摘 要：本文對某縣地方非稅收入情況進行了調查，介紹了其非稅收入的基本情況，指出了存在的問題及地方非稅收入高企的危害，并就如何規(guī)范非稅收入管理提出了相關建議。

關鍵詞：地方財政；非稅收入；建議

引言

當前政府非稅收入無論規(guī)模還是增長速度，都在不斷擴大，非稅收入在地方財政收入中的占比偏高，財政各項收入占比不均衡，在很大程度上影響了財政收入的構成和質量，也給當?shù)亟?jīng)濟健康發(fā)展和財政收入水平的提高帶來不利影響。

一、近年非稅收入基本情況

（一）非稅收入總額在縣級預算收入中占比超過50%。以某縣為例，2013-2016年，非稅收入逐年增幅為5.08%、-11.44%和17.74%，平均增幅為3.79%。從2013年開始雖然非稅收入在預算收入合計中的占比呈逐年下降趨勢，但是平均占比為57.35%還是比較高的。

（二）非稅收入中政府基金、罰沒收入和行政事業(yè)性收費占主體地位。2013-2016年，某縣累計政府性基金收入、行政事業(yè)性收費收入、罰沒收入分別占累計非稅收入總額的67.2%、8.73%和10.75%，這三項的合計占非稅收入總額的86.68%。

（三）非稅收入的部門分布極不平衡。非稅收入主要集中在國土資源、計生、教育、公安和法院部門， 某縣2013-2016年這些部門累計收取非稅收入合計分別占非稅收入總額的36.19%、3.2%、6.67%、2.57%和0.48%。以上部門收取的非稅收入合計占該縣非稅收入總額的49.1%。收費項目在這些征收部門比較集中，這種不均衡反映出相關單位或部門所享有的權限和職責以及行使職責的排他性，不利于非稅收入各收入項目的均衡發(fā)展。

二、非稅收入征收和管理中存在的問題不容忽視

（一）非稅收入規(guī)模偏大，比重偏高，對部分收費項目依賴度高。從總體上看，非稅收入的規(guī)模龐大。據(jù)調查某縣近幾年均超過了預算內(nèi)稅收收入，非稅收入中金額占比大的預算科目類別主要是政府性基金、行政事業(yè)性收費和罰沒收入科目，而國有資產(chǎn)收益無論金額還是占比都很小。

（二）非稅收入資金管控和征繳行為欠規(guī)范。在非稅收入的收取中，由于現(xiàn)行相關非稅的法律法規(guī)及監(jiān)督機制的不完善，使得收費甚為混亂。一是收費和罰沒項目紛雜。在如今的地方政府財政非稅收入中，各項收費和罰沒的設定部門各不相同，有國家以法律形式規(guī)定的，有地方政府以地方行政規(guī)章規(guī)定的，也有執(zhí)法單位或部門按照管理要求自行制定的，政出多門，收費和罰沒項目繁雜多樣。二是標準不統(tǒng)一。非稅收入的部分收費或罰沒金額標準不統(tǒng)一。如對于罰沒收入而言，相關法律法規(guī)在規(guī)定罰款數(shù)額時，時常是對某種行為按其嚴重程度劃分為不同的罰款區(qū)段，同一區(qū)段只規(guī)定上限和下限，具體罰款金額的多少是由執(zhí)收單位或部門的業(yè)務人員確定，由于對制度規(guī)定的不明細，和理解上差異等，對同一行為，不同的執(zhí)法人員在確定罰款額上也不完全相同。由于這種自由裁量權的存在，很容易被執(zhí)法單位或部門利用，作為其調節(jié)本單位或部門非稅收入計劃完成情況和提高職工福利水平的手段。

（三）具有征收職能的單位或部門較多。征收單位或部門隨意減免與亂收濫罰的現(xiàn)象屢禁不止，弱化了財政監(jiān)督管理職能。

（四）非稅資金使用管理不到位， 監(jiān)督乏力。雖然現(xiàn)在非稅收入管理已經(jīng)實現(xiàn)了“收支兩條線”，征收權在職能單位或部門，管理權在財政部門，征收單位或部門的資金需求列入本單位或部門的預算支出計劃，收支分開。但是目前各部門特別是非稅收入資金管理部門在具體業(yè)務工作中，由于長期以來形成的對非稅收入征收和管理方面的習慣性的認識偏見，導致行政收費和罰沒收入等非稅收入在支出上有“收得多花得多、罰沒的多返還的也多”的不合理情況出現(xiàn)；另外由于政府非稅收入管理往往重點放在收入上，而支出方面的管理還不夠，沒有在支出方面形成較嚴格的管理制度體系，也沒有相應的考核評價機制對其支出效能進行考評。

三、非稅收入規(guī)模膨脹的危害

（一）加大了不同單位部門享有福利的差距。由于受當前非稅收入征收管理體制、管理方式的影響，非稅收入使用額在一定程度上還與部門或單位的收支情況有一定聯(lián)系，多收多用仍然是激勵非稅收入征收部門加大收費力度的一項措施，尤其是當政府財政預算資金支出能力不足時，這種聯(lián)系更為突出。如，為提高單位職工應有的，而當?shù)刎斦o力支付的相關福利待遇（行政值班補助、差旅費補助等），為取得這些應得的補助，非稅收入征收部門往往是給具體工作人員下達任務，下大力氣把能收繳的收費收入或罰沒收入征收上來。而沒有非稅收入征收權限的單位，則由于財政預算內(nèi)資金支出受限，不能足額支付職工一些補貼或補助，造成同工不同酬的情況存在。

（二）成為了預算內(nèi)收入進度的調節(jié)器。每年的財政預算收支計劃是經(jīng)當?shù)厝舜笈鷾实木哂幸欢ǚ尚ЯΦ挠媱?，不得隨意變動。而現(xiàn)實中由于當?shù)亟?jīng)濟環(huán)境，經(jīng)濟發(fā)展狀況的不確定性很大，稅源也就會隨著政策和環(huán)境的變化而發(fā)生波動。如近期由于大氣治理等環(huán)境方面原因，幾乎全部小企業(yè)、小作坊關停，中型企業(yè)限產(chǎn)或停產(chǎn)，創(chuàng)造的價值很少或沒有。在這種情況下正稅稅源減少，預算內(nèi)稅收收入增長非常緩慢，為完成即定的預算收入計劃，當?shù)卣荒芡ㄟ^加大對非稅收入的征收力度，以消除稅收收入不足的影響，成為預算收入的調節(jié)器。

四、規(guī)范非稅收入管理的建議

（一）科學規(guī)劃非稅收入總量，不斷優(yōu)化各收費種類在非稅收入中的占比。一是在年度預算收入中科學規(guī)劃非稅收入的金額和在政府預算收入的比重，在年度內(nèi)按計劃認真落實；二是鑒于當前政府非稅收入種類多，分類雜，涉及面廣的情況，建議非稅收入管理部門依據(jù)征收部門、非稅收入種類的不同，采取不同的方法進行管理，合理引導和調整政府性基金、行政事業(yè)收費、罰沒、專項、國有資產(chǎn)收益在非稅收入中的占比，適當降低行政事業(yè)性收費和罰沒收入所占比重，加大調查研究工作力度，探索和尋找非稅收入新的合法合規(guī)的增長點，完成預算收入計劃。

（二）建立專門政府非稅收入征管機構，完善非稅收入征收、管理和使用行為。一是要成立專門管理政府非稅收入的相關機構。將政府相關部門具有非稅收入管理職能的業(yè)務機構和人員，調整組合到一起，明確其對政府非稅收入的管理職責，以改變非稅收入管理部門多，都在管卻管不精、管不細、管不好的問題。建議將具有管理職能的部門和人員集聚于財政部門，打破非稅收入執(zhí)法部門的管理、執(zhí)法與收費的鏈條，使征收和管理分離，資金使用權和所有權分屬不同部門。二是統(tǒng)一政府非稅收入征管標準和要求，建立和完善非稅收入征管體系，只有要求和標準統(tǒng)一了，才能方便操作和執(zhí)行，才能為實現(xiàn)我們追求的公平、公正提供前提。

（三）加強非稅收入票據(jù)管理。收費票據(jù)是非稅收入征收管理的源頭，也是認真執(zhí)行收支兩條線的關鍵。從票據(jù)的印制、核發(fā)、使用、保管、核銷上加強控制，規(guī)范票據(jù)的使用和核銷監(jiān)督力度，確保執(zhí)收單位將非稅收入及時足額上繳財政專戶，和“收支兩條線”規(guī)定的切實落實。

（四）建立和完善政府非稅收入管理和考核制度。一是要加強法律法規(guī)制度體系建設，從法律的層面上規(guī)范和約束非稅收入征收管理行為，實現(xiàn)政出有門，行為有據(jù)，合法合規(guī)。二是要做好非稅收入收費項目公開工作。通過定期在報紙，電臺等媒體上公布本地非稅收入種類、收費標準、收費部門、收費依等人們關心的事項，起到讓社會公眾了解進而對非稅收入征管部門的行為進行監(jiān)督的作用。三是不斷加強對非稅收入的考核工作力度，對考核成績突出的，建議政府部門對非稅收入征收管理部門給以一定的精神和物質獎勵，對于考核成績不好的，要進行約談，指出其存的問題并提出整改建議監(jiān)督其改正，同時要給予必要的處罰，對于發(fā)現(xiàn)和接收到的舉報問題，經(jīng)核實確實存在后要嚴肅處理，決不姑息。

（五）加快推進費改稅工作步伐，以改善費強稅弱的不良收入格局。費改稅政策實施的過程也是利益規(guī)范的過程，利益規(guī)范是我們改革必須達到的目的，否則將會嚴重影響我國的社會主義市場經(jīng)濟建設。

五、結語

只有在不斷完善現(xiàn)有稅收制度的框架下，適應經(jīng)濟發(fā)展形勢酌情開征新的稅收種類，以完善現(xiàn)有的非稅收入格局，以法定的稅收方式收納足夠的資金用于滿足社會、公眾對當前和今后美好生活的需求等，從而降低非稅收入在預算收入中的比重。

參考文獻：

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作者簡介：郭軍銳（1970-），女，河北趙縣人，大學本科，會計師，供職于中國人民銀行趙縣支行。