河長(zhǎng)制推進(jìn)水環(huán)境長(zhǎng)效治理

河長(zhǎng)制是水環(huán)境治理的一種新模式，即由中國(guó)各級(jí)黨政主要負(fù)責(zé)人擔(dān)任河長(zhǎng)，負(fù)責(zé)組織領(lǐng)導(dǎo)相應(yīng)河湖的管理和保護(hù)工作。

根據(jù)2011—2013年第一次全國(guó)水利普查成果，中國(guó)流域面積50平方公里以上河流共45203條，總長(zhǎng)度達(dá)150.85萬(wàn)公里。常年水面面積1平方公里及以上天然湖泊2865個(gè)，湖泊水面總面積7.80萬(wàn)平方公里。其中，淡水湖1594個(gè)，咸水湖945個(gè)，鹽湖166個(gè)，其他160個(gè)。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展，中國(guó)河湖管理保護(hù)出現(xiàn)了一些新問(wèn)題，如河道干涸湖泊萎縮，水環(huán)境狀況惡化，河湖功能退化等，對(duì)保障水安全帶來(lái)嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。解決這些問(wèn)題，亟須大力推行河長(zhǎng)制，推進(jìn)河湖系統(tǒng)保護(hù)和水生態(tài)環(huán)境整體改善，保障河湖功能永續(xù)利用，維護(hù)河湖健康生命。

2016年10月11日，中共中央總書(shū)記、國(guó)家主席、中央軍委主席、中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組組長(zhǎng)習(xí)近平主持召開(kāi)中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第28次會(huì)議，審議通過(guò)了《關(guān)于全面推行河長(zhǎng)制的意見(jiàn)》。2016年年底，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于全面推行河長(zhǎng)制的意見(jiàn)》，并發(fā)出通知，要求各地區(qū)各部門(mén)結(jié)合實(shí)際認(rèn)真貫徹落實(shí)。

河長(zhǎng)制是水環(huán)境治理的頂層制度，是打開(kāi)水環(huán)境治理困局的金鑰匙，其最大的亮點(diǎn)在于改變?cè)瓉?lái)的“九龍治水”“多頭管理”的水環(huán)境治理模式，而將責(zé)任落實(shí)到各級(jí)河長(zhǎng)，工作不扯皮、不推諉、不敷衍，效率高，流域宏觀、系統(tǒng)防治能力大大提高。同時(shí)，對(duì)跨區(qū)域的河湖加強(qiáng)聯(lián)防、聯(lián)控，明確管理責(zé)任。

設(shè)立河長(zhǎng)制，可以打破當(dāng)前法律制度和監(jiān)管體系的局限，讓地方黨政主要領(lǐng)導(dǎo)對(duì)水環(huán)境保護(hù)工作進(jìn)行兜底，并能夠牽頭解決現(xiàn)有部門(mén)難以牽頭解決的問(wèn)題，對(duì)這項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程整體負(fù)責(zé)。地方黨政一把手擔(dān)任總河長(zhǎng)或者河長(zhǎng)，有利于調(diào)動(dòng)行政資源，對(duì)不認(rèn)真履責(zé)的人嚴(yán)格追責(zé)，有利于讓急需解決的水環(huán)境問(wèn)題以最短的時(shí)間得到有效解決，也可加快治理項(xiàng)目審批流程。

治理需求與資金不足的矛盾

全面推行河長(zhǎng)制是落實(shí)綠色發(fā)展理念、推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的內(nèi)在要求，是解決中國(guó)復(fù)雜水問(wèn)題、維護(hù)河湖健康生命的有效舉措，是完善水治理體系、保障國(guó)家水安全的制度創(chuàng)新。但是，河長(zhǎng)制是一項(xiàng)長(zhǎng)期性的工作，如河道清理及保潔、河湖綜合治理與生態(tài)修復(fù)等每年都需要大量經(jīng)費(fèi)，又如城鄉(xiāng)污水處理設(shè)施、企業(yè)廢水治理達(dá)標(biāo)排放、面源污染防治、畜禽規(guī)模養(yǎng)殖企業(yè)污染治理、生態(tài)修復(fù)等，只有持續(xù)的資金投入，才足以支撐河長(zhǎng)制工作全部落實(shí)。

從目前來(lái)看，在河長(zhǎng)制資金投入上，仍以各級(jí)政府財(cái)政投入為主要渠道。投資渠道單一，資金缺口大，成為制約流域治理的瓶頸之一。如何加大資金投入力度，借助外力，增強(qiáng)內(nèi)力，激發(fā)活力？

“PPP”與生態(tài)理念結(jié)合

生態(tài)環(huán)境治理是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，需要統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，源頭及末端治理并重。資金投入巨大，項(xiàng)目持續(xù)時(shí)間較長(zhǎng)，僅僅依靠政府力量是不夠的，鼓勵(lì)和引導(dǎo)社會(huì)資本投入成為必然，PPP模式是一種不錯(cuò)的選擇。

PPP模式，也稱(chēng)PPP融資，是國(guó)際上公認(rèn)的市場(chǎng)參與公共資源配置最有效的途徑之一。根據(jù)財(cái)政部2014 年年底頒布的《關(guān)于推廣運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作模式有關(guān)問(wèn)題的通知》，PPP在我國(guó)被譯作“政府和社會(huì)資本合作模式”，是政府部門(mén)和社會(huì)資本在基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)領(lǐng)域建立的一種長(zhǎng)期合作關(guān)系。國(guó)內(nèi)現(xiàn)階段大力推行的PPP模式不僅是一種融資方式，更是一種管理方式。一方面，PPP能激活市場(chǎng)上大量的社會(huì)資本，一定程度上緩解政府債務(wù)負(fù)擔(dān)；另一方面，PPP能引入社會(huì)資本方的先進(jìn)技術(shù)、設(shè)備和管理方法，以降低項(xiàng)目成本，提高公共產(chǎn)品的生產(chǎn)運(yùn)營(yíng)效率和公共服務(wù)質(zhì)量。

水環(huán)境治理作為系統(tǒng)工程，政府的作用不可忽視，整體監(jiān)管，污染源頭排查、控制、執(zhí)法等工作，這些水環(huán)境治理必需的工作是社會(huì)資本不能做的。后端的整治工程、配套項(xiàng)目需要專(zhuān)業(yè)力量和資金，這些是政府希望社會(huì)資本或?qū)I(yè)機(jī)構(gòu)承擔(dān)的水環(huán)境治理的措施。

水環(huán)境項(xiàng)目是“生態(tài)環(huán)境理念”的先行者，投資大，由政府占主導(dǎo)，這正符合PPP模式的特點(diǎn)。對(duì)于企業(yè)而言，PPP項(xiàng)目具有穩(wěn)定持續(xù)的現(xiàn)金流，對(duì)于政府而言，建設(shè)和運(yùn)營(yíng)過(guò)程中可以明確權(quán)責(zé)，提升效率和服務(wù)質(zhì)量，有利于項(xiàng)目順利實(shí)施。此外，PPP強(qiáng)調(diào)的是全過(guò)程監(jiān)管，包括履約管理、行政監(jiān)管和公眾監(jiān)督等方式，要求信息公開(kāi)內(nèi)容覆蓋項(xiàng)目全部流程，有助于促進(jìn) PPP市場(chǎng)公平規(guī)范，通過(guò)社會(huì)監(jiān)督的力量督促各方重信履約。

流域治理公私合作常態(tài)化

為了保證河長(zhǎng)制的順利實(shí)施，應(yīng)建立以財(cái)政資金為主導(dǎo)、以市場(chǎng)多元化資金為補(bǔ)充的多層次、多元化投融資體系，積極引導(dǎo)和鼓勵(lì)社會(huì)資金進(jìn)入流域治理領(lǐng)域。利用好水資源及污染治理收費(fèi)價(jià)格機(jī)制，維持治理設(shè)施的建設(shè)和運(yùn)行。發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制的作用，拓展綠色融資租賃等新型投融資渠道。成立專(zhuān)門(mén)的流域治理專(zhuān)業(yè)投資公司或基金，提高治理資金的運(yùn)作效率，構(gòu)建多元化流域治理投融資體系。

同時(shí)，充分發(fā)揮市場(chǎng)的作用，推進(jìn)流域治理公私合作常態(tài)化。進(jìn)一步推進(jìn)政府職能向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變，鼓勵(lì)政府向社會(huì)采購(gòu)生態(tài)公共服務(wù)。在流域水資源保護(hù)、水污染防治、水環(huán)境改善、水生態(tài)修復(fù)等領(lǐng)域廣泛采取PPP模式，吸引多元化主體參與流域生態(tài)環(huán)境治理。積極培育民間組織，完善流域治理第三方參與機(jī)制。

“河長(zhǎng)制+PPP”將促進(jìn)水環(huán)境市場(chǎng)的發(fā)展。河長(zhǎng)制政策的推進(jìn)將極大地加快水環(huán)境治理的進(jìn)程，有利于增量PPP項(xiàng)目立項(xiàng)與存量項(xiàng)目落地。PPP模式作為實(shí)施河長(zhǎng)制的切入點(diǎn)，圍繞流域管理找出共同點(diǎn)，必將助力河長(zhǎng)制的實(shí)施。