摘 要：本文通過對J區(qū)部門預(yù)決算的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)進(jìn)行分析，探究形成部門預(yù)決算偏差的原因，并提出縮小偏差的建議，有助于強(qiáng)化部門預(yù)算管理。

關(guān)鍵詞：部門預(yù)決算；偏差；淺析

隨著我國預(yù)算編制和預(yù)算執(zhí)行逐步規(guī)范，政府部門預(yù)算管理體系初具雛形。2015年新《預(yù)算法》正式施行，對預(yù)算的編制、執(zhí)行、調(diào)整、決算編制、預(yù)決算公開等方面作出了新規(guī)定，提出了新要求，尤其注重預(yù)決算編制、執(zhí)行和信息公開工作。這使得預(yù)決算信息資料不再是政府內(nèi)部保密數(shù)據(jù)，部門預(yù)算與決算偏差問題也在大眾視野中逐步顯現(xiàn)。部門預(yù)決算偏差的大小對于我國的政府預(yù)算管理具有重要影響。偏差過大，說明部門預(yù)算編制存在一定問題，也反映出預(yù)算執(zhí)行情況不理想。

一、J區(qū)部門預(yù)算與決算偏差現(xiàn)狀

（一）J區(qū)歷年部門收入方面的預(yù)決算偏差

部門收入包括財(cái)政撥款收入、非稅收入、其他收入等。財(cái)政撥款收入由一般公共預(yù)算撥款和政府性基金預(yù)算撥款組成。

從J區(qū)2012至2016年部門收入方面預(yù)決算數(shù)據(jù)中可以看出，這5年間部門預(yù)決算收入基本呈穩(wěn)步增長態(tài)勢，累計(jì)決算收入為114.43億元。2012年、2013及2016年預(yù)決算偏差較大，偏差率都在10%以上，而2014和2015年的偏差只在5%左右。但在財(cái)政撥款收入中，對比部門預(yù)決算差異發(fā)現(xiàn)2012和2016年的預(yù)決算偏差反而較小，在5%左右。顯然J區(qū)的部門預(yù)算收入編制是不全面的，涵蓋的資金范圍狹窄，也同時(shí)說明部門預(yù)決算偏差是可以縮小控制的。

（二）J區(qū)歷年部門支出方面的預(yù)決算偏差

2012至2016年，部門支出隨著部門收入的增加而增長，累計(jì)支出113.72億元，部門支出預(yù)決算累計(jì)差額4.69億元。與部門收入預(yù)決算偏差情況相似，2012、2013及2016年預(yù)決算偏差率達(dá)10%以上，而財(cái)政撥款支出預(yù)決算偏差基本為負(fù)偏差，2013年偏差率絕對值達(dá)到22.4%。說明在執(zhí)行過程中，用其他資金支出的情況較頻繁，且J區(qū)財(cái)政撥款資金的執(zhí)行力薄弱，影響執(zhí)行效率。

二、J區(qū)部門預(yù)算與決算偏差問題的形成因素分析

（一）預(yù)算編報(bào)方面

1.預(yù)算編報(bào)方法不科學(xué)

部門的支出預(yù)算由基本支出和項(xiàng)目支出組成，基本支出主要包括人員和公用經(jīng)費(fèi)。在編制支出預(yù)算時(shí)，有時(shí)會因個(gè)人能力、領(lǐng)導(dǎo)意志或行政參與等原因致使部門項(xiàng)目支出列支人員經(jīng)費(fèi)，這在決算報(bào)表中有詳細(xì)體現(xiàn)。

J區(qū)2016年度部門決算的項(xiàng)目支出中工資福利支出為891.41萬元，占總項(xiàng)目支出的0.66%；對個(gè)人和家庭的補(bǔ)助為16221.02萬元，占總項(xiàng)目支出的11.98%。在預(yù)算執(zhí)行過程中，部門單位往往會因自身工作量、業(yè)務(wù)范圍、人員變動等因素導(dǎo)致人員或公用經(jīng)費(fèi)不足，這與基本支出預(yù)算由定額標(biāo)準(zhǔn)編制不無關(guān)系。因?yàn)樵诰幹祁A(yù)算時(shí)，一般不會考慮通貨膨脹、價(jià)格指數(shù)、人員變動等。這使得項(xiàng)目支出中列支基本支出的情況屢見不鮮，也使預(yù)算執(zhí)行偏離了預(yù)算的根本目的，影響下一年度的部門預(yù)算收支預(yù)測。

2.預(yù)算編制不全面

J區(qū)《部門預(yù)算編制具體要求》中對部門預(yù)算收入實(shí)行全口徑預(yù)算管理，包括一般公共預(yù)算撥款、政府性基金預(yù)算撥款、財(cái)政專戶管理的非稅收入及其他收入等。但各部門在編制預(yù)算時(shí)只編報(bào)了一般公共預(yù)算撥款、政府性基金撥款。參見表1，可知J區(qū)年初預(yù)算收入只包含財(cái)政撥款收入，并沒有非稅收入、其他收入等體現(xiàn)。而各部門在執(zhí)行中的實(shí)際支出不僅僅有年初預(yù)算中的財(cái)政撥款支出，更有以前年度結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金、預(yù)算追加（調(diào)減）支出、其他支出等，可以說在部門決算報(bào)表中體現(xiàn)的支出為全口徑支出。顯然，這是使J區(qū)部門預(yù)算與決算偏差程度加大的主要原因。

3.預(yù)算編制缺少重視及溝通

部門除編制常規(guī)的基本支出和項(xiàng)目支出預(yù)算外，還需編制“三公”經(jīng)費(fèi)及會議費(fèi)、培訓(xùn)費(fèi)、政府采購（資產(chǎn)配置）、政府購買服務(wù)、政府投資項(xiàng)目預(yù)算等，這不僅使預(yù)算精細(xì)化，更考驗(yàn)預(yù)算編制人員的業(yè)務(wù)水平和能力。但在實(shí)際工作中，部門單位并不十分重視財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的控制和資金支出的科學(xué)預(yù)測，往往借鑒以前年度預(yù)算編制的經(jīng)驗(yàn)和結(jié)果，編制隨意性大，加之編制人員的財(cái)務(wù)素質(zhì)良莠不齊，更加大了預(yù)算的不準(zhǔn)確性?，F(xiàn)預(yù)算編制程序采用“二上二下”，雖然使部門單位與財(cái)政部門有了一定的溝通交流，但多數(shù)只流于程序表面，部門領(lǐng)導(dǎo)、預(yù)算審核部門、相關(guān)業(yè)務(wù)科室之間缺少磋商，使預(yù)算編制缺乏長遠(yuǎn)考量用以避免后續(xù)的頻繁追加，并沒有真正發(fā)揮溝通作用。

（二）預(yù)算執(zhí)行方面

1.預(yù)算與決算可比性較差

部門決算隨著時(shí)代的發(fā)展和科學(xué)化改革，涵蓋的內(nèi)容越來越精細(xì)化，主要包括基礎(chǔ)數(shù)據(jù)表、填報(bào)說明、分析評價(jià)表及分析報(bào)告四部分，其中基礎(chǔ)數(shù)據(jù)表主表21張、附表5張。目前如此龐大的報(bào)表體系中只有4張表涉及年初預(yù)算數(shù)。近年來部門決算報(bào)表的《收支總表》、《財(cái)政撥款收支總表》中還加入了“調(diào)整預(yù)算數(shù)”。盡管從一方面體現(xiàn)了政府對預(yù)決算對比的日益看重，但其內(nèi)容遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，報(bào)表中只片面地體現(xiàn)金額，并沒有反映兩者差異原因，這使得部門決算編報(bào)人員不夠重視預(yù)算數(shù)的填寫，導(dǎo)致數(shù)據(jù)失真，缺乏可比性。

再者部門決算往往“重?cái)?shù)據(jù)，輕分析”，雖然在近年決算公開文檔中要求對一般公共預(yù)算和政府性基金預(yù)算撥款的預(yù)決算變化情況進(jìn)行分析說明，但目前的分析工作僅僅停留在表面，難以從中發(fā)現(xiàn)問題并細(xì)致分析預(yù)決算差異原因，也難以為來年的預(yù)算編制提供依據(jù)。

2.預(yù)算調(diào)整程序不規(guī)范

新《預(yù)算法》對預(yù)算調(diào)整程序進(jìn)行了明確規(guī)定，縣級以上地方各級預(yù)算的調(diào)整方案應(yīng)當(dāng)提請本級人大常委會審查和批準(zhǔn)。但在實(shí)際工作中，預(yù)算調(diào)整并沒有嚴(yán)格按照規(guī)定執(zhí)行，需要追加項(xiàng)目資金時(shí)，由部門單位報(bào)財(cái)政部門初步審核，并將審核意見上報(bào)政府批準(zhǔn)后追加預(yù)算，即使后來提請人大常委會審核和批準(zhǔn)，相關(guān)資金已追加支出。程序的簡化，使得專項(xiàng)資金的追加變得頻繁，而且部分專項(xiàng)資金在編制預(yù)算時(shí)因不確定因素或政府財(cái)力有限未全部納入年初預(yù)算，往往通過追加預(yù)算的形式安排資金，這是形成部門預(yù)決算偏差的重要原因之一。

3.預(yù)算執(zhí)行力弱

年初開始部門單位會存在預(yù)算執(zhí)行緩慢、重大項(xiàng)目啟動晚、資金撥付不及時(shí)不到位等問題。究其原因，一是預(yù)算資金受申請流程、審批效率等因素影響，導(dǎo)致預(yù)算資金的管理分散；二是項(xiàng)目的實(shí)施、招投標(biāo)、驗(yàn)收、決算等環(huán)節(jié)導(dǎo)致當(dāng)年預(yù)算無法及時(shí)執(zhí)行；三是對預(yù)算執(zhí)行不夠重視、觀念淡薄或?qū)I(yè)素質(zhì)不強(qiáng)，沒有深入研究及合理安排預(yù)算資金，未按計(jì)劃開展工作。而財(cái)政部門每年會接收大量撥付給各部門的上級項(xiàng)目資金，為使年度收支平衡，財(cái)政部門會進(jìn)行預(yù)算追加，部門單位便容易在年底出現(xiàn)突擊花錢的情況。這大大降低資金的使用效率，同時(shí)加大了執(zhí)行偏差。

三、縮小地方政府部門預(yù)算與決算偏差的建議

（一）預(yù)算編報(bào)方面的建議

1.完善預(yù)算編制方法

對于項(xiàng)目支出和基本支出劃分不清的情況，應(yīng)完善相應(yīng)的支出管理辦法，綜合考慮兩者經(jīng)費(fèi)的鑒定，減少交叉部分，從源頭切實(shí)劃分項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)、人員和公用經(jīng)費(fèi)的界限。同時(shí)加強(qiáng)部門機(jī)動經(jīng)費(fèi)管理，規(guī)范其支出范圍，確保其可以用于彌補(bǔ)因人員增加、正常晉升等引起的人員經(jīng)費(fèi)不足和突發(fā)性項(xiàng)目支出。

現(xiàn)階段地方政府預(yù)算編制期間一般是一年，根據(jù)《國務(wù)院關(guān)于深化預(yù)算管理制度改革的決定》文件內(nèi)容，對編制三年期的滾動預(yù)算提出了需求。從長遠(yuǎn)角度看，中長期滾動財(cái)政預(yù)算可以加強(qiáng)跨年度預(yù)算的銜接性和連續(xù)性，有利于重大項(xiàng)目收支情況等的分析預(yù)測，提高預(yù)算編制的科學(xué)性、合理性。并且加強(qiáng)滾動項(xiàng)目庫建設(shè)，常年開放項(xiàng)目庫，實(shí)行滾動管理。部門可提前開展以后年度預(yù)安排項(xiàng)目的審核論證，隨時(shí)申報(bào)入庫，促進(jìn)項(xiàng)目一有預(yù)算資金即可實(shí)施，提高資金使用效率。再者，加強(qiáng)部門非稅收入、其他收入的管理，按新《預(yù)算法》統(tǒng)一納入全口徑預(yù)算編制當(dāng)中。

2.加強(qiáng)溝通，預(yù)算編制全員化

部門預(yù)算編制人員應(yīng)及時(shí)與財(cái)政部門溝通，合理安排資金，而財(cái)政部門也應(yīng)主動與各部門開展協(xié)商，建立預(yù)算協(xié)商制度。溝通協(xié)商對象應(yīng)包括預(yù)算編制人員、部門業(yè)務(wù)負(fù)責(zé)人以及財(cái)政部門等，通過全面長遠(yuǎn)考量，避免后續(xù)執(zhí)行過程出現(xiàn)頻繁調(diào)整。

預(yù)算編制也并不是財(cái)務(wù)部門一家的事情，需要部門單位各方人員群策群力、有針對性地提出意見和建議，做到協(xié)商編制，確保編制的全面性和專業(yè)性，使預(yù)算編制全員化。

（二）預(yù)算執(zhí)行方面的建議

1.提高預(yù)決算報(bào)表分析可比性

如今決算報(bào)表中有4張報(bào)表涉及年初預(yù)算數(shù)的填報(bào)，分別在收入支出、財(cái)政撥款收入支出、“三公”經(jīng)費(fèi)支出、政府采購支出等方面體現(xiàn)預(yù)決算偏差對比。但僅是數(shù)據(jù)反映，建議在報(bào)表中加入偏差率及形成偏差的原因，通過對原因的填報(bào)分析，如突發(fā)性事件、執(zhí)行不到位、預(yù)算安排不合理等，讓部門單位重視預(yù)決算偏差問題，并將分析與來年預(yù)算編制相結(jié)合，使預(yù)算編制更趨合理。

2.規(guī)范資金支出，強(qiáng)化執(zhí)行管理

新《預(yù)算法》規(guī)定各級政府、各部門、各單位的支出必須以經(jīng)批準(zhǔn)的預(yù)算為依據(jù)，未列入預(yù)算的不得支出。這明確了部門單位不得有超預(yù)算支出的行為，也要求其控制日常不合理的開支，防止基本支出擠占項(xiàng)目資金或不同項(xiàng)目支出間隨意調(diào)劑。因此各部門單位應(yīng)與業(yè)務(wù)科室充分溝通，細(xì)化預(yù)算項(xiàng)目的同時(shí)對其跟蹤管理，使資金支出控制在預(yù)算編制范圍內(nèi)。

同時(shí)新《預(yù)算法》也嚴(yán)格規(guī)定了預(yù)算調(diào)整程序，財(cái)政部門應(yīng)完善國庫集中支付框架體系，通過對預(yù)算編制、預(yù)算審核、指標(biāo)管理、用款計(jì)劃、資金支付、賬戶管理等環(huán)節(jié)的數(shù)據(jù)信息進(jìn)行利用分析，嚴(yán)控隨意調(diào)整預(yù)算行為。并且加大推進(jìn)預(yù)算執(zhí)行動態(tài)監(jiān)控工作，除零余額賬戶外，逐步對其他合規(guī)賬戶納入監(jiān)控范圍，確保資金有效支付，提高使用效率。

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作者簡介：

葉曉詠（1976-），女，浙江人，金華市金東區(qū)財(cái)政局。

杜?。?990-），女，浙江人，金華市金東區(qū)財(cái)政局。