朱躍龍

實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，是黨的十九大作出的重大決策部署，是新時代“三農(nóng)”工作的總抓手。為深入貫徹落實鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，北京市委市政府印發(fā)《關(guān)于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的措施》，對本市實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略作出總體安排。體制機制改革是落實鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的關(guān)鍵，其中，尤以人才、土地、資金要素配置最為重要，是能否實現(xiàn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展的必要條件。唯有加大改革創(chuàng)新的力度才能將鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略落到實處，探索走出一條具有首都特色的鄉(xiāng)村振興之路。

一、建立榮譽村民制度，進而探索人才下鄉(xiāng)落戶的可行路徑

習(xí)近平總書記在2018年兩會參加全國人大廣東代表團審議時強調(diào)：“要讓精英人才到鄉(xiāng)村的舞臺上大施拳腳，讓農(nóng)民企業(yè)家在農(nóng)村壯大發(fā)展。城鎮(zhèn)化、逆城鎮(zhèn)化兩個方面都要致力推動。城鎮(zhèn)化進程中農(nóng)村也不能衰落，要相得益彰、相輔相成。”逆城鎮(zhèn)化首先出現(xiàn)在大城市的郊區(qū)，都市人下鄉(xiāng)有意愿，鄉(xiāng)村接收有條件。近些年，本市已出現(xiàn)逆城鎮(zhèn)化現(xiàn)象，下一步要加強對逆城鎮(zhèn)化的正確引導(dǎo)，努力創(chuàng)造條件讓農(nóng)村的產(chǎn)業(yè)留住人，讓農(nóng)村的環(huán)境吸引人，特別是要讓有意下鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)的人下的去，讓有意返鄉(xiāng)養(yǎng)老的人回得來。在推進城鎮(zhèn)化的過程中，城鄉(xiāng)壁壘只允許人口單向流動，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織邊界對外封閉，外村人難以真正融入鄉(xiāng)村。建立榮譽村民制度可作為一個探索，對有志到鄉(xiāng)村發(fā)展、創(chuàng)業(yè)、旅居的人士給予由政府認(rèn)可、本村頒發(fā)的榮譽村民身份，吸引榮譽村民帶著理念、帶著資金、帶著項目下鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)、居住。榮譽村民享有一定的村民權(quán)益，給予參加社會保障支持，允許參加村集體經(jīng)濟組織，優(yōu)先有償使用本村閑置農(nóng)宅，列席參加村民代表大會。通過建立榮譽村民制度，探索非本村人才下鄉(xiāng)落戶的可行路徑，逐步打破農(nóng)村戶口只出不進的藩籬，暢通城鄉(xiāng)人口自由流動的渠道。

二、建立周末人才激勵機制，為鄉(xiāng)村振興提供各類人才支撐

鄉(xiāng)村振興關(guān)鍵要靠人才，除了榮譽村民的制度設(shè)計外，還要吸引更多的其他各類人才參與鄉(xiāng)村振興。要在培養(yǎng)新型職業(yè)農(nóng)民、引進農(nóng)村專業(yè)人才的基礎(chǔ)上，以鄉(xiāng)情鄉(xiāng)愁為紐帶，鼓勵社會各界投身鄉(xiāng)村建設(shè)，吸引支持企業(yè)家、黨政干部、專家學(xué)者、醫(yī)生教師、規(guī)劃師、建筑師、工程師、律師、文藝人才、退休人員等下鄉(xiāng)服務(wù)，聚天下人才而用之。充分調(diào)動各類人才投身鄉(xiāng)村建設(shè)的積極性，充分利用好周末個人閑暇時間，建立周末人才激勵機制，周末人才要保證每周至少下鄉(xiāng)服務(wù)一天。由組織、人力社保等部門聯(lián)合制定周末人才管理辦法，周末人才下鄉(xiāng)服務(wù)要經(jīng)過用人單位同意。下鄉(xiāng)服務(wù)可作為個人榮譽評比、提拔使用、績效獎勵的依據(jù)，并由用人單位給予一定的補助補貼，體現(xiàn)社會單位對鄉(xiāng)村振興事業(yè)的支持；自由職業(yè)人員的下鄉(xiāng)服務(wù)補助補貼由鄉(xiāng)村振興基金發(fā)放。周末人才下鄉(xiāng)服務(wù)與本市積分落戶政策掛鉤，根據(jù)服務(wù)績效與服務(wù)時間給予一定的獎勵積分。根據(jù)各類人才技能專長，為每個村組建一個周末人才服務(wù)團隊，每個服務(wù)團隊人數(shù)控制在10人左右，并與被服務(wù)村簽訂為期3年的志愿服務(wù)協(xié)議。建立周末人才服務(wù)團隊，不僅可為鄉(xiāng)村振興提供專業(yè)服務(wù)，還將通過同事、家人、朋友等帶動周末下鄉(xiāng)休閑消費，促進城鄉(xiāng)之間人才交流、信息交流、文化交流，密切城鄉(xiāng)互動關(guān)系。

三、建立閑置農(nóng)宅集體流轉(zhuǎn)市場，盤活閑置可利用土地資源

閑置農(nóng)宅是鄉(xiāng)村振興的寶貴資源，特別是山區(qū)閑置農(nóng)宅較多，可利用條件較好，吸引力較強。據(jù)不完全統(tǒng)計，山區(qū)村莊閑置農(nóng)宅面積占宅基地面積的30%，是不可多得的產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展用地資源。為盤活利用閑置農(nóng)宅資源，國家明確提出了探索宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)“三權(quán)分置”的改革方向，2018年3月，北京市農(nóng)委等相關(guān)部門聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于規(guī)范引導(dǎo)盤活利用農(nóng)民閑置房屋增加農(nóng)民財產(chǎn)性收入的指導(dǎo)意見》，對閑置農(nóng)宅盤活利用提出了規(guī)范性的指導(dǎo)意見。近幾年，本市山區(qū)村莊積極探索，通過政府引導(dǎo)、村企合作、自主開發(fā)等模式，推進鄉(xiāng)村酒店、精品民宿、健康養(yǎng)老、休閑度假等新興業(yè)態(tài)發(fā)展，取得了一定成效，但仍存在閑置農(nóng)宅流轉(zhuǎn)不暢、利用率不高、預(yù)期收益不穩(wěn)等問題。

為進一步加快閑置農(nóng)宅盤活利用，建議參照承包土地流轉(zhuǎn)的辦法，建立閑置農(nóng)宅集體流轉(zhuǎn)市場，實現(xiàn)閑置農(nóng)宅的市場化資源配置，充分保障閑置農(nóng)宅市場價值，增加集體與農(nóng)戶財產(chǎn)性收益?？梢劳斜本┺r(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易所建立本市閑置農(nóng)宅流轉(zhuǎn)市場，加快推進宅基地確權(quán)，厘清現(xiàn)狀宅基地權(quán)益邊界，制定閑置農(nóng)宅流轉(zhuǎn)管理辦法。閑置農(nóng)宅先由農(nóng)戶流轉(zhuǎn)至村集體（住宅合作社），由村集體（住宅合作社）統(tǒng)一到農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易所進行掛牌流轉(zhuǎn)。閑置農(nóng)宅流轉(zhuǎn)合同由原農(nóng)戶、村集體（住宅合作社）、受讓人三方簽訂，明確三方權(quán)益，合同期限20年，合同到期后，受讓人享有優(yōu)先續(xù)期的權(quán)利。閑置農(nóng)宅流轉(zhuǎn)后主要用于鄉(xiāng)村民宿、共享農(nóng)莊、文化創(chuàng)意、健康養(yǎng)老等新興業(yè)態(tài)，也可用作自住。閑置農(nóng)宅流轉(zhuǎn)要保障村集體作為所有權(quán)人的利益，用于統(tǒng)籌保障村民新增的剛性住房需求。在閑置農(nóng)宅集體流轉(zhuǎn)市場不斷培育基礎(chǔ)上，要按照宅基地有序有償退出的改革方向，積極探索房地分離的宅基地改革路徑，進一步促進閑置農(nóng)宅盤活利用。閑置農(nóng)宅通過上市合法流轉(zhuǎn)，有利于保障各方權(quán)益，有利于穩(wěn)定增強投資預(yù)期，有利于提升農(nóng)宅價值增加農(nóng)民財產(chǎn)性收入，有利于加快改善村莊環(huán)境面貌。

四、鼓勵自主規(guī)范有序翻建房屋，建設(shè)持久耐用的新時代新民居

農(nóng)村住房是鄉(xiāng)村振興中“生態(tài)宜居”最不能忽視的一環(huán)，是鄉(xiāng)村振興與否最直觀的體現(xiàn)。本市歷史文化名鎮(zhèn)名村和保存比較完整的傳統(tǒng)村落較少，現(xiàn)狀農(nóng)村住房大部分為單層排子房，雖然部分村莊建成了抗震節(jié)能的新型住宅，但多數(shù)村莊的房屋設(shè)計不夠科學(xué)、使用不夠方便、形態(tài)不夠美觀，缺乏有顏值、能傳承的百年住宅。汪洋同志在一次會議上指出“鄉(xiāng)村振興原則上不搞大拆大建，但也不是原封不動，傳統(tǒng)的村落要保護，一般的村莊也可以新建，但新建的既要繼承歷史、繼承傳統(tǒng)，又要創(chuàng)造歷史、創(chuàng)新文化?！?017年12月，北京市規(guī)劃國土委發(fā)布《北京市村莊規(guī)劃導(dǎo)則》，對農(nóng)村住宅規(guī)劃、設(shè)計、建設(shè)提出了原則性要求和引導(dǎo)性方向。對于無保留保護價值的農(nóng)村住宅，在符合村莊整體規(guī)劃的前提下，要進一步加大支持力度，允許和鼓勵村民通過翻建、改造等形式，自主建設(shè)以二層住房為主的百年農(nóng)宅、百年新村。規(guī)劃管理部門要推出適合山區(qū)、平原不同特點，滿足現(xiàn)代生活需求的多樣化住宅設(shè)計樣板房，鼓勵農(nóng)戶一房一設(shè)計，避免采用單一的的標(biāo)準(zhǔn)化設(shè)計方案，打造新時代新民居，展現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的新風(fēng)貌。房屋建設(shè)要與鄉(xiāng)村旅游、休閑農(nóng)業(yè)等新業(yè)態(tài)相結(jié)合，鼓勵發(fā)展特色民宿、鄉(xiāng)村酒店、農(nóng)特產(chǎn)網(wǎng)店等，為促進鄉(xiāng)村創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)營造良好條件。

五、設(shè)立鄉(xiāng)村振興基金，為鄉(xiāng)村振興提供可持續(xù)的資金支持

鄉(xiāng)村振興離不開大量的資金投入，既要解決錢從哪來，也要解決錢用哪去的問題。要調(diào)動政府、企業(yè)、個人共同投入鄉(xiāng)村振興的積極性，形成財政優(yōu)先保障、金融重點傾斜、社會積極參與的多元投入格局，為鄉(xiāng)村建設(shè)更完善的基礎(chǔ)設(shè)施，提供更均等的公共服務(wù)，發(fā)展更高效的鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)。要在加大政府財政轉(zhuǎn)移支付、加大政府投資傾斜、吸引社會資本參與的基礎(chǔ)上，整合政府與社會捐贈資金，以政府資金為主，設(shè)立穩(wěn)定持久的鄉(xiāng)村振興基金。政府資金按年度注入鄉(xiāng)村振興基金，社會資金隨時接受企業(yè)、個人捐贈，保持鄉(xiāng)村振興基金相對穩(wěn)定的資金規(guī)模。制定鄉(xiāng)村振興基金使用管理辦法，由政府委托第三方進行運營管理，提高鄉(xiāng)村振興基金使用的靈活性、快捷性、有效性和可持續(xù)性。鄉(xiāng)村振興基金向村集體、下鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)的企業(yè)和個人開放使用，主要用于鄉(xiāng)村小型化、零散性、應(yīng)急性的公益性項目建設(shè)，以及企業(yè)或個人在鄉(xiāng)村創(chuàng)業(yè)支持。鄉(xiāng)村振興基金的使用采用申請制，對于村莊公益性項目無償使用，對于企業(yè)或個人創(chuàng)業(yè)項目免息還本使用，同時也為改革政府資金投入、管理方式探索一條新路徑。

以上改革舉措緊緊圍繞“人、地、錢”等要素供給，試圖破除一切不合時宜的體制機制障礙，通過為鄉(xiāng)村振興引人、騰地、聚資，推動城鄉(xiāng)要素自由流動、平等交換，建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展的體制機制和政策體系，加快建設(shè)新時代的新鄉(xiāng)村，通過新型城鎮(zhèn)化與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略雙輪驅(qū)動，加快形成城鄉(xiāng)互補、雙向互動、全面融合、共同繁榮的新型城鄉(xiāng)關(guān)系。

（作者：北京市經(jīng)濟與社會發(fā)展研究所規(guī)劃部部長）