。

3.“向心式”回城教師招聘破壞了鄉(xiāng)村教師“原生態(tài)”環(huán)境

每年通過“考國編”招聘新入職的公辦教師大多數(shù)是面向鄉(xiāng)村學校，而城鎮(zhèn)學校一般很少直接面向社會招聘教師，其師資主要是通過招聘基層農(nóng)村學校骨干教師予以充實。每次招聘教師都會在一定程度導致農(nóng)村教師隊伍人心不穩(wěn)，不利于農(nóng)村師資隊伍的穩(wěn)定和教育質(zhì)量的提升。如某縣城中小學從本縣農(nóng)村中小學招60個教師，結果就有500多農(nóng)村教師報考，通過激烈的競爭性考試，招收到的都是優(yōu)秀的在崗農(nóng)村教師。農(nóng)村學校成為了師資的實習培訓基地，教師成熟一批就被縣城各中小學校招走一批，由此而造成城鄉(xiāng)師資新的不均衡和基礎教育領域的不公平現(xiàn)象進一步加劇。目前，不少地方把優(yōu)質(zhì)的農(nóng)村師資招聘到城里任教，不利于教師輪崗的開展，與教師輪崗政策實施是相沖突的，也不利于我國城鄉(xiāng)教育一體化的建設。

二、師資均衡政策執(zhí)行情況檢視

1.柔性師資均衡政策執(zhí)行檢視

柔性政策就是通過政府的積極政策的引導，按照“政府引導、契約管理、師資共享、政策激勵”的運作方式，改變目前教師不合理流動的局面?？h級教育行政部門一方面采取積極的教師交流政策，如“教師互派”“對口支援”“城鄉(xiāng)教師結對”“薄弱學校建設”等方式來補償鄉(xiāng)村學校師資配置的短板;另一方面采取校與校之間結對交流的形式進行交流。與之相關的師資均衡政策有以下幾種：一是通過建立城區(qū)學校教師到鄉(xiāng)鎮(zhèn)學校任教的制度體系，把城鎮(zhèn)超編學校的教師調(diào)配到鄉(xiāng)村缺編學校任教，同時選派鄉(xiāng)村中小學中青年教師到城區(qū)優(yōu)質(zhì)學校交流以提升師能、開闊眼界;二是擴大鄉(xiāng)村教師隊伍存量，新聘用的教師一律安排到農(nóng)村缺編學校工作;三是組織市、縣教學骨干開展送教下鄉(xiāng)活動，組織城區(qū)特色學校對口支援農(nóng)村學校，實行捆綁式發(fā)展;四是在城區(qū)學校教師職務晉升、評職選優(yōu)等方面規(guī)定必須要有一年及以上農(nóng)村工作經(jīng)歷，同時鄉(xiāng)中心校教師也要有一年以上村小教師工作經(jīng)歷等等。但就目前的城鄉(xiāng)教師流動來看，大多數(shù)只有從上到下的流動，很少有自下而上的流動，顯示出政策本身帶有一定的偏見性。

近些年來，一些地方政府出臺了對農(nóng)村教師的相應補償政策和措施，對在條件差、地理位置偏的農(nóng)村從教的中小學教師給予相對較多的補貼，而且在職稱評定時向農(nóng)村教師實施政策性傾斜，有的學校還在政府支持下建立教師周轉房，鼓勵優(yōu)秀教師在這一類地區(qū)學校長期任教。但目前來看，偏遠的農(nóng)村中小學教師補貼還沒有能夠達到吸引教師的程度，農(nóng)村教師職稱評定受方方面面的客觀影響和條款限制，晉升還是相當困難。此外，地方政府通過組織實施“農(nóng)村義務教育階段學校教師特設崗位計劃”、“定向培養(yǎng)農(nóng)村中小學（幼兒園）教師計劃”及在省屬師范大學推行本科師范生免費教育等措施，多渠道擴充農(nóng)村優(yōu)質(zhì)師資來源，一定程度上改善了農(nóng)村中小學教師的補充機制;通過組織實施“國培計劃”“省培計劃”及中小學教師全員遠程培訓等項目，促使廣大農(nóng)村中小學教師整體素質(zhì)得到了較大幅度的提高;通過教師招聘制度的改革，教師轉任交流、團隊交流、跟崗學習、支教幫扶等多種方式有效推進城鄉(xiāng)教師、校長交流輪崗。經(jīng)過多年不懈的努力，農(nóng)村中小學教師的學歷層次等方面有較大的提升，但維持農(nóng)村師資隊伍的穩(wěn)定性方面的政策措施還有待完善和加強，做好這方面工作對提高農(nóng)村中小學教育質(zhì)量尤為重要。

2.剛性師資均衡政策執(zhí)行檢視

為了促進城鄉(xiāng)教育融合發(fā)展，黨中央、國務院及相關部委頒布了一系列調(diào)配城鄉(xiāng)師資的政策，其中《教育規(guī)劃綱要》首次把促進教育公平作為國家基本教育政策，提出采取公平配置城鄉(xiāng)教師資源的措施，而在2015年6月1日國務院頒布的《鄉(xiāng)村教師支持計劃（2015-2020年）》更明確提出要推動城鎮(zhèn)優(yōu)質(zhì)師資向鄉(xiāng)村流動，縮小教育差距。為保證政策的順利實施，政府改革傳統(tǒng)的教師管理體制，全面推進義務教育教師隊伍“縣管校聘”，為組織教師交流、均衡配置教師資源提供了堅強有力的制度保障。

自2001年以來，國家有關校長、教師交流輪崗的政策出臺了12項，這一方面說明政府在此方面正竭盡全力，另一方面從一個側面說明政策執(zhí)行的效果并不理想，存在著“政府悖論”現(xiàn)象[1]。各地也相應出臺了師資均衡的實施性配套政策，積極推動城鄉(xiāng)教師輪崗。如安徽省探索對新招聘教師實行無校籍管理，一些地方實行“局管校用”的教師管理辦法，以求打破學校對教師的一校所有制，促進教師交流[4]。廣東省教育廳、省編辦、省財政廳和省人社廳聯(lián)合出臺《關于推進中小學教師“縣管校聘”管理改革的指導意見》，推進城鄉(xiāng)義務教育一體化改革發(fā)展[5]。通過一系列政策措施的推動，有力地促進城鄉(xiāng)師資水平均衡發(fā)展，一定程度上縮小了城鄉(xiāng)師資差距。但由于各地具體情況的差異，不同層次的教師訴求不同，以及收入分配的障礙等等原因，城鄉(xiāng)教師輪崗在執(zhí)行過程中遭到一些阻力和遇到種種困難，在部分地方甚至造成教師輪崗政策執(zhí)行中的失真、失實現(xiàn)象。

三、優(yōu)化城鄉(xiāng)教師輪崗制度的建議

1.確立城鄉(xiāng)教師輪崗的法律地位

義務教育相對于其他教育層次與類型，針對的受眾范圍最廣、數(shù)量最大，是公共性最強的教育產(chǎn)品，“以強制謀公益”，政府應在教師輪崗的制度落實與法律執(zhí)行中發(fā)揮主導作用。義務教育階段教師輪崗制度的政策實施應該遵循公法學的改革思路，強調(diào)公立學校的公共性質(zhì)，即國家的教育責任。因為，公立學校是由政府舉辦，不以營利為目的，通過國家財政撥款的服務社會的公共機構，是“政府舉辦，公共財政維持，并通過非市場途徑向社會提供教育產(chǎn)品”，鑒于此，義務教育階段公立學校系統(tǒng)具有一種相當?shù)湫偷膰覊艛嘈再|(zhì)[6]?！吨腥A人民共和國義務教育法》（2006年修訂）中就明確強化了政府義務教育的責任，與目前教師的“縣管校聘”做法相吻合，也充分說明義務教育的責任人由隸屬的地方政府承擔是適合的。針對目前一些地方不規(guī)范、不統(tǒng)一的做法，相關的教育法規(guī)還需要對教師流動的具體方式以及強化教師交流的激勵和保障機制做出相應規(guī)定，為義務教育階段教師輪崗制提供法理依據(jù)。

為進一步落實《教育規(guī)劃綱要》中提出的教師聘任實行“縣管校用”、建立城鄉(xiāng)教育一體化融合發(fā)展機制，《國務院關于加強教師隊伍建設的意見》（國發(fā)〔2012〕41號）特別強調(diào)“建立縣區(qū)域內(nèi)義務教育學校教師校長輪崗交流機制，促進教師資源合理配置?！蓖辏秶鴦赵宏P于深入推進義務教育均衡發(fā)展的意見》又進一步提出了“各地逐步實行城鄉(xiāng)統(tǒng)一的中小學編制標準，實行縣域內(nèi)公辦學校校長、教師交流制度”[7]等一系列精準的教育政策措施，以推動城鄉(xiāng)師資均衡。但由于相關教師輪崗的教育法律法規(guī)建設相對滯后，目前對教師輪崗的管理還存有一定的困難，不利于城鄉(xiāng)教育一體化形成穩(wěn)定的機制，預期效果不佳。近些年來的實踐證明，需要進一步制定和完善相關法律法規(guī)和約束機制，把教師資源合理配置的相關政策上升到法律法規(guī)層面，以此強化城鄉(xiāng)師資配置的約束力和執(zhí)行力。

2.建立教師輪崗的城鄉(xiāng)教育均衡機制

城鄉(xiāng)教師相對過剩與結構不合理的“二元”性突出表現(xiàn)為教師資源的不均衡性矛盾，目前的師資配備機制不利于盤活教師資源的整體效率，反而一定程度上加劇了區(qū)域之間、城鄉(xiāng)之間、學校之間師資的不均衡。當前中小學教師的供求關系較之前些年已經(jīng)發(fā)生了重大的改變，即由總量不足的矛盾轉變?yōu)閹熧Y結構性矛盾。這些年來的教師招聘實踐顯示，目前人才市場上報考中小學教師崗位的具有本科以上學歷的人才已經(jīng)是供大于求;?？茖儆诟呗毥逃饕囵B(yǎng)的是技能型方面的人才，作為教師培養(yǎng)的層次已經(jīng)不適合時代發(fā)展的要求。為此，修改《教師法》，規(guī)定對新進補充的教師學歷須達到本科以上層次已是必然。

在全國范圍內(nèi)切實實行縣域內(nèi)城鄉(xiāng)教師一體化管理，徹底打破師資的學校所有制局限，這樣有利于合理配置教育資源。目前城鄉(xiāng)教師的交流方式，以及一些從城鎮(zhèn)學校交流到鄉(xiāng)村的教師并不是優(yōu)質(zhì)的師資，甚至有些城鎮(zhèn)學校把教學能力較弱、業(yè)務能力不強的老師下派到鄉(xiāng)村學校等，產(chǎn)生了一些令人憂慮的問題。一是很多地方輪換交流流于形式。因教師原有的管理體制沒有更改，參與交流的教師過1～2年仍要回到原學校，這部分教師屬于“候鳥式”教師，他們難以融入到所在交流學校的文化中去。二是少部分教師利用下鄉(xiāng)“支教”的名義鉆交流政策的空子。有些交流下去的教師原來就是現(xiàn)所在交流學校的教師，后通過種種方式調(diào)到或應聘到城里，現(xiàn)在又交流回去，而且拿著額外的下鄉(xiāng)補貼，顯然這種情況與當初出臺城鄉(xiāng)教師交流政策的初衷是相悖的。三是交流時間太短，交流教師難起到傳、幫、帶的作用。四是考評機制不健全。對交流教師工作內(nèi)容和工作要求等目標不明確具體，難以對交流教師的工作業(yè)績作出科學合理的評價。因此，完善相關制度，明晰雙方權利義務，改善交流教師和所在交流學校的有關管理，提高教師交流工作的管理績效勢在必行[8]。

教師輪崗交流最關鍵的是要盡快從關注教育資源配置轉到關注教育資源的激活，在構建高素質(zhì)教師的培養(yǎng)和補充機制的同時，要給予鄉(xiāng)村教師更多的專業(yè)發(fā)展機會，形成城鄉(xiāng)教師雙向輪崗，推進城鄉(xiāng)師資的高位均衡才是教師輪崗的目的。

3.培育良好的城鄉(xiāng)教師輪崗生態(tài)環(huán)境

補短板，提質(zhì)量，教師輪崗的最終目的是不斷壯大優(yōu)質(zhì)教育資源的整體存量，全面提高義務教育的質(zhì)量，并努力創(chuàng)出學校的“特色化”“品牌化”。在現(xiàn)有政策基礎上，政府應以立法的形式確立義務教育均衡發(fā)展國家統(tǒng)一的具體標準，引導地方政府扎扎實實地加以落實，合理劃分政府、學校、教師在城鄉(xiāng)教師交流中的責任和義務，追究不輪崗、無效輪崗的相關方職責;同時進一步改善鄉(xiāng)村學校教師生活條件，使廣大鄉(xiāng)村教師產(chǎn)生歸屬感，具有獲得感，促使教師從“下不去、留不住、教不好”轉變?yōu)椤跋碌萌ァ⒋舻米?、教得好”，從而改變農(nóng)村學生“上學遠、上學貴、上學難”的問題，并最終達到“能上學、上好學”的目的。

對鄉(xiāng)村教師實行合理補償?shù)谋Ｕ闲詸C制，尤其是要實行越邊遠艱苦鄉(xiāng)村學校任教的教師有越高的生活津貼，充分體現(xiàn)黨和政府對鄉(xiāng)村教師的關懷。為解決輪崗教師實際困難，還可通過政策傾斜，對帶家屬共同前往交流地工作生活的教師以一定的照顧，如享受農(nóng)村中從業(yè)或生產(chǎn)的相應優(yōu)惠政策等，以此鼓勵交流教師安心從教乃至長期扎根于鄉(xiāng)村從事教育工作。一方面各級政府要關注輪崗教師的合理訴求，維護其合法權益，培育其對所在輪崗學校文化認同感。另一方面教育行政部門要建立相應的輪崗考核評價體系，不斷完善參與城鄉(xiāng)教師輪崗的學校及教師的監(jiān)督評估機制，規(guī)范輪崗教師教育教學行為;同時加強義務教育城鄉(xiāng)一體化發(fā)展評估、督導工作，對農(nóng)村寄宿制學校、村小學和教學點人員編制實行單獨核算，建立鄉(xiāng)村教師編制預警制度，并把教師編制從其他事業(yè)編分化從來等等，為鄉(xiāng)村教師“減負”。

教師輪崗政策實施的過程是國家基礎教育發(fā)展的政策不斷完善的過程，政府的宏觀策略和微觀指導行為反映的是國家公共義務教育體系的價值追求，無論是柔性政策的貫徹還是剛性政策的執(zhí)行都是對趨于失范的公共教育制度的一種及時的調(diào)整和再規(guī)范。堅持義務教育均衡發(fā)展行為準則，體現(xiàn)了政策實施的政府責任和義務，其目的是使城鄉(xiāng)教育逐漸從失衡與差距走向均衡與一體化，以保證城鄉(xiāng)義務教育質(zhì)量的同步發(fā)展與提高。

從根本上說，城鄉(xiāng)教師輪崗必須從社會、家庭、教師等不同的利益相關者視角對其運行機制和制度進行研究，發(fā)掘教師輪崗實施中會出現(xiàn)的問題并尋求其根本原因，采取抑制利益相關者的反向行為措施，調(diào)動廣大教師實施輪崗制度的積極性，并以此為出發(fā)點從國家政策的把控上，構建科學有效的教師輪崗制度運行機制，促進教師輪崗制度的良性運轉，從而促使城鄉(xiāng)師資均衡目標的真正實現(xiàn)。

參考文獻

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【責任編輯 ? 郭振玲】