胡瑩瑩

環(huán)境問題已經(jīng)成為我國目前發(fā)展的短板，黨的十八大報告對推進中國特色社會主義事業(yè)作出“五位一體”總體布局，其中生態(tài)文明建設(shè)，正是關(guān)注人與自然和諧相處的生態(tài)環(huán)境問題，倡導(dǎo)綠色發(fā)展。在這樣的需求下，開展環(huán)境績效審計，成為生態(tài)文明建設(shè)的重要舉措，也為審計機關(guān)發(fā)揮更多作用提供了一個新的平臺，通過對自然資源、生態(tài)環(huán)境等開展審計工作，促進相關(guān)制度的執(zhí)行，倒逼改革。水資源績效審計是生態(tài)環(huán)境績效審計的一部分，隨著審計全覆蓋的推進，水資源績效審計也進入大眾視野。

一、水資源績效審計

1.水資源績效審計的概念。水資源審計和績效審計是兩個概念不同但范圍有交叉的審計類型。水資源審計是環(huán)境審計的一個具體內(nèi)容，是根據(jù)審計的對象確定的，針對的是某一個具體的環(huán)境構(gòu)成要素?？冃徲嬍歉鶕?jù)審計的目標(biāo)來確定的，與之并列的一般是合規(guī)性審計、真實性審計以及制度審計，其公認的目標(biāo)在于被審計對象的經(jīng)濟性、效率性、效果性以及優(yōu)良的治理、服務(wù)質(zhì)量和優(yōu)秀的管理等。

2.水資源績效審計的目標(biāo)。環(huán)境績效審計，以環(huán)保專項資金的真實合法合規(guī)為基礎(chǔ)，重點審查評價環(huán)境專項治理資金的經(jīng)濟、效率和效果，將政府審計獨立客觀公正的特點融進環(huán)境治理新領(lǐng)域，參與環(huán)境治理實踐。由此我們可以延伸出，水資源績效審計，是依托于水務(wù)治理專項資金的真實性、合規(guī)性審計，評價資金使用是否節(jié)約有效，使審計工作能夠服務(wù)于水資源的治理實踐。

對于水資源的績效審計，其基本目標(biāo)應(yīng)是審計專項資金使用、項目工程建設(shè)和政策執(zhí)行情況等的經(jīng)濟性、效率性、效果性、及時性以及環(huán)保性，并根據(jù)審計結(jié)果確定初步目標(biāo)的完成情況。然后再根據(jù)審計得出的對效率效果實現(xiàn)程度的評價，分析被審對象對政策或者制度的完成遵循情況以及機制體制的可行性和完善度，提出可行的建設(shè)性意見，推動水資源治理和保護，為水資源治理的健康發(fā)展服好務(wù)、定好位，促進環(huán)境治理保護，推動生態(tài)文明建設(shè)。

3.水資源績效審計的評價指標(biāo)和方法。進行水資源績效審計，應(yīng)該以目標(biāo)為導(dǎo)向，確定評價指標(biāo)和方法。當(dāng)審計目標(biāo)為水務(wù)相關(guān)專項資金使用經(jīng)濟性、效率性時，考慮成本效益分析或本量利分析對資金的節(jié)約性或效益情況進行量化評價；對水污染治理進行績效審計時，則應(yīng)考慮將水資源的環(huán)保指標(biāo)作為評價指標(biāo)，采用對比分析的方法，包括橫向?qū)Ρ群涂v向?qū)Ρ?，對水污染治理進行績效評價；基于水資源的開發(fā)利用的目標(biāo)進行績效審計時，評價指標(biāo)考慮多個方面如經(jīng)濟指標(biāo)、生態(tài)情況以及民意情況。涉及到領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟責(zé)任時，評價指標(biāo)可以考慮：預(yù)警機制和突發(fā)事件應(yīng)急處理建立運行情況指標(biāo)（如水資源監(jiān)測預(yù)警體系建立運行情況）、責(zé)任考核制度指標(biāo)（主要為各項制度政策執(zhí)行情況）、水資源決策指標(biāo)（決策是否得到執(zhí)行），諸如此類。

二、深圳市水污染績效審計

1.內(nèi)容和目標(biāo)。2016年，深圳市審計局在本市開展水資源績效審計，包括水污染防治資金、政策執(zhí)行以及深圳市優(yōu)質(zhì)飲用水入戶工程項目的建設(shè)情況，涵蓋了專項資金、政策執(zhí)行和工程建設(shè)三種目標(biāo)的水資源績效審計。

對防治資金的績效審計，目標(biāo)在于水污染防治資金、水務(wù)發(fā)展專項資金以及治水提質(zhì)資金的管理、使用和績效情況，主要審查資金使用的合規(guī)性、經(jīng)濟性、效率性和效果性；對政策的執(zhí)行情況開展績效審計，目標(biāo)是政策中規(guī)定的河流水質(zhì)控制目標(biāo)是否實現(xiàn)進行鑒定評價；對優(yōu)質(zhì)飲用水入戶工程項目的績效審計，目標(biāo)是飲用水入戶改造進程、改造耗用以及完成改造的小區(qū)水質(zhì)是否達標(biāo)。這三種不同內(nèi)容的績效審計工作，最終目標(biāo)都是為了推動改善河流水質(zhì)，不斷完善水污染防治工作制度。

2.評價指標(biāo)和方法。深圳市政府就治水提質(zhì)印發(fā)多個文件，包括《深圳市治水提質(zhì)工作計劃（2015—2020年）》、《深圳市優(yōu)質(zhì)飲用水入戶工程實施方案》等17項制度，正是制定評價指標(biāo)的依據(jù)。比如制度執(zhí)行的績效審計，在審計節(jié)點整治計劃的完成率應(yīng)成為該政策執(zhí)行的評價指標(biāo)之一；優(yōu)質(zhì)飲用水入戶工程，需考慮將相關(guān)實施方案作為評價指標(biāo)以確定是否按照方案開展工作；涉及到水質(zhì)方面的，則需專業(yè)的水質(zhì)評價指標(biāo)如水務(wù)管理機構(gòu)的水質(zhì)檢測報告。

審計局在進行績效審計時，不同的內(nèi)容也采取不同的審計方法。對政策執(zhí)行，審計人員實地查看了寶安區(qū)雙界河水環(huán)境改善、茅洲河流域?qū)毎财瑓^(qū)綜合整治等建設(shè)項目，以確定執(zhí)行的程度和執(zhí)行的質(zhì)量；優(yōu)質(zhì)飲用水入戶，則組織市區(qū)審計機關(guān)對各區(qū)政府、市水務(wù)局等單位負責(zé)的工程項目的建設(shè)情況進行了專項審計調(diào)查，并抽查了工程的設(shè)計文件、招投標(biāo)文件、水質(zhì)報告等文件。

3.審計發(fā)現(xiàn)的問題及整改。①關(guān)于河流水質(zhì)控制部分目標(biāo)沒有實現(xiàn)的問題。市人居環(huán)境委加大水環(huán)境監(jiān)測力度，淘汰了10%左右重污染企業(yè)，在全市范圍內(nèi)開展水污染源調(diào)查。市水務(wù)局加快了河道綜合整治，推進水質(zhì)凈化廠改造和擴建并加強了對水環(huán)境的管控和執(zhí)法力度。②對于污水等處理配套不足的問題，市水務(wù)局加快了管網(wǎng)配套建設(shè)、合理規(guī)劃污水系統(tǒng)布局、協(xié)調(diào)推進污泥處理設(shè)施建設(shè)，同時也采用了新的監(jiān)測技術(shù)，加大了資金投入。③對于排水違法成本低而影響水污染防治效益的問題。水務(wù)局通過特區(qū)立法，細化并加大處罰力度和增加查處手段，切實以嚴(yán)厲手段查處排水違法行為。④關(guān)于不銹鋼管信息指導(dǎo)價偏高，部分項目使用貼牌產(chǎn)品的問題，相關(guān)水務(wù)主管部門改變了價格確認方式使其更加科學(xué)，同時取消有貼牌生產(chǎn)行為廠家的供應(yīng)商資格并對其他供應(yīng)商進行排查。

三、 深圳治水提質(zhì)績效審計案例分析

1.績效審計目標(biāo)認識不足。不論是水污染防治，還是水更清計劃，亦或是優(yōu)質(zhì)飲用水入戶，一方面是為了改善水資源環(huán)境，另一方面也是為了提高居民生活滿意度。在開展審計工作時，也應(yīng)將居民群眾滿意度作為效果性的一部分。比如在對河流進行整治時，是否將對居民生活的影響以及處理辦法納入計劃考慮的范圍；優(yōu)質(zhì)飲用水入戶建設(shè)中，管道鋪設(shè)是否及時，改造資金來源是否合規(guī)，有無乘機向居民多收費的情況。審計人員應(yīng)該通過問卷調(diào)查以及隨機選取入戶訪談的方法，了解居民對治水提質(zhì)的滿意度，進一步評價效果性。

2.對發(fā)現(xiàn)的問題沒有深究。審計發(fā)現(xiàn)價格信息表中不銹鋼管價格高出市場價約60%—70%，以及部分供貨的不銹鋼管材生產(chǎn)廠家存在貼牌生產(chǎn)的問題。針對這兩個問題，審計人員對相關(guān)部門提出了整改意見，但未追究為什么信息表中不銹鋼的價格會高出市場六七成，為什么會簽訂不規(guī)范的供應(yīng)商。這兩個問題的存在是相關(guān)部門的一時疏忽，還是利益相關(guān)方的存在影響了信息的制定和供應(yīng)商的選擇，又或是本身信息確定以及供應(yīng)商選擇的制度存在漏洞。審計缺少進一步的程序來探究問題存在的原因。

3.缺少對存在問題的追責(zé)。審計發(fā)現(xiàn)問題后，既沒有對問題進行責(zé)任界定，也沒有對部門或個人追責(zé)，只是建議相關(guān)部門進行整改。雖然整改報告中顯示針對提出的問題，相關(guān)部門均進行了整頓和改善，也加大了投入，但是如果沒有責(zé)任認定及一定的警告處罰，只會導(dǎo)致問題屢改屢犯。

四、水資源績效審計建議

1.以目標(biāo)為導(dǎo)向的審計指標(biāo)和程序。各地水資源情況不同，開展的水資源績效審計內(nèi)容和目標(biāo)也大相徑庭。各地應(yīng)根據(jù)本地水資源資產(chǎn)的實際情況開展水污染治理、水資源開發(fā)利用、水務(wù)相關(guān)政策制定執(zhí)行等方面的績效審計?；诓煌膶徲媽ο蟠_定審計的目標(biāo)，再根據(jù)不同的目標(biāo)設(shè)計評價指標(biāo)、執(zhí)行審計程序。在確定目標(biāo)時，除了經(jīng)濟、效率、效果、公平和環(huán)保外，也應(yīng)當(dāng)考慮群眾滿意度的問題（這也可以算進效果性的范疇），因為水資源的健康也是人民美好生活需求的一部分。

2.發(fā)現(xiàn)的問題考慮深入調(diào)查并進行追責(zé)?？冃徲嫲l(fā)現(xiàn)的問題一般較少涉及違法違規(guī)的情況，但即使沒有違反政策法規(guī)，存在拖延、浪費、環(huán)境威脅等問題，也應(yīng)該對相關(guān)部門、領(lǐng)導(dǎo)干部進行責(zé)任界定以及一定程度上的警告處罰。對相關(guān)部門無關(guān)痛癢的審計建議，一定程度上可以獲得整改效果，但可能會屢改屢犯，浪費社會資源和審計資源。在審計查出問題后，除了將問題披露，還應(yīng)實施進一步的程序確定問題背后的原因，追蹤個人責(zé)任，將審計結(jié)果計入部門和個人的績效考核中。

3.加強部門間合作，將整改落到實處。水資源績效審計一般會涉及多個部門，在審計工作中，需要各部門的配合；在審計結(jié)束后，也需要相關(guān)部門采納審計意見并進行整改完善，才能使得審計工作有意義，在此基礎(chǔ)上，推動水資源的管理和保護。目前，人員不配合甚至阻礙審計工作、審計結(jié)果不被看重、審計意見不被采納的情況仍較為常見，這種情況下，審計工作似是做了無用功，問題得不到解決，審計資源也被浪費。所以，部門合作是審計工作順利進行的基本要求，市委市政府應(yīng)強調(diào)審計工作的重要性，要求相關(guān)部門配合審計工作，將整改落到實處。

（作者單位：南京審計大學(xué)）