一、問題的提出

東北地區(qū)為我國(guó)重要的老工業(yè)基地之一，歷史上為國(guó)家的工業(yè)化的發(fā)展提供了重要支撐，近年來，國(guó)家比較重視我國(guó)東北老工業(yè)基地的振興工作。2003年國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于實(shí)施東北地區(qū)等老工業(yè)基地振興戰(zhàn)略的若干意見》，正式開啟了東北老工業(yè)基地振興建設(shè)工作的篇章，意見中包括許多關(guān)于廠辦大集體改革、國(guó)有企業(yè)的破產(chǎn)重組、中央企業(yè)分離辦社會(huì)的政策建議。在實(shí)施了相關(guān)的改革措施后，我國(guó)東北地區(qū)的振興工作取得了一定的階段性成果，經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r有所好轉(zhuǎn)，工業(yè)發(fā)展增速也有所回升。國(guó)務(wù)院又在2009年提出《關(guān)于進(jìn)一步實(shí)施東北地區(qū)等老工業(yè)基地振興戰(zhàn)略的若干意見》，要求在東北地區(qū)深化改革，建議要做到在穩(wěn)定之前改革帶來的顯著性收獲的同時(shí)，盡快制定并實(shí)施其他的措施，以便緩解當(dāng)前我國(guó)東北地區(qū)仍然存在的體制機(jī)制上的各種矛盾。2015年12月30日，在中共中央政治局的會(huì)議上通過《關(guān)于全面振興東北地區(qū)等老工業(yè)基地的若干意見》，意見指出，我國(guó)東北老工業(yè)基地建設(shè)的下一步工作。提出要求，到2020年，我國(guó)東北地區(qū)應(yīng)當(dāng)在緊要的領(lǐng)域、關(guān)鍵的改革方面獲得新的進(jìn)展，在體制機(jī)制改革、轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式方面獲取重大成果，維持經(jīng)濟(jì)的中高速增長(zhǎng)狀態(tài)，并同時(shí)達(dá)到全面建設(shè)小康社會(huì)的理想目標(biāo)。

自東北國(guó)企改革以來，我國(guó)東北老工業(yè)基地的振興取得了突破性進(jìn)展，新一輪東北振興中，進(jìn)一步深化國(guó)企改革是新一輪東北振興市場(chǎng)化改革的核心，其重點(diǎn)非地方國(guó)企而是駐地央企。首輪東北振興，地方國(guó)企改革已初見成效。2003～2016年，遼、吉、黑地方國(guó)企資產(chǎn)總額占全國(guó)份額分別由3.8%、2%、2.7%大幅下降為2.2%、0.5%、1.2%。同期對(duì)比，廣東占比小幅下降，而江蘇、浙江不降反升，由2003年5.7%、4.5%提高到2016年8.6%、5.5%(見圖1)。

圖1 六省地方國(guó)有企業(yè)資產(chǎn)總額占全國(guó)地方國(guó)企資產(chǎn)總額比重資料來源：財(cái)政部、國(guó)家稅務(wù)總局。

當(dāng)前駐地央企是東北國(guó)有經(jīng)濟(jì)的主體，是進(jìn)一步深化國(guó)企改革的重點(diǎn)。2016，遼寧有1 751家中央企業(yè)，產(chǎn)值占遼寧工業(yè)產(chǎn)值的40%。吉林工業(yè)企業(yè)主營(yíng)業(yè)務(wù)收入的90%屬于駐吉央企。2013年，東北遼吉黑三省的央企總數(shù)為3 183家，總資產(chǎn)達(dá)4.5萬億，投資對(duì)促進(jìn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)增長(zhǎng)起到了關(guān)鍵性作用。在2003～2013年，中央企業(yè)在遼、吉、黑三省的固定資產(chǎn)中的投入近2萬億元，巨大的投資促進(jìn)了東北經(jīng)濟(jì)在首輪振興中的快速增長(zhǎng)。但面臨世界經(jīng)濟(jì)深度調(diào)整，國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)“三期疊加”，東北經(jīng)濟(jì)自身處于資源衰退、結(jié)構(gòu)衰退和體制衰退期，前期靠投資拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)掩蓋的體制性、機(jī)制性矛盾日益凸顯。在東北經(jīng)濟(jì)發(fā)展受阻已經(jīng)影響全局的情況下，東北央企能否通過自身改革創(chuàng)新及央地融合發(fā)展發(fā)揮帶動(dòng)作用，對(duì)于東北振興具有關(guān)鍵的作用。

中央于2014年發(fā)布《關(guān)于近期支持東北振興若干重大政策舉措的意見》中，正式建議要通過激勵(lì)央企與地方經(jīng)濟(jì)交融發(fā)展，拉動(dòng)?xùn)|北地區(qū)的經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型和社會(huì)進(jìn)步。所謂央地融合發(fā)展，既是指駐地央企與地方國(guó)企、民企的融合發(fā)展，也是指與地方政府、經(jīng)濟(jì)社會(huì)的共同發(fā)展，以此形成共同繁榮和良性互動(dòng)。新一輪東北振興，央企于東北經(jīng)濟(jì)發(fā)展而言，不僅要從“量”更應(yīng)從“質(zhì)”的角度，充分發(fā)揮其對(duì)東北經(jīng)濟(jì)發(fā)展的帶動(dòng)作用。

二、文獻(xiàn)綜述

自2003年建立中央和地方兩級(jí)國(guó)資管理體制以來，中央企業(yè)和地方國(guó)企間利益機(jī)制協(xié)調(diào)和產(chǎn)權(quán)配置問題，引起了學(xué)者廣泛的關(guān)注。這一領(lǐng)域的代表性研究是鄭曉玲(2010)在“分級(jí)所有”新國(guó)有資本管理體制的框架下，分析了國(guó)有資產(chǎn)收益分配權(quán)。從央企與地方政府之間的國(guó)有資產(chǎn)收益的劃分問題出發(fā)，通過建立斯塔克伯格博弈模型，對(duì)央企與地方政府之間的分割系數(shù)進(jìn)行博弈分析。認(rèn)為中央與地方政府間國(guó)資收益分配的合理化一定程度上影響了國(guó)企的發(fā)展，甚至對(duì)于整個(gè)財(cái)政體制的公平性和高效運(yùn)行產(chǎn)生影響，一直以來，國(guó)企改革的主力軍是地方國(guó)企，面對(duì)地方國(guó)企間客觀存在的差異性，如何改革地方國(guó)企、解決歷史遺留問題，是社會(huì)各界關(guān)注的焦點(diǎn)問題。李欣(2015)認(rèn)為地方國(guó)企改革要堅(jiān)持實(shí)施政策傾斜、財(cái)政支持的相配合的路徑，一些地方國(guó)有企業(yè)的歷史遺留問題，對(duì)地方國(guó)資國(guó)企改革有重要的影響，應(yīng)當(dāng)納入當(dāng)前的法規(guī)和社會(huì)保障制度體制下，依據(jù)分類推進(jìn)和與試點(diǎn)相結(jié)合的策略進(jìn)行改革。由于各地方國(guó)企在發(fā)展方式和質(zhì)量方面差異顯著，形成了相對(duì)獨(dú)特的企業(yè)發(fā)展?fàn)顟B(tài)。而盡管在同一地域內(nèi)，也由于歸屬的行業(yè)狀態(tài)和經(jīng)營(yíng)策略的差異，呈現(xiàn)特殊的發(fā)展態(tài)勢(shì)，所以，如果單純應(yīng)用“一刀切”的方式進(jìn)行的改革模式必然與地方國(guó)企的改革實(shí)際相脫離。王正宇(2015)認(rèn)為，地方國(guó)有企業(yè)的整體改革目標(biāo)是做大做強(qiáng)。這是地方國(guó)有企業(yè)改革的出發(fā)點(diǎn)與歸宿。同時(shí)，必須堅(jiān)持“一企一策”進(jìn)行的原則。地方國(guó)企之間的實(shí)際差異顯著，國(guó)企改革要緊密聯(lián)系當(dāng)?shù)亍⒏髌髽I(yè)的實(shí)際情況進(jìn)行，堅(jiān)持建立先行試點(diǎn)，盡快行動(dòng)，要有緊迫感。

隨著改革的不斷深入，中央和地方兩級(jí)國(guó)資間的利益分配等體制機(jī)制矛盾逐漸突出。劉科，曹斐(2016)分析了在烏審鎮(zhèn)當(dāng)?shù)厥?、中石油兩個(gè)央企進(jìn)行天然氣開采合作的情況，認(rèn)為由于當(dāng)前本地的財(cái)稅體制、政策的利益分配機(jī)制存在不合理之處，造成地方稅收收入與大規(guī)模開采活動(dòng)產(chǎn)生矛盾，地方政府稅收收入增速與財(cái)政支出比例不協(xié)調(diào)，陷入了地方財(cái)政收支困難的怪圈。

對(duì)于國(guó)企占比較高的東三省而言，中央企業(yè)與地方發(fā)展間的矛盾更為突出，甚至已經(jīng)成為阻礙東北經(jīng)濟(jì)發(fā)展的癥結(jié)。和軍，張紫薇(2017)認(rèn)為目前東北體制機(jī)制存在的一個(gè)主要問題是東北央企占比較大、占用了過多資源，同時(shí)央地融合不足、央企的帶動(dòng)效應(yīng)較小，傳統(tǒng)計(jì)劃思維固化，維持了傳統(tǒng)的低效體制機(jī)制。認(rèn)為中央應(yīng)出臺(tái)實(shí)施細(xì)則，助力央地企業(yè)重組，實(shí)現(xiàn)軍民融合發(fā)展。支持東北部總部展開試點(diǎn)工作，建立中央企業(yè)和地方工業(yè)園區(qū)實(shí)驗(yàn)區(qū)建設(shè)、中央企業(yè)和地方政府創(chuàng)新等地方企業(yè)合作雙贏機(jī)制。對(duì)此，如何深化國(guó)企改革，促進(jìn)央地融合發(fā)展以實(shí)現(xiàn)新一輪東北振興，成為當(dāng)前學(xué)者和政府部門探尋的主要議題。代表性研究有，胡書東(2016)認(rèn)為央企應(yīng)當(dāng)在振興東北老工業(yè)基地的戰(zhàn)略中起到重要的表率作用，同時(shí)在國(guó)企改革中形成模范效應(yīng)。抓住裝備、機(jī)械、化工等先進(jìn)制造業(yè)的工業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)方向，加快突破體制機(jī)制改革、技術(shù)創(chuàng)新方面的障礙。對(duì)于東北地區(qū)的煤炭、金屬冶金等領(lǐng)域的行業(yè)的央企要在供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革中做到提升有效供給。東北央企還應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)與地方國(guó)企、民營(yíng)企業(yè)的分工協(xié)作，與本地其它企業(yè)分工協(xié)作時(shí)尊重市場(chǎng)運(yùn)行規(guī)律，不能阻礙正常的分工協(xié)作，違背市場(chǎng)規(guī)律，打破中央企業(yè)和地方企業(yè)形成的科學(xué)合理的產(chǎn)業(yè)鏈?zhǔn)遣豢扇〉?。李宏?2017)認(rèn)為在當(dāng)前的總體經(jīng)濟(jì)環(huán)境下，應(yīng)當(dāng)全面協(xié)調(diào)中央和地方之間的財(cái)政關(guān)系，合理解決央地融合的問題，協(xié)調(diào)央地發(fā)展過程中的利益沖突問題，通過創(chuàng)新央地合作體制機(jī)制，才能實(shí)現(xiàn)互利共贏，從而推動(dòng)遼寧老工業(yè)基地的振興與發(fā)展。

綜上所述，隨著國(guó)企國(guó)資改革的不斷深入，中央與地方兩級(jí)國(guó)企和國(guó)資間矛盾日益凸顯，甚至已經(jīng)成為當(dāng)前東北經(jīng)濟(jì)問題中最不可忽視的制約因素，當(dāng)前東北地區(qū)國(guó)企改革已經(jīng)進(jìn)入實(shí)質(zhì)性改革的深水區(qū)，主要的任務(wù)就是促進(jìn)央地間融合發(fā)展。但央地融合發(fā)展時(shí)間較短，在此領(lǐng)域還未形成系統(tǒng)性的研究，對(duì)此，本文特以新一輪東北振興為背景，系統(tǒng)梳理國(guó)企改革與央地融合發(fā)展的進(jìn)程、指出制約東三省央地融合發(fā)展的關(guān)鍵問題以及分析央地融合發(fā)展對(duì)于實(shí)現(xiàn)東北振興的重要意義，進(jìn)而提出如何有效實(shí)現(xiàn)央地融合發(fā)展的政策建議。

三、國(guó)企改革與央地融合歷程

2003年，黨的十六大召開以后，我國(guó)的國(guó)企改革進(jìn)入縱深推進(jìn)階段。這一階段，國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管體制改革取得重大突破。改革的主要任務(wù)是國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)對(duì)國(guó)有企業(yè)進(jìn)行管理和監(jiān)督?！镀髽I(yè)國(guó)有資產(chǎn)法》正式建立起有效的國(guó)有資產(chǎn)出資人制度，從而解決了國(guó)有資產(chǎn)在長(zhǎng)期存在的所有者缺位問題，為避免國(guó)有資產(chǎn)的流失問題提供了法律保障。這一方面的創(chuàng)新緩解了國(guó)有經(jīng)濟(jì)管理部門的監(jiān)管效率較低的狀況。國(guó)務(wù)院于2015年提出《關(guān)于深化國(guó)有企業(yè)改革的指導(dǎo)意見》，對(duì)國(guó)有企業(yè)進(jìn)行了系統(tǒng)的劃分。提出了不同類型的國(guó)有企業(yè)應(yīng)當(dāng)有特殊的國(guó)資監(jiān)管體制?；旄姆桨浮⒐局卫矸桨?、股權(quán)制改革模式等。近年來，國(guó)家逐漸將央地改革作為國(guó)企改革的重點(diǎn)工作，央地融合改革成果豐碩，激發(fā)了國(guó)有企業(yè)的經(jīng)濟(jì)活力，也拉動(dòng)了相應(yīng)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。但部分地區(qū)因?yàn)樘厥獾臋C(jī)制體制問題，央地融合依然存在障礙，應(yīng)當(dāng)予以重視。對(duì)于一些東部沿海發(fā)達(dá)省份而言，央地融合工作近年來取得了突破性成就。廣東省在2016年2月與央企的合作洽談會(huì)上，與約80家中央企業(yè)達(dá)成的合作項(xiàng)目達(dá)438項(xiàng)，投資總量約達(dá)3.35萬億元，它涉及交通運(yùn)輸、服務(wù)業(yè)、能源和資源利用、城市基礎(chǔ)設(shè)施等許多領(lǐng)域。2016年12月，江蘇省和中央企業(yè)簽訂了78個(gè)協(xié)作項(xiàng)目，投融資總數(shù)約5 300億元。2017年4月10日，國(guó)家新控股(上海)有限公司、上海建設(shè)集團(tuán)股份有限公司和上海創(chuàng)創(chuàng)資產(chǎn)管理有限公司在這一領(lǐng)域簽署了全面戰(zhàn)略合作協(xié)議。上?！把氲厝诤?，一體化發(fā)展”的混合改革基金同時(shí)建立。三方企業(yè)在上海的虹口區(qū)開展合作，利用當(dāng)?shù)氐暮竭\(yùn)業(yè)及金融業(yè)等優(yōu)勢(shì)行業(yè)的良好基礎(chǔ)，努力利用產(chǎn)業(yè)資本的功能，助力當(dāng)?shù)氐某鞘泄δ艿耐晟啤Ｍ瑫r(shí)，尋求整體產(chǎn)業(yè)鏈與資本相融合的路徑，促進(jìn)企業(yè)的轉(zhuǎn)型與升級(jí)，從而提升企業(yè)的核心競(jìng)爭(zhēng)能力。

對(duì)于一些經(jīng)濟(jì)相對(duì)落后的省份，或者是目前處于轉(zhuǎn)型需求比較強(qiáng)烈階段的地區(qū)，央企與地方政府的合作更加深入到當(dāng)?shù)氐奶厣a(chǎn)業(yè)和特殊行業(yè)中，逐漸開始利用不同地區(qū)的比較優(yōu)勢(shì)來實(shí)現(xiàn)互利共贏。恰是看到了整合的巨大潛力，2015年3月，遼寧省撫順市政府與撫順石化簽署了關(guān)于園區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展的相關(guān)協(xié)議，兩方同意共同努力建設(shè)工業(yè)園區(qū)，同享公共資源，共同開展創(chuàng)新科技研究。近些年來，我國(guó)貴州省正在努力投入人力、物力、財(cái)力進(jìn)行國(guó)家大數(shù)據(jù)綜合試驗(yàn)區(qū)建設(shè)，現(xiàn)階段已經(jīng)在擁有堅(jiān)實(shí)的大數(shù)據(jù)技術(shù)優(yōu)勢(shì)，因此，央企在該方面與貴州的合作正在逐漸開展，這也將從一定程度推進(jìn)貴州省大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展進(jìn)步。海南省于2016年7月在推進(jìn)熱帶海洋經(jīng)濟(jì)方面與央企開展了相關(guān)合作。同年9月，黑龍江省舉行央地合作互贏的相關(guān)交流會(huì)議，簽署項(xiàng)目的中有29個(gè)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)項(xiàng)目，總簽約額大概有1105.8億元，約占總體的80%以上。這些項(xiàng)目不同于先前簽署的項(xiàng)目。首先，很多項(xiàng)目是共同資助，共同建設(shè)和共同尋求發(fā)展的，例如PPP項(xiàng)目。其次，很多項(xiàng)目屬于高科技創(chuàng)新或者新興產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目。同時(shí)很多項(xiàng)目是尋求對(duì)傳統(tǒng)的產(chǎn)業(yè)優(yōu)化升級(jí)，黑龍江省依靠豐富的自然資源，如石油、天然氣、煤炭資源等，推進(jìn)相關(guān)資源產(chǎn)品的深加工，延長(zhǎng)了相關(guān)的產(chǎn)業(yè)鏈。央企與黑龍江的攜手，將有力促進(jìn)東北老工業(yè)基地的振興與發(fā)展與產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)。更多央地合作活動(dòng)正在遼寧展開。中國(guó)華能集團(tuán)將投資超出60億元，促進(jìn)華能大連電廠二期工程重點(diǎn)項(xiàng)目的建造。

同時(shí)，資本合作活動(dòng)成果顯著。主要體現(xiàn)在PPP模式受到各地的歡迎，這種模式緩解了地方的因需求旺盛而導(dǎo)致的財(cái)政短缺現(xiàn)象，PPP模式不僅促進(jìn)了當(dāng)?shù)氐陌l(fā)展，也使企業(yè)找到了發(fā)揮自己能力的機(jī)會(huì)。2016年更多的央企進(jìn)入地方PPP市場(chǎng)，開展民間資本合作。合作領(lǐng)域包括交通運(yùn)輸業(yè)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、高新技術(shù)、城市公用事業(yè)建設(shè)行業(yè)等多個(gè)領(lǐng)域。中國(guó)交建的PPP投資地域遍布全國(guó)，格局分布特點(diǎn)是沿海和沿江地區(qū)規(guī)模龐大、中西部地區(qū)數(shù)量多。資本合作活動(dòng)也反映在中央企業(yè)與地方國(guó)有企業(yè)和民營(yíng)企業(yè)的合作中。2016年10月，中海油、廣東金實(shí)能源、江門汽運(yùn)公司三方簽署協(xié)議，共同協(xié)作建立了中海油能源有限公司。這是江門市第一個(gè)由央企、地方國(guó)企、民營(yíng)企業(yè)合作進(jìn)行的項(xiàng)目，有利于三方發(fā)揮自身的優(yōu)勢(shì)，從事優(yōu)質(zhì)清潔能源服務(wù)行業(yè)。

四、制約東三省央地融合的關(guān)鍵問題

目前，駐東三省央企與地方發(fā)展呈現(xiàn)加速融合態(tài)勢(shì)，但在管理體制、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、利益分配等體制機(jī)制設(shè)計(jì)上仍存在不可忽視的問題，從而對(duì)東三省央地融合形成制約。

(一)“條塊”管理體制差異

央企由國(guó)資委領(lǐng)導(dǎo)，由總部央企和駐地央企組成。央企體系內(nèi)采取總部央企集中式、垂直式管理和決策體制。而地方政府則以中央政府的總戰(zhàn)略為指導(dǎo)自主決策發(fā)展規(guī)劃、主導(dǎo)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展。駐地央企和地方政府的管理決策體制隸屬于不同層級(jí)，制定發(fā)展目標(biāo)和規(guī)劃的激勵(lì)機(jī)制必然存在差異，客觀上決定了駐地央企與地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的內(nèi)在關(guān)聯(lián)度不強(qiáng)，培育地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展動(dòng)力不足，制約央地融合。

具體而言，在發(fā)展目標(biāo)上，駐地央企沒有決策權(quán)，其發(fā)展目標(biāo)和戰(zhàn)略規(guī)劃由央企集團(tuán)總部依國(guó)資委規(guī)劃和集團(tuán)整體情況而定。這一方面導(dǎo)致駐地央企與地方發(fā)展目標(biāo)融合性差；另一方面地方很難與駐地央企展開戰(zhàn)略合作。如遼寧希望與葫蘆島中船重工展開合作，地方承接通用船舶部分構(gòu)建，但最終合作項(xiàng)目最終擱淺，其中體制、目標(biāo)差異形成的障礙是重要因素。

從資源配置角度看，駐地央企是央企集團(tuán)一部分，無論在生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的供、產(chǎn)、銷環(huán)節(jié)還是人、財(cái)、物的生產(chǎn)要素管理上，都采用統(tǒng)一管理和決策體制。這就導(dǎo)致即使地方存在質(zhì)優(yōu)價(jià)廉的配套產(chǎn)品，駐地央企的原料采購和產(chǎn)品供銷也必須服從總部規(guī)劃。這種犧牲效率服務(wù)全局的制度安排，導(dǎo)致駐地央企對(duì)培育地方市場(chǎng)和就近配套延伸的內(nèi)在動(dòng)力不足。人才培養(yǎng)建設(shè)上更顯如此，駐地央企領(lǐng)導(dǎo)受上級(jí)委派，通常在地方任職幾年后，調(diào)回央企總部擔(dān)任要職。這種晉升路徑也決定了駐地央企領(lǐng)導(dǎo)很難從地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展視角對(duì)駐地央企進(jìn)行較長(zhǎng)遠(yuǎn)的發(fā)展規(guī)劃，完全服從上級(jí)的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)決策是領(lǐng)導(dǎo)層最穩(wěn)妥理性的選擇。

(二)產(chǎn)業(yè)發(fā)展融合差

一方面，央企資本雄厚，經(jīng)過多年發(fā)展不斷向上下游產(chǎn)業(yè)延伸，在各生產(chǎn)領(lǐng)域已形成較為完備的配套體系，缺乏與各地配套生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的內(nèi)在動(dòng)力和市場(chǎng)需求，導(dǎo)致駐地央企對(duì)地方產(chǎn)業(yè)發(fā)展帶動(dòng)性不足，很難以駐地央企為核心構(gòu)建地方特色產(chǎn)業(yè)園，更難助力地方產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型和升級(jí)。

另一方面，東三省地方企業(yè)也存在承接央企配套生產(chǎn)能力不足的問題。東三省民營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展起步晚，相關(guān)政策支持不足，民營(yíng)企業(yè)無論在資金基礎(chǔ)、經(jīng)營(yíng)管理，產(chǎn)品生產(chǎn)和技術(shù)吸收上存在較大劣勢(shì)，承接能力不足阻礙了駐地央企帶動(dòng)?xùn)|三省產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型和升級(jí)。

(三)利益機(jī)制不合理

自2003年實(shí)施“統(tǒng)一所有，分級(jí)代表”的國(guó)有資產(chǎn)管理體制以來，完善央企在中央與地方、各省間利益分配機(jī)制是深化國(guó)資管理體制改革的核心。央企隸屬國(guó)務(wù)院國(guó)資委管理，生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)在各地開展，對(duì)此涉及利益分配的主體較為復(fù)雜，概括而言包括以下幾類：央企、中央政府、生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)地政府、生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)地居民以及使用產(chǎn)品地居民(見圖2)。

圖2 駐地央企生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)利益機(jī)制

從稅費(fèi)補(bǔ)償機(jī)制來看，分稅制明確區(qū)分了中央與地方財(cái)政收支。中央企業(yè)所得稅分給中央政府，地方行政事業(yè)所得稅歸為地方政府。地方政府擁有國(guó)有資產(chǎn)收益管制權(quán)。但按照企業(yè)利潤(rùn)不用上繳的思維慣性，和上位法中對(duì)暫停企業(yè)稅后利潤(rùn)上繳的規(guī)定，國(guó)企稅后利潤(rùn)收繳以及中央與地方間資產(chǎn)收益劃分仍不明確。資源稅是完全歸屬于地方政府的財(cái)政收入，雖然2016年7月1日起開始施行資源稅改革，提高了資源稅征稅率，但因其占稅收總額比重較小，很難大幅改善中央和地方的利益分配格局。這種將政府財(cái)政收入上移的稅費(fèi)補(bǔ)償機(jī)制，將本應(yīng)彌補(bǔ)地方生產(chǎn)的收入讓渡給了中央政府。

從價(jià)格機(jī)制看，央企屬于大企業(yè)集團(tuán)，作為統(tǒng)一生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)核算整體，非市場(chǎng)化的生產(chǎn)安排導(dǎo)致利益分配不公。企業(yè)集團(tuán)壓低初級(jí)產(chǎn)品價(jià)格，為進(jìn)一步加工生產(chǎn)創(chuàng)造利潤(rùn)，造成初級(jí)產(chǎn)品生產(chǎn)地利潤(rùn)向下游產(chǎn)品產(chǎn)地轉(zhuǎn)移。除企業(yè)內(nèi)部的價(jià)格不合理外，資源開發(fā)、加工業(yè)價(jià)格形成機(jī)制同樣不合理。目前我國(guó)資源類初級(jí)產(chǎn)品由政府定價(jià)，但其定價(jià)未考慮資源品開采和生產(chǎn)中長(zhǎng)期的隱性成本，如資源耗竭和環(huán)境污染成本。駐東北央企多集中于資源開采行業(yè)，長(zhǎng)期過度開發(fā)加重了東三省資源困境，環(huán)境污染造成了社會(huì)治理成本增加，不利于開展循環(huán)經(jīng)濟(jì)、建設(shè)和諧宜居的社會(huì)生活環(huán)境。短期看，不合理的價(jià)格機(jī)制導(dǎo)致東三省居民承擔(dān)更多的社會(huì)治理成本，損失的利益流入產(chǎn)品使用地。長(zhǎng)遠(yuǎn)看，價(jià)格機(jī)制的扭曲不利于東三省轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，走循環(huán)、可持續(xù)、綠色的新型工業(yè)化道路。

(四)特殊政策導(dǎo)致負(fù)外部性

無論是生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的客觀要求，還是給予央企的特殊政策都存在一定的負(fù)外部性，阻礙地方經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展。

央企的歷史定位決定其承擔(dān)提供部分社會(huì)公共服務(wù)和吸納當(dāng)?shù)鼐蜆I(yè)的職能。因此，在當(dāng)?shù)氐闹醒肫髽I(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)中，各級(jí)政府做出不同程度的政策支持，如油氣生產(chǎn)企業(yè)和臨時(shí)用地、管道專用線的建設(shè)，免征城市土地使用稅。在競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域的非市場(chǎng)化政策傾斜，導(dǎo)致央企與地方企業(yè)間競(jìng)爭(zhēng)不公平，不利于調(diào)動(dòng)?xùn)|三省民營(yíng)經(jīng)濟(jì)活力，不利于形成以市場(chǎng)為主體配置資源的機(jī)制。

涉及軍工航天等領(lǐng)域的央企，出于國(guó)家安全和生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)需要，地方政府必須給予特殊的政策支持，不可避免的影響了地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)。如地處沈陽市皇姑區(qū)的沈飛集團(tuán)，由于飛機(jī)起飛降落的需要，對(duì)于集團(tuán)周圍建筑高度有一定限制，嚴(yán)重影響了皇姑區(qū)舊城改造、招商引資；除此之外沈飛集團(tuán)的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)規(guī)模大，占據(jù)了地方大量的生產(chǎn)資源，但稅收收入大部分上交中央，嚴(yán)重影響了地方政府財(cái)政收入。

剝離企業(yè)辦社會(huì)職能，為企業(yè)減負(fù)，是培育國(guó)企市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力和推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)型的重要舉措。但在分離央企辦社會(huì)、移交“三供一業(yè)”改革中，地方政府作為改革的直接承接者，卻無力負(fù)擔(dān)巨額的改革成本。

(五)中央宏觀政策與地方實(shí)際實(shí)施存在矛盾

國(guó)企改革中國(guó)家的中央政策與地方具體實(shí)行存在著較大的分歧。目前的分級(jí)監(jiān)管體制在一定程度上加劇了這種矛盾。中央與地方之間因?yàn)樵趪?guó)企改革過程中的政策推行上的力度不同，國(guó)家主要出于大局考慮，而地方有自己的實(shí)際情況，往往中央的宏觀政策不能與本地的實(shí)際情況相契合，對(duì)于實(shí)施細(xì)節(jié)的模糊規(guī)定也造成了地方對(duì)于政策實(shí)施方面無章可循，再加上地方權(quán)力的有限，和部分官員對(duì)責(zé)任擔(dān)當(dāng)具有抵觸心理，無法靈活依照宏觀政策制定真正適合本地的改革政策，也無法將政策更好地依據(jù)本地情況進(jìn)行具體的落實(shí)。

(六)東北地方國(guó)企的歷史遺留問題阻礙了改革的進(jìn)程

東北長(zhǎng)期受計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的影響，地方國(guó)企與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相脫離，地方國(guó)企的長(zhǎng)期承擔(dān)的社會(huì)責(zé)任與目前市場(chǎng)化改革的導(dǎo)向存在著一定沖突，地方國(guó)企效率低下，難以辦好的觀點(diǎn)在部分官員干部腦中根深蒂固，甚至覺得地方?jīng)]有必要搞國(guó)企，或者重視地方國(guó)企的發(fā)展。因此地方國(guó)企因此被賣光和改光的現(xiàn)象十分常見，對(duì)地方國(guó)企發(fā)展的不重視性和部分改制的不科學(xué)性更加限制了地方國(guó)企的發(fā)展。東北地區(qū)改革工作的重點(diǎn)和難點(diǎn)是歷史遺留問題。

五、央地融合對(duì)東北振興的重要意義

(一)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展

與其他地區(qū)相比，中國(guó)東北的中央企業(yè)特點(diǎn)是數(shù)量大、范圍廣、規(guī)模大、投資大，在重點(diǎn)行業(yè)具有絕對(duì)的資源。在東北存在城市是企業(yè)，企業(yè)是城市的現(xiàn)象。大慶“打噴嚏”，黑龍江就“感冒”；一汽“打噴嚏”，吉林就“發(fā)燒”。已在東三省的駐地央企的發(fā)經(jīng)營(yíng)展情況很大程度決定了東北經(jīng)濟(jì)狀況，推動(dòng)央地融合，改善駐地央企經(jīng)營(yíng)績(jī)效，能直接緩解東北經(jīng)濟(jì)困境。

央企所屬行業(yè)集中在具有社會(huì)服務(wù)性的自然壟斷行業(yè)，投資規(guī)模大且周期長(zhǎng)，新增投資能夠直接拉動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和有效解決地方就業(yè)壓力。為此，各地政府均努力開創(chuàng)條件積極爭(zhēng)取駐地央企到地方投資，即使民營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展迅速的廣東、江蘇等東部省份亦如此。據(jù)統(tǒng)計(jì)，駐地央企對(duì)各省歷年投資數(shù)額排在前幾位的都是東部省份。積極開展與駐地央企的項(xiàng)目合作，爭(zhēng)取其在東三省的新增投資有助于快速緩解東北經(jīng)濟(jì)增速下行壓力，確保經(jīng)濟(jì)可持續(xù)增長(zhǎng)。

(二)推動(dòng)國(guó)企混改

改革開放以來，東三省市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)型遲緩，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)思維和制度安排根深蒂固，民營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展緩慢、市場(chǎng)活力差是新一輪東北經(jīng)濟(jì)減速的最大癥結(jié)。推動(dòng)駐地央企與東北地方企業(yè)交叉持股、融合發(fā)展，既能有效推動(dòng)央企混改，提升國(guó)企經(jīng)營(yíng)效率和改善經(jīng)濟(jì)業(yè)績(jī)，又能放寬民營(yíng)企業(yè)的市場(chǎng)準(zhǔn)入領(lǐng)域，有效激發(fā)地方經(jīng)濟(jì)活力，加快東三省市場(chǎng)化改革進(jìn)程，形成有效率的市場(chǎng)機(jī)制，從根本上激發(fā)東北經(jīng)濟(jì)活力，實(shí)現(xiàn)東北振興。

(三)帶動(dòng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)

當(dāng)前，東三省整體呈現(xiàn)“二三一”的產(chǎn)業(yè)格局，第二產(chǎn)業(yè)發(fā)展仍集中于產(chǎn)業(yè)鏈低端環(huán)節(jié)，呈現(xiàn)產(chǎn)品附加值低且能耗大的粗放型發(fā)展特點(diǎn)。產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級(jí)是東北振興的關(guān)鍵。央企投資規(guī)模大，具有產(chǎn)業(yè)帶動(dòng)性和資本引導(dǎo)性。東三省應(yīng)結(jié)合自身發(fā)展優(yōu)勢(shì)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃，以現(xiàn)有駐地央企為中心，圍繞其上下游產(chǎn)業(yè)以及配套產(chǎn)業(yè)構(gòu)建特色產(chǎn)業(yè)園，引導(dǎo)國(guó)內(nèi)外投資流向，共同助推東三省產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型和升級(jí)。2016年9月，黑龍江省舉行央地合作互贏的相關(guān)交流會(huì)議，簽署項(xiàng)目的有29個(gè)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)項(xiàng)目，總簽約額大概有1 105.8億元，約占總體的80%以上，以此帶動(dòng)黑龍江省實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)。

(四)培育企業(yè)創(chuàng)新力

新一輪東北振興，創(chuàng)新是新動(dòng)能、新引擎。與廣東、江蘇等省份對(duì)比，東北地方企業(yè)創(chuàng)新投入有效性不足，技術(shù)市場(chǎng)交易成本大，創(chuàng)新成果轉(zhuǎn)化難，阻礙東北企業(yè)創(chuàng)新力提升。駐東北央企經(jīng)過多年研發(fā)積累，在人才、技術(shù)資源等方面具有優(yōu)勢(shì)，尤其是軍企技術(shù)水平整體領(lǐng)先于地方企業(yè)，充分發(fā)揮駐地央企技術(shù)優(yōu)勢(shì)，推動(dòng)央地間基礎(chǔ)科研資源共享和科研人才流動(dòng)，能最大化科技投入產(chǎn)出，有效培育地方企業(yè)科技創(chuàng)新能力，實(shí)現(xiàn)創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)。

(五)推動(dòng)政府職能轉(zhuǎn)變

為了發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，激發(fā)經(jīng)濟(jì)內(nèi)在活力，必須要做到給國(guó)有企業(yè)減輕負(fù)擔(dān)，轉(zhuǎn)換政府職能、建設(shè)服務(wù)型的政府。與其他區(qū)域相比，東三省政府職能轉(zhuǎn)型緩慢，“大政府，小市場(chǎng)”加大了東三省經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的交易成本；如果政府在公共服務(wù)方面的管理缺失，容易導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)的衰退和社會(huì)性矛盾的產(chǎn)生于相關(guān)狀況的惡化。駐地央企與當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)協(xié)同發(fā)展，有利于深化國(guó)企改革，解決國(guó)企歷史遺留問題，進(jìn)而從國(guó)有經(jīng)濟(jì)管理事務(wù)中抽身出來提供更多公共服務(wù)，加快政府職能轉(zhuǎn)型，建設(shè)“小政府，大市場(chǎng)”的制度環(huán)境。

(六)促進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施均等化

新中國(guó)成立以來，央企在我國(guó)公路、鐵路、管網(wǎng)通信等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)上發(fā)揮了不可磨滅的作用。東三省內(nèi)部經(jīng)濟(jì)發(fā)展存在較大的區(qū)域不平衡和城鄉(xiāng)失衡，部分地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)相對(duì)落后，嚴(yán)重制約了當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的發(fā)展，影響了人民群眾的基本生活。在新一輪東北振興中，應(yīng)加大與駐地央企合作，廣泛開展基礎(chǔ)設(shè)施PPP合作模式，推動(dòng)落后地區(qū)建設(shè)開發(fā)，促進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施均等化。

六、促進(jìn)東北央地融合的對(duì)策

新一輪東北振興，應(yīng)充分發(fā)揮駐地央企對(duì)地方經(jīng)濟(jì)的帶動(dòng)力和輻射力，推進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級(jí)，打造優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)鏈條，深化國(guó)企改革，以此推動(dòng)政府職能轉(zhuǎn)型，轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展。

(一)推動(dòng)產(chǎn)權(quán)多元化改革

促進(jìn)央地融合的根本，是從權(quán)屬上構(gòu)建具有共同利益的體制機(jī)制。推動(dòng)產(chǎn)權(quán)多元化改革形成利益共同體是加快央地融合的治本之策。央地企業(yè)間交叉持股，既能擴(kuò)大東三省民營(yíng)企業(yè)的經(jīng)營(yíng)領(lǐng)域，激發(fā)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)活力；又有助于深化國(guó)有企業(yè)改革，建立現(xiàn)代經(jīng)營(yíng)管理制度，提升駐地央企經(jīng)營(yíng)效率。在具體實(shí)施過程中，以增量激活存量，在新增投資領(lǐng)域，引入多元化資本，在存量資產(chǎn)上，理順權(quán)屬關(guān)系，有目標(biāo)分步驟漸進(jìn)推進(jìn)改革，穩(wěn)步推動(dòng)央地企業(yè)融合發(fā)展。

(二)創(chuàng)新經(jīng)營(yíng)管理體制

駐地央企高度集中的垂直管理體制，在生產(chǎn)運(yùn)營(yíng)上扭曲了市場(chǎng)配置資源的機(jī)制，阻礙駐地央企與地方開展合作共贏項(xiàng)目；在人員管理上，駐地央企的績(jī)效考核機(jī)制與晉升路徑助推領(lǐng)導(dǎo)層的行為不利于地方長(zhǎng)期發(fā)展。因此，要推進(jìn)中央企業(yè)決策管理機(jī)制的改革，建立垂直管理與屬地管理相結(jié)合的制度，適度降低決策權(quán)，賦予中央企業(yè)更多的管理自治權(quán)；縮小經(jīng)營(yíng)核算單位，科學(xué)構(gòu)建績(jī)效考評(píng)機(jī)制，激發(fā)駐地央企根據(jù)地方發(fā)展優(yōu)勢(shì)開展項(xiàng)目合作的經(jīng)營(yíng)動(dòng)力。

(三)改革財(cái)稅補(bǔ)償機(jī)制

現(xiàn)行的稅收制度，決定了駐地央企對(duì)地方財(cái)政的貢獻(xiàn)度較低，但實(shí)際的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)卻占用了大量地方資源，客觀上決定了駐地央企發(fā)展對(duì)地方經(jīng)濟(jì)造成的成本大于收益。東三省央企多集中于資源開采和初級(jí)產(chǎn)品加工領(lǐng)域，對(duì)于當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展施加了巨大的隱性成本。因此，創(chuàng)新稅收征管體制，建立以綠色經(jīng)濟(jì)為基礎(chǔ)的稅收征管和返還機(jī)制，加大對(duì)資源開采和環(huán)境破壞的專項(xiàng)補(bǔ)貼，以此平衡央企在地方生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)中對(duì)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)造成的成本負(fù)擔(dān)。

(四)建立產(chǎn)業(yè)配套發(fā)展格局

央企資本雄厚，自封閉式產(chǎn)業(yè)鏈發(fā)展，既制約了當(dāng)?shù)嘏涮桩a(chǎn)業(yè)發(fā)展，實(shí)際上也限制了自身核心競(jìng)爭(zhēng)力的培育。央企在東北投資主要集中在重工業(yè)領(lǐng)域，投資結(jié)構(gòu)固化了東三省產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。因此，在吸引央企投資時(shí)，應(yīng)結(jié)合東北經(jīng)濟(jì)的比較優(yōu)勢(shì)和地區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃，吸引具有產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型和升級(jí)帶動(dòng)性的央地合作項(xiàng)目。以央企主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)為核心，放開上下游產(chǎn)業(yè)，積極開展與地方企業(yè)配套生產(chǎn)，構(gòu)建特色產(chǎn)業(yè)園區(qū)。同時(shí)，積極支持民營(yíng)企業(yè)發(fā)展，加強(qiáng)民企配套生產(chǎn)能力，以此為契機(jī)優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，促進(jìn)東三省產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)。

(五)構(gòu)建科技創(chuàng)新合作機(jī)制

在實(shí)現(xiàn)創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的新一輪東北振興中，東三省應(yīng)充分利用駐地央企的創(chuàng)新平臺(tái)，整合資源，節(jié)約創(chuàng)新成本，實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)科研資源互利共享。在成果轉(zhuǎn)化方面，要增強(qiáng)中央企業(yè)與科研院所的合作，加速產(chǎn)學(xué)研聯(lián)動(dòng)創(chuàng)新，培養(yǎng)合適創(chuàng)新發(fā)展的人才。實(shí)現(xiàn)創(chuàng)新成果的有效轉(zhuǎn)化。同時(shí)，東三省借助央企創(chuàng)新發(fā)展經(jīng)驗(yàn)，共同構(gòu)建創(chuàng)新發(fā)展機(jī)制，真正實(shí)現(xiàn)創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展。

(六)推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)型

轉(zhuǎn)變政府職能，構(gòu)建公共服務(wù)型政府，為企業(yè)發(fā)展減負(fù)，體現(xiàn)在以下幾方面。首先，東北各級(jí)政府要積極優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境，為駐地央企和地方企業(yè)創(chuàng)立良好投資環(huán)境，優(yōu)化政府服務(wù)；其次，各地政府主動(dòng)對(duì)接駐地央企，積極推動(dòng)央企廠辦大集體和企業(yè)辦社會(huì)職能改革，解決歷史遺留問題，為央企發(fā)展減負(fù)。同時(shí)，在推進(jìn)企業(yè)辦公室社會(huì)職能改革的過程，中央要加大專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付力度，另一方面，通過設(shè)立專項(xiàng)改革基金，補(bǔ)充資金來源。另一方面，引導(dǎo)社會(huì)資本進(jìn)入，既有效緩解資金缺口，同時(shí)大力培育地方服務(wù)業(yè)發(fā)展，增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)活力。

(七)構(gòu)建央地融合工作協(xié)調(diào)機(jī)制

央地融合對(duì)于東北經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展具有特別重要的價(jià)值。目前，東北經(jīng)濟(jì)發(fā)展受阻已經(jīng)關(guān)涉我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展全局，而東北央企產(chǎn)值占比大、占用資源多、對(duì)當(dāng)?shù)仄髽I(yè)發(fā)展帶動(dòng)作用較差的矛盾越來越突出。對(duì)此，應(yīng)立足于東北振興全局，從國(guó)家層面進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃，創(chuàng)立央地融合工作協(xié)調(diào)機(jī)制，必要的情況下建立央地融合發(fā)展試驗(yàn)區(qū)，給予特殊政策，大力進(jìn)行體制機(jī)制創(chuàng)新，穩(wěn)步推進(jìn)、取得實(shí)效。