張一豆 （滁州市教育體育局，安徽 滁州 239000）

某奧體中心項目位于某地城南南湖半島區(qū)域，規(guī)劃占地約53hm2，總建筑面積約12萬m2。主要為一場兩館和大型體育生態(tài)公園建設(shè)，即4萬座的體育場、6000座的體育館和1500座的游泳館?？偼顿Y約12億元。該地政府高度重視項目建設(shè)工作，已列入年度重點(diǎn)建設(shè)項目，專門成立了項目建設(shè)工作組，當(dāng)?shù)刎斦?、發(fā)改委、規(guī)建委、國土房產(chǎn)局、公管局、法制辦和教體局等成員單位密切合作，全力推進(jìn)項目建設(shè)。經(jīng)研究，該奧體中心項目擬采用PPP模式建設(shè)，現(xiàn)將該項目PPP模式建設(shè)方案探討如下。

1 建設(shè)項目PPP模式簡介

1.1 建設(shè)項目PPP模式概述

PPP是英文“Public-Private Partnership”的簡寫，中文直譯為“公私合伙制”，即指公共部門通過與私立部門建立合作關(guān)系提供公共產(chǎn)品或服務(wù)的一種方式，包含BOT、TOT等多種模式。

國家財政部（財金〔2014〕76號）文件指出：“政府部門和社會資本在基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)領(lǐng)域建立的一種長期合作關(guān)系，通常模式是由社會資本承擔(dān)設(shè)計、建設(shè)、運(yùn)營、維護(hù)基礎(chǔ)設(shè)施的大部分工作，并通過“使用者付費(fèi)”及必要的“政府付費(fèi)”獲得合理投資回報；政府部門負(fù)責(zé)基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)價格和質(zhì)量監(jiān)管，以保證公共利益最大化?！眹野l(fā)改委（發(fā)改投資〔2014〕2724號）文件指出：“政府為增強(qiáng)公共產(chǎn)品和服務(wù)供給能力、提高供給效率，通過特許經(jīng)營、購買服務(wù)、股權(quán)合作等方式，與社會資本建立的利益共享、風(fēng)險分擔(dān)及長期合作關(guān)系。”所以業(yè)界形象地將PPP模式形容為“是一段婚姻，而不是一場婚禮”。

1.2 建設(shè)項目采用PPP模式的意義

建設(shè)項目采用PPP模式在國內(nèi)是正在全面推開的全新業(yè)務(wù)，是一項推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重大制度創(chuàng)新，是一次體制機(jī)制的變革。主要意義在于：一是吸引民間資本投資，以彌補(bǔ)財政資金不足；二是提高效率更有效地利用現(xiàn)有資源；三是通過職能、激勵和責(zé)任的再分配推動相關(guān)領(lǐng)域改革。四是推動結(jié)構(gòu)調(diào)整和相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

2013年以后，國家財政部圍繞加強(qiáng)頂層設(shè)計、強(qiáng)化機(jī)構(gòu)能力建設(shè)、發(fā)揮國家示范項目引導(dǎo)、優(yōu)化支持政策組合等開展了一系列工作，取得了較好的成效。據(jù)統(tǒng)計，截至2016年6月底，全國入庫PPP項目9285個，總投資額10.6萬億元，落地率23.8%，正處于執(zhí)行階段的項目總投資額約1萬億元。

2 該地建設(shè)項目PPP模式工作開展情況

2.1 建立建設(shè)項目PPP模式的工作機(jī)制

2014年10月，該地成立建設(shè)項目采用PPP模式試點(diǎn)工作領(lǐng)導(dǎo)小組，由該地政府領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任組長，發(fā)改委、財政局、規(guī)建委等25個部門負(fù)責(zé)人為領(lǐng)導(dǎo)小組成員，下設(shè)辦公室，統(tǒng)籌推進(jìn)該地引進(jìn)社會資本推動基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)工作。

2.2 出臺相關(guān)建設(shè)項目PPP模式政策文件

2016年9月，該地政府下發(fā)《關(guān)于推廣運(yùn)用政府和社會資本合作模式的實(shí)施意見》和《PPP模式試點(diǎn)工作相關(guān)部門工作流程及職責(zé)分工》等文件，推動PPP模式建設(shè)項目在該地的發(fā)展。

2.3 建設(shè)項目PPP模式在該地開展情況

該地在國家和省發(fā)改委共入庫項目27個，總投資496億元，其中包括某奧體中心、經(jīng)開區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施等項目。其中已投入運(yùn)營項目1個，正在建設(shè)污水處理廠項目1個，已簽約項目12個，其他項目正在推進(jìn)中。

3 某奧體中心項目PPP模式建設(shè)方案和擬定工作流程

根據(jù)國家有關(guān)PPP建設(shè)項目政策文件，同時結(jié)合本項目的特點(diǎn)，擬定該P(yáng)PP項目建設(shè)方案和工作流程為：①項目進(jìn)入當(dāng)?shù)豍PP項目儲備庫；②聘請咨詢機(jī)構(gòu)，通過招標(biāo)方式擇優(yōu)選擇咨詢機(jī)構(gòu)，由咨詢機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)項目實(shí)施方案編制、PPP采購文件編制、協(xié)助政府方進(jìn)行商務(wù)談判和PPP相關(guān)協(xié)議等法律文書的簽署等；③開展PPP項目物有所值評價和財政承受能力論證報告編制及審核；④編制PPP項目實(shí)施方案并報政府審批通過；⑤開展PPP項目社會資本采購，本項目擬在社會資本采購招標(biāo)文件中約定，采用社會資本方+EPC總承包兩標(biāo)合一標(biāo)方式，負(fù)責(zé)項目建設(shè)運(yùn)營；⑥簽定PPP項目協(xié)議，中標(biāo)社會資本確定后，依照采購文件所附的合同文本，由實(shí)施機(jī)構(gòu)與中標(biāo)社會資本方草簽《PPP合同》，以明確雙方的合作意向，詳細(xì)約定雙方有關(guān)項目建設(shè)運(yùn)營的關(guān)鍵權(quán)利義務(wù)；⑦成立項目公司并簽訂合同，中標(biāo)社會資本與政府出資人代表共同成立項目公司或者中標(biāo)社會資本成立獨(dú)資公司，投資人向項目公司注入資本金，并由項目公司負(fù)責(zé)完成項目投融資，項目公司成立后，簽署正式《PPP合同》或相關(guān)補(bǔ)充協(xié)議；⑧開展項目建設(shè)運(yùn)營，項目公司開展項目的設(shè)計、投資、建設(shè)、運(yùn)營及管理全部項目設(shè)施的工作，并接受政府授權(quán)實(shí)施機(jī)構(gòu)按照協(xié)議內(nèi)容對項目公司進(jìn)行的履約管理和績效評估等；⑨項目經(jīng)營期滿后無償移交。

4 某奧體中心項目PPP模式擬定運(yùn)作方式

①資金來源。項目資金包括項目資本金和項目融資，按有關(guān)規(guī)定建議項目資本金占項目總投資的30%，剩余70%資金由項目公司通過融資方式籌集。②社會資本方選擇。由政府授權(quán)有關(guān)職能部門作為項目實(shí)施機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)項目社會資本的采購工作，選擇公開招標(biāo)或競爭性磋商方式選擇社會資本，負(fù)責(zé)項目實(shí)施。③合作期限。合作期限擬定為15年，其中建設(shè)期2年，運(yùn)營期13年。④主要競爭指標(biāo)設(shè)定。項目合理利潤率不超過項目全部建設(shè)成本的6%；項目工程費(fèi)用下浮率在工程控制價基礎(chǔ)上下浮不低于8%；項目折現(xiàn)率不超過5.635%，如運(yùn)營期內(nèi)央行規(guī)定的貸款基準(zhǔn)利率調(diào)整時進(jìn)行同比例調(diào)整。⑤回報機(jī)制。一是由中標(biāo)社會資本在項目運(yùn)營時，有部分使用者付費(fèi)，但該部分收益遠(yuǎn)不足以保障社會資本收回項目投資成本，故本項目的回報機(jī)制設(shè)定為可行性缺口補(bǔ)助。二是社會資本的內(nèi)部收益率，建議全投資回報率在6%～7%之間。三是項目收費(fèi)定價機(jī)制。項目中經(jīng)營性的項目由項目公司統(tǒng)一運(yùn)營管理，由政府統(tǒng)一定價，在競爭性報價中核定總數(shù)，由使用者付費(fèi)；項目中非經(jīng)營性的項目，無經(jīng)營收入的，由政府付費(fèi)支持運(yùn)營。⑥績效考核機(jī)制。擬將可用性服務(wù)費(fèi)的30%與運(yùn)營績效考核掛鉤，根據(jù)運(yùn)營考核情況支付；如績效考核得分＜70分，扣除并不再支付當(dāng)年運(yùn)維績效服務(wù)費(fèi)，如連續(xù)2個年度績效考核得分＜70分，實(shí)施機(jī)構(gòu)有權(quán)要求項目公司另行選擇具備項目運(yùn)營管理能力和經(jīng)驗的運(yùn)營管理方，情節(jié)嚴(yán)重的，政府方有權(quán)終止合同，并要求項目公司承擔(dān)相關(guān)違約責(zé)任。

5 政府方的主要權(quán)利和義務(wù)

5.1 負(fù)責(zé)對項目建設(shè)運(yùn)營實(shí)施監(jiān)管

政府方負(fù)責(zé)對項目公司的設(shè)計、投資建設(shè)及后續(xù)運(yùn)營實(shí)施監(jiān)管，包括項目融資及資金到位和使用情況、項目造價控制、建設(shè)進(jìn)度、工程質(zhì)量、安全防范措施等；有權(quán)要求項目公司進(jìn)行項目交付和缺陷責(zé)任期內(nèi)的維修；如發(fā)現(xiàn)存在違約情況，有權(quán)根據(jù)特許經(jīng)營協(xié)議進(jìn)行違約處罰和兌取履約保函等。

5.2 負(fù)責(zé)提供公共服務(wù)質(zhì)量合格的項目產(chǎn)品

政府方在項目經(jīng)營期內(nèi)，協(xié)調(diào)項目公司與政府相關(guān)部門的關(guān)系，協(xié)助項目公司取得融資及建設(shè)所必須的證明文件等；對項目建設(shè)質(zhì)量及運(yùn)營管理進(jìn)行監(jiān)測，保證提供公共服務(wù)質(zhì)量合格的項目產(chǎn)品。

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