胡瑩瑩

環(huán)境問題已經(jīng)成為我國目前發(fā)展的短板，黨的十八大報告對推進(jìn)中國特色社會主義事業(yè)作出“五位一體”總體布局，其中生態(tài)文明建設(shè)，正是關(guān)注人與自然和諧相處的生態(tài)環(huán)境問題，倡導(dǎo)綠色發(fā)展。在這樣的需求下，開展環(huán)境績效審計，成為生態(tài)文明建設(shè)的重要舉措，也為審計機(jī)關(guān)發(fā)揮更多作用提供了一個新的平臺，通過對自然資源、生態(tài)環(huán)境等開展審計工作，促進(jìn)相關(guān)制度的執(zhí)行，倒逼改革。水資源績效審計是生態(tài)環(huán)境績效審計的一部分，隨著審計全覆蓋的推進(jìn)，水資源績效審計也進(jìn)入大眾視野。

一、水資源績效審計

1.水資源績效審計的概念。水資源審計和績效審計是兩個概念不同但范圍有交叉的審計類型。水資源審計是環(huán)境審計的一個具體內(nèi)容，是根據(jù)審計的對象確定的，針對的是某一個具體的環(huán)境構(gòu)成要素。績效審計是根據(jù)審計的目標(biāo)來確定的，與之并列的一般是合規(guī)性審計、真實性審計以及制度審計，其公認(rèn)的目標(biāo)在于被審計對象的經(jīng)濟(jì)性、效率性、效果性以及優(yōu)良的治理、服務(wù)質(zhì)量和優(yōu)秀的管理等。

2.水資源績效審計的目標(biāo)。環(huán)境績效審計，以環(huán)保專項資金的真實合法合規(guī)為基礎(chǔ)，重點(diǎn)審查評價環(huán)境專項治理資金的經(jīng)濟(jì)、效率和效果，將政府審計獨(dú)立客觀公正的特點(diǎn)融進(jìn)環(huán)境治理新領(lǐng)域，參與環(huán)境治理實踐。由此我們可以延伸出，水資源績效審計，是依托于水務(wù)治理專項資金的真實性、合規(guī)性審計，評價資金使用是否節(jié)約有效，使審計工作能夠服務(wù)于水資源的治理實踐。

對于水資源的績效審計，其基本目標(biāo)應(yīng)是審計專項資金使用、項目工程建設(shè)和政策執(zhí)行情況等的經(jīng)濟(jì)性、效率性、效果性、及時性以及環(huán)保性，并根據(jù)審計結(jié)果確定初步目標(biāo)的完成情況。然后再根據(jù)審計得出的對效率效果實現(xiàn)程度的評價，分析被審對象對政策或者制度的完成遵循情況以及機(jī)制體制的可行性和完善度，提出可行的建設(shè)性意見，推動水資源治理和保護(hù)，為水資源治理的健康發(fā)展服好務(wù)、定好位，促進(jìn)環(huán)境治理保護(hù)，推動生態(tài)文明建設(shè)。

3.水資源績效審計的評價指標(biāo)和方法。進(jìn)行水資源績效審計，應(yīng)該以目標(biāo)為導(dǎo)向，確定評價指標(biāo)和方法。當(dāng)審計目標(biāo)為水務(wù)相關(guān)專項資金使用經(jīng)濟(jì)性、效率性時，考慮成本效益分析或本量利分析對資金的節(jié)約性或效益情況進(jìn)行量化評價；對水污染治理進(jìn)行績效審計時，則應(yīng)考慮將水資源的環(huán)保指標(biāo)作為評價指標(biāo)，采用對比分析的方法，包括橫向?qū)Ρ群涂v向?qū)Ρ?，對水污染治理進(jìn)行績效評價；基于水資源的開發(fā)利用的目標(biāo)進(jìn)行績效審計時，評價指標(biāo)考慮多個方面如經(jīng)濟(jì)指標(biāo)、生態(tài)情況以及民意情況。涉及到領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任時，評價指標(biāo)可以考慮：預(yù)警機(jī)制和突發(fā)事件應(yīng)急處理建立運(yùn)行情況指標(biāo)（如水資源監(jiān)測預(yù)警體系建立運(yùn)行情況）、責(zé)任考核制度指標(biāo)（主要為各項制度政策執(zhí)行情況）、水資源決策指標(biāo)（決策是否得到執(zhí)行），諸如此類。

二、深圳市水污染績效審計

1.內(nèi)容和目標(biāo)。2016年，深圳市審計局在本市開展水資源績效審計，包括水污染防治資金、政策執(zhí)行以及深圳市優(yōu)質(zhì)飲用水入戶工程項目的建設(shè)情況，涵蓋了專項資金、政策執(zhí)行和工程建設(shè)三種目標(biāo)的水資源績效審計。

對防治資金的績效審計，目標(biāo)在于水污染防治資金、水務(wù)發(fā)展專項資金以及治水提質(zhì)資金的管理、使用和績效情況，主要審查資金使用的合規(guī)性、經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性；對政策的執(zhí)行情況開展績效審計，目標(biāo)是政策中規(guī)定的河流水質(zhì)控制目標(biāo)是否實現(xiàn)進(jìn)行鑒定評價；對優(yōu)質(zhì)飲用水入戶工程項目的績效審計，目標(biāo)是飲用水入戶改造進(jìn)程、改造耗用以及完成改造的小區(qū)水質(zhì)是否達(dá)標(biāo)。這三種不同內(nèi)容的績效審計工作，最終目標(biāo)都是為了推動改善河流水質(zhì)，不斷完善水污染防治工作制度。

2.評價指標(biāo)和方法。深圳市政府就治水提質(zhì)印發(fā)多個文件，包括《深圳市治水提質(zhì)工作計劃（2015—2020年）》、《深圳市優(yōu)質(zhì)飲用水入戶工程實施方案》等17項制度，正是制定評價指標(biāo)的依據(jù)。比如制度執(zhí)行的績效審計，在審計節(jié)點(diǎn)整治計劃的完成率應(yīng)成為該政策執(zhí)行的評價指標(biāo)之一；優(yōu)質(zhì)飲用水入戶工程，需考慮將相關(guān)實施方案作為評價指標(biāo)以確定是否按照方案開展工作；涉及到水質(zhì)方面的，則需專業(yè)的水質(zhì)評價指標(biāo)如水務(wù)管理機(jī)構(gòu)的水質(zhì)檢測報告。

審計局在進(jìn)行績效審計時，不同的內(nèi)容也采取不同的審計方法。對政策執(zhí)行，審計人員實地查看了寶安區(qū)雙界河水環(huán)境改善、茅洲河流域?qū)毎财瑓^(qū)綜合整治等建設(shè)項目，以確定執(zhí)行的程度和執(zhí)行的質(zhì)量；優(yōu)質(zhì)飲用水入戶，則組織市區(qū)審計機(jī)關(guān)對各區(qū)政府、市水務(wù)局等單位負(fù)責(zé)的工程項目的建設(shè)情況進(jìn)行了專項審計調(diào)查，并抽查了工程的設(shè)計文件、招投標(biāo)文件、水質(zhì)報告等文件。

3.審計發(fā)現(xiàn)的問題及整改。①關(guān)于河流水質(zhì)控制部分目標(biāo)沒有實現(xiàn)的問題。市人居環(huán)境委加大水環(huán)境監(jiān)測力度，淘汰了10%左右重污染企業(yè)，在全市范圍內(nèi)開展水污染源調(diào)查。市水務(wù)局加快了河道綜合整治，推進(jìn)水質(zhì)凈化廠改造和擴(kuò)建并加強(qiáng)了對水環(huán)境的管控和執(zhí)法力度。②對于污水等處理配套不足的問題，市水務(wù)局加快了管網(wǎng)配套建設(shè)、合理規(guī)劃污水系統(tǒng)布局、協(xié)調(diào)推進(jìn)污泥處理設(shè)施建設(shè)，同時也采用了新的監(jiān)測技術(shù)，加大了資金投入。③對于排水違法成本低而影響水污染防治效益的問題。水務(wù)局通過特區(qū)立法，細(xì)化并加大處罰力度和增加查處手段，切實以嚴(yán)厲手段查處排水違法行為。④關(guān)于不銹鋼管信息指導(dǎo)價偏高，部分項目使用貼牌產(chǎn)品的問題，相關(guān)水務(wù)主管部門改變了價格確認(rèn)方式使其更加科學(xué)，同時取消有貼牌生產(chǎn)行為廠家的供應(yīng)商資格并對其他供應(yīng)商進(jìn)行排查。

三、 深圳治水提質(zhì)績效審計案例分析

1.績效審計目標(biāo)認(rèn)識不足。不論是水污染防治，還是水更清計劃，亦或是優(yōu)質(zhì)飲用水入戶，一方面是為了改善水資源環(huán)境，另一方面也是為了提高居民生活滿意度。在開展審計工作時，也應(yīng)將居民群眾滿意度作為效果性的一部分。比如在對河流進(jìn)行整治時，是否將對居民生活的影響以及處理辦法納入計劃考慮的范圍；優(yōu)質(zhì)飲用水入戶建設(shè)中，管道鋪設(shè)是否及時，改造資金來源是否合規(guī)，有無乘機(jī)向居民多收費(fèi)的情況。審計人員應(yīng)該通過問卷調(diào)查以及隨機(jī)選取入戶訪談的方法，了解居民對治水提質(zhì)的滿意度，進(jìn)一步評價效果性。

2.對發(fā)現(xiàn)的問題沒有深究。審計發(fā)現(xiàn)價格信息表中不銹鋼管價格高出市場價約60%—70%，以及部分供貨的不銹鋼管材生產(chǎn)廠家存在貼牌生產(chǎn)的問題。針對這兩個問題，審計人員對相關(guān)部門提出了整改意見，但未追究為什么信息表中不銹鋼的價格會高出市場六七成，為什么會簽訂不規(guī)范的供應(yīng)商。這兩個問題的存在是相關(guān)部門的一時疏忽，還是利益相關(guān)方的存在影響了信息的制定和供應(yīng)商的選擇，又或是本身信息確定以及供應(yīng)商選擇的制度存在漏洞。審計缺少進(jìn)一步的程序來探究問題存在的原因。

3.缺少對存在問題的追責(zé)。審計發(fā)現(xiàn)問題后，既沒有對問題進(jìn)行責(zé)任界定，也沒有對部門或個人追責(zé)，只是建議相關(guān)部門進(jìn)行整改。雖然整改報告中顯示針對提出的問題，相關(guān)部門均進(jìn)行了整頓和改善，也加大了投入，但是如果沒有責(zé)任認(rèn)定及一定的警告處罰，只會導(dǎo)致問題屢改屢犯。

四、水資源績效審計建議

1.以目標(biāo)為導(dǎo)向的審計指標(biāo)和程序。各地水資源情況不同，開展的水資源績效審計內(nèi)容和目標(biāo)也大相徑庭。各地應(yīng)根據(jù)本地水資源資產(chǎn)的實際情況開展水污染治理、水資源開發(fā)利用、水務(wù)相關(guān)政策制定執(zhí)行等方面的績效審計。基于不同的審計對象確定審計的目標(biāo)，再根據(jù)不同的目標(biāo)設(shè)計評價指標(biāo)、執(zhí)行審計程序。在確定目標(biāo)時，除了經(jīng)濟(jì)、效率、效果、公平和環(huán)保外，也應(yīng)當(dāng)考慮群眾滿意度的問題（這也可以算進(jìn)效果性的范疇），因為水資源的健康也是人民美好生活需求的一部分。

2.發(fā)現(xiàn)的問題考慮深入調(diào)查并進(jìn)行追責(zé)?？冃徲嫲l(fā)現(xiàn)的問題一般較少涉及違法違規(guī)的情況，但即使沒有違反政策法規(guī)，存在拖延、浪費(fèi)、環(huán)境威脅等問題，也應(yīng)該對相關(guān)部門、領(lǐng)導(dǎo)干部進(jìn)行責(zé)任界定以及一定程度上的警告處罰。對相關(guān)部門無關(guān)痛癢的審計建議，一定程度上可以獲得整改效果，但可能會屢改屢犯，浪費(fèi)社會資源和審計資源。在審計查出問題后，除了將問題披露，還應(yīng)實施進(jìn)一步的程序確定問題背后的原因，追蹤個人責(zé)任，將審計結(jié)果計入部門和個人的績效考核中。

3.加強(qiáng)部門間合作，將整改落到實處。水資源績效審計一般會涉及多個部門，在審計工作中，需要各部門的配合；在審計結(jié)束后，也需要相關(guān)部門采納審計意見并進(jìn)行整改完善，才能使得審計工作有意義，在此基礎(chǔ)上，推動水資源的管理和保護(hù)。目前，人員不配合甚至阻礙審計工作、審計結(jié)果不被看重、審計意見不被采納的情況仍較為常見，這種情況下，審計工作似是做了無用功，問題得不到解決，審計資源也被浪費(fèi)。所以，部門合作是審計工作順利進(jìn)行的基本要求，市委市政府應(yīng)強(qiáng)調(diào)審計工作的重要性，要求相關(guān)部門配合審計工作，將整改落到實處。

（作者單位：南京審計大學(xué)）