曾小飛

（中國人民銀行宜賓市中心支行 四川宜賓 644000）

一、研究文獻(xiàn)綜述

（一）國外金融監(jiān)管體系研究文獻(xiàn)

蘇潔澈（2014）對英國金融監(jiān)管進(jìn)行了研究，總結(jié)金融危機(jī)前英國金融監(jiān)管體系的演變，認(rèn)為英國監(jiān)管體系從始至終都沒有提高監(jiān)管效率和應(yīng)對危機(jī)的能力，直到2008年后才重新構(gòu)建銀行體系和監(jiān)管體系。英國的銀行體系從以前的統(tǒng)一銀行模式重構(gòu)為分業(yè)經(jīng)營模式，其監(jiān)管體系重構(gòu)為由審慎監(jiān)管局和金融行為局組成的宏觀審慎監(jiān)管和行為監(jiān)管“雙峰”結(jié)構(gòu)。蘇潔澈（2016）對比研究了美國金融監(jiān)管，認(rèn)為在危機(jī)前美國為“雙軌制”銀行體系和“碎片化”監(jiān)管，美國聯(lián)邦和州有不同的銀行授權(quán)方式，聯(lián)邦和州又各設(shè)立若干監(jiān)管機(jī)構(gòu)，從而導(dǎo)致了監(jiān)管體系中出現(xiàn)重復(fù)監(jiān)管和監(jiān)管真空等問題。在金融危機(jī)后美國雖然進(jìn)行了一系列監(jiān)管體系重構(gòu)，但是重構(gòu)并不十分徹底，“碎片化”監(jiān)管現(xiàn)象依然存在。吳萇弘（2010）深入對比了日本和韓國應(yīng)對金融危機(jī)的舉措和兩國在金融危機(jī)前所進(jìn)行的金融監(jiān)管體系改革，認(rèn)為1997年亞洲金融危機(jī)對日本影響較小而對韓國影響較大，是兩國金融環(huán)境和監(jiān)管體系不同所造成的；提出在構(gòu)建金融監(jiān)管體系時(shí)務(wù)必考察一國體制環(huán)境形成的歷史條件和現(xiàn)實(shí)狀況，不能對金融監(jiān)管體系進(jìn)行直接復(fù)制。張敏、薛彥平（2010）對危機(jī)下歐盟的金融監(jiān)管體系改革進(jìn)行研究，認(rèn)為從《拉姆法魯西報(bào)告》到《德拉魯西埃報(bào)告》的發(fā)展是歐盟監(jiān)管體系向一體化方向的推進(jìn)。在歐盟金融監(jiān)管一體化推進(jìn)過程中，各個(gè)成員國的金融監(jiān)管體系并不統(tǒng)一，由此造成了歐盟進(jìn)行集中統(tǒng)一金融監(jiān)管改革的困難，甚至可能引發(fā)利益博弈。但總體來看，歐盟給全球提供了一個(gè)可以推廣的示范樣板。

（二）我國金融監(jiān)管體系研究文獻(xiàn)

一是對金融監(jiān)管發(fā)展階段的劃分。紀(jì)瓊驍（2005）將我國金融監(jiān)管分為三個(gè)階段：計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期為1948～1978年，中國人民銀行對我國金融業(yè)實(shí)施監(jiān)督管理職能，在這一時(shí)期表現(xiàn)為其會(huì)計(jì)部門執(zhí)行稽核工作；中國人民銀行統(tǒng)一監(jiān)管時(shí)期為1978～1992年，主要為改革開放初期金融體系的初步形成及之后的探索，逐步建立金融監(jiān)管制度；分業(yè)監(jiān)管時(shí)期為1992年后，我國循序漸進(jìn)地成立和改組監(jiān)管機(jī)構(gòu)，逐步形成 “一行三會(huì)”分業(yè)監(jiān)管格局。蔣海、李赟宏（2009）同樣將我國金融監(jiān)管分為三個(gè)階段，但劃分依據(jù)和起始點(diǎn)不同：形成與發(fā)展階段為1984～1994年，通過體制改革，我國初步形成分業(yè)監(jiān)管格局；改革與調(diào)整階段為1995～2003年，通過頒布一系列金融法律法規(guī)，對監(jiān)管機(jī)構(gòu)進(jìn)行改組與新設(shè)，形成了 “一行三會(huì)”分業(yè)監(jiān)管格局；改進(jìn)與完善階段是2004以后，我國注重防范和化解金融風(fēng)險(xiǎn)，不斷深化金融體制改革，促進(jìn)金融信息共享，對我國現(xiàn)有分業(yè)監(jiān)管格局不斷進(jìn)行調(diào)整。崔鴻雁（2012）將我國金融監(jiān)管按照思想演進(jìn)分為五個(gè)階段：束縛與控制階段為1949～1978年，受到馬克思主義政治經(jīng)濟(jì)學(xué)中的金融思想和蘇聯(lián)范式的研究方式影響，形成了一種控制性的金融管理思想；啟蒙與探索階段為1978～1984年，我國逐漸解放了思想桎梏，轉(zhuǎn)變了對西方經(jīng)濟(jì)學(xué)和金融學(xué)的看法，但并未形成一套成熟的理論體系；沖突與融合階段為1984～1993年，西方金融理論與馬克思主義政治經(jīng)濟(jì)學(xué)的辯證統(tǒng)一在沖突與融合中前進(jìn)；調(diào)整與突破階段為1994～2004年，我國對現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)理論的研究取得突破進(jìn)展，在吸取我國金融改革經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，逐步發(fā)展了較為完善的金融監(jiān)管思想；深化與反思階段為2005年以后，在全球金融危機(jī)的影響下，我國不斷調(diào)整金融監(jiān)管思想，重視理念轉(zhuǎn)變和立法管理，金融監(jiān)管體系更加科學(xué)和有效。

二是對金融監(jiān)管改革方向的研究。王志成、徐權(quán)、趙文發(fā)（2016）認(rèn)為當(dāng)前我國金融監(jiān)管中存在著監(jiān)管割據(jù)、剛性兌付、影子銀行興起、監(jiān)管協(xié)調(diào)困難四大主要問題，應(yīng)當(dāng)以監(jiān)管機(jī)構(gòu)的調(diào)整為具體改革形式。首先人民銀行需要設(shè)立目標(biāo)應(yīng)對系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)，著重加強(qiáng)宏觀審慎監(jiān)管；其次要打破行業(yè)劃分，集中在一個(gè)或幾個(gè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)行使金融業(yè)監(jiān)管職權(quán)；最后要另設(shè)專門監(jiān)管部門針對國有金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行統(tǒng)一管理。吳云、史巖（2016）認(rèn)為我國金融監(jiān)管主要存在著三大結(jié)構(gòu)性矛盾：一是監(jiān)管割據(jù)與混業(yè)需求的矛盾；二是審慎監(jiān)管不足與金融穩(wěn)定的矛盾；三是審慎監(jiān)管的手段與實(shí)際職權(quán)不足的矛盾。因此認(rèn)為我國應(yīng)當(dāng)在加強(qiáng)人民銀行宏觀審慎監(jiān)管職能的同時(shí)，吸收西方改革經(jīng)驗(yàn)，建立由中國人民銀行和另一專司金融行為監(jiān)管部門組成的“雙峰”監(jiān)管體制。

二、我國金融監(jiān)管體系的演變歷程

隨著各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)體制改革、國內(nèi)金融環(huán)境變化等因素的影響，我國金融監(jiān)管體系在不斷演變，具體表現(xiàn)為金融監(jiān)管思想的演變和金融監(jiān)管制度的演變。我國金融監(jiān)管思想所蘊(yùn)含的內(nèi)在精神包括學(xué)術(shù)研究與政策變化。我國金融監(jiān)管制度主要指我國通過管理部門對金融機(jī)構(gòu)所實(shí)施的各項(xiàng)監(jiān)督與管理。

（一）計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期（1949～1978）

這一時(shí)期主要為建國后到改革開放前，在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，我國金融監(jiān)管思想經(jīng)歷了從無到有的過程。在最初的監(jiān)管思想啟蒙上，承之于《資本論》等政治經(jīng)濟(jì)學(xué)著作對貨幣金融理論的論述，認(rèn)為應(yīng)以壟斷性的國家銀行掌握資本，從而控制全國信貸。隨后金融監(jiān)管思想的形成過程中主要受到蘇聯(lián)研究范式影響，以馬克思政治經(jīng)濟(jì)學(xué)經(jīng)典著作為唯一立論依據(jù)，以階級斗爭為金融領(lǐng)域研究主要重心，摒棄西方經(jīng)濟(jì)學(xué)貨幣金融相關(guān)理論，形成與計(jì)劃經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的金融管理理論。這一時(shí)期我國整體上金融市場環(huán)境單一、關(guān)系簡單、機(jī)構(gòu)數(shù)量稀少。這種金融監(jiān)管理論特點(diǎn)和金融體系特征最終共同形成了金融組織國有化和管理機(jī)構(gòu)單一化兩大金融發(fā)展趨勢，也決定了金融監(jiān)管思想實(shí)際內(nèi)涵為行政管理。

新中國成立前夕，中國人民銀行成立。新中國成立后，我國在金融組織國有化和管理機(jī)構(gòu)單一化兩大金融監(jiān)管思想下，在金融領(lǐng)域推行了一系列管理舉措。如沒收和接管了官僚買辦階級控制的金融機(jī)構(gòu)，針對民族資產(chǎn)階級控制的金融機(jī)構(gòu)，采取一系列較為緩和的團(tuán)結(jié)和改造政策逐漸將其納入國家計(jì)劃。在系列管理舉措下，中國人民銀行陸續(xù)接收“四行”“二局”“一庫”以及其他地方性金融機(jī)構(gòu)。至此，中國人民銀行經(jīng)營全國金融業(yè)務(wù)，同時(shí)也是金融管理和貨幣發(fā)行機(jī)構(gòu)。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，中國人民銀行同時(shí)執(zhí)行著商業(yè)銀行、政策性銀行、中央銀行多重職能，于全國逐級設(shè)立分支機(jī)構(gòu)，依據(jù)總行計(jì)劃指令執(zhí)行日常事務(wù)。其金融管理職能實(shí)際是監(jiān)督計(jì)劃執(zhí)行情況，是否屬于金融監(jiān)管還有待商榷。

（二）金融制度改革初期（1978～1984）

這一時(shí)期主要為改革開放后到金融體制改革之前。隨著十一屆三中全會(huì)的召開，我國開始實(shí)行改革開放政策。社會(huì)主義初級階段理論逐步成型，確立了我國社會(huì)主義商品經(jīng)濟(jì)理論，延伸了馬克思主義經(jīng)濟(jì)理論。在理論基礎(chǔ)確立之后，我國對金融監(jiān)管思想的研究迅猛發(fā)展，并批判性地引入古典和新古典經(jīng)濟(jì)學(xué)理論為主的西方貨幣金融理論，開始了對金融監(jiān)管體系實(shí)際層面的探討。基于這一時(shí)期思想啟蒙，我國對中央銀行的定位有了較為成熟的剖析，逐步嘗試構(gòu)建新的金融體制，引入競爭機(jī)制，真正進(jìn)入監(jiān)管的萌芽狀態(tài)。

十一屆三中全會(huì)之后，我國進(jìn)行了一系列金融領(lǐng)域的改革，主要表現(xiàn)為銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)的增加。國有獨(dú)資商業(yè)銀行相繼從中國人民銀行或財(cái)政部獨(dú)立出來，銀行業(yè)金融領(lǐng)域出現(xiàn)了競爭局面，中國人民銀行也是由此開始了實(shí)際層面的金融監(jiān)管。為了更好地進(jìn)行監(jiān)管，中國人民銀行開始研究金融機(jī)構(gòu)改革、制定金融機(jī)構(gòu)管理辦法、審批金融機(jī)構(gòu)的設(shè)立和撤并，但同時(shí)仍然兼辦工商信貸和城鎮(zhèn)儲(chǔ)蓄等銀行業(yè)務(wù)，客觀上中國人民銀行同時(shí)具有中央銀行與一般商業(yè)銀行雙重職能。

（三）金融監(jiān)管制度形成階段（1984～1994）

這一時(shí)期以《中共中央關(guān)于經(jīng)濟(jì)體制改革問題的決定》發(fā)布為起點(diǎn)，對金融改革進(jìn)行更加深入探索。在前一階段對貨幣金融理論學(xué)習(xí)下，我國相當(dāng)一批金融學(xué)者成為西方經(jīng)濟(jì)學(xué)與政治經(jīng)濟(jì)學(xué)集大成者，不斷開展立足于中國國情的貨幣金融理論研究與實(shí)踐。我國金融監(jiān)管思想也在這些理論與實(shí)踐中不斷發(fā)展，但是尚未形成具有我國特色的系統(tǒng)成熟的金融監(jiān)管理論。

1984年中國人民銀行完全脫離一般銀行職能，其金融管理職能獨(dú)立化。隨著交通銀行、民生銀行、招商銀行等一批商業(yè)銀行的成立，全國各地不斷涌現(xiàn)信托公司、保險(xiǎn)公司等其他金融機(jī)構(gòu)，我國初步顯現(xiàn)出金融競爭格局，建立了中央銀行管理下的專業(yè)銀行體系。各專業(yè)銀行在迅猛發(fā)展下，逐步突破行業(yè)限制，尤其是新設(shè)的股份制商業(yè)銀行業(yè)務(wù)范圍拓展到保險(xiǎn)、證券、信托、房地產(chǎn)等多個(gè)領(lǐng)域，形成了混業(yè)經(jīng)營模式。在此背景下，中國人民銀行依據(jù)《關(guān)于金融體制改革的決定》對銀行業(yè)、保險(xiǎn)業(yè)、證券業(yè)、信托業(yè)實(shí)行分業(yè)管理，形成分業(yè)監(jiān)管格局。這一時(shí)期的金融監(jiān)管主要從四個(gè)方面展開：市場準(zhǔn)入監(jiān)管、合規(guī)性監(jiān)管、外部監(jiān)管和一般行政性金融監(jiān)管。

（四）金融監(jiān)管制度發(fā)展階段（1994～2004）

這一時(shí)期我國現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)理論研究日漸成熟，十四屆三中全會(huì)提出的社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制基本框架成為我國金融監(jiān)管的指導(dǎo)思想和理論基礎(chǔ)。在這一框架的指引下，我國不斷深化金融領(lǐng)域各項(xiàng)改革，頒布了一系列金融業(yè)法律法規(guī)，形成了中國市場化金融體系法律框架。

在商業(yè)銀行職能上，國有銀行進(jìn)行商業(yè)化改革，強(qiáng)化和完善法人制度，推行資產(chǎn)負(fù)債管理與風(fēng)險(xiǎn)管理，原有政策性金融業(yè)務(wù)脫離，相繼成立國家開發(fā)銀行、中國進(jìn)出口銀行、中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行。在法律框架上，相繼出臺(tái)《中國人民銀行法》《商業(yè)銀行法》等重要法規(guī)，在法律上確定我國金融業(yè)進(jìn)行分業(yè)經(jīng)營的同時(shí)也明確了人民銀行與商業(yè)銀行的職責(zé)與經(jīng)營界限。在中國人民銀行組織體系上，取消省級分行，按照經(jīng)濟(jì)區(qū)設(shè)立分支機(jī)構(gòu)，規(guī)范了總行、分行、中心支行、支行在金融監(jiān)管中的職責(zé)和權(quán)利，形成多層次的監(jiān)管體系。1992年證券業(yè)監(jiān)督管理委員會(huì)成立后，接管了對證券業(yè)的監(jiān)管職能；1998年，保險(xiǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)成立后，接管了對保險(xiǎn)業(yè)的監(jiān)管職能；在2003年，我國又成立銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會(huì)，接管了對銀行業(yè)的監(jiān)管職能，完善了分業(yè)監(jiān)管體系。至此我國以“一行三會(huì)”為體系的“分業(yè)經(jīng)營、分業(yè)監(jiān)管”的格局正式形成。

（五）金融監(jiān)管制度完善階段（2004至今）

隨著金融創(chuàng)新不斷深入，新型金融工具不斷模糊不同金融行業(yè)的產(chǎn)品界限，我國出現(xiàn)了分業(yè)經(jīng)營制度下混業(yè)經(jīng)營的事實(shí)。地區(qū)和全球性的金融危機(jī)不斷爆發(fā)，在經(jīng)濟(jì)全球化不斷加深的背景下，監(jiān)管對象的多樣性和不可預(yù)測性為監(jiān)管機(jī)構(gòu)帶來了新的挑戰(zhàn)，也在不斷推動(dòng)著金融監(jiān)管思想發(fā)展。在金融監(jiān)管組織上，我國學(xué)者重點(diǎn)開展對監(jiān)管機(jī)構(gòu)協(xié)調(diào)性的研究，提出監(jiān)管聯(lián)席會(huì)議等監(jiān)管協(xié)調(diào)制度，以應(yīng)對監(jiān)管范圍的交叉和真空。在金融監(jiān)管業(yè)務(wù)上，我國認(rèn)識到以微觀監(jiān)管為主的金融監(jiān)管方式在應(yīng)對系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)時(shí)作用有限，提出了加強(qiáng)宏觀審慎監(jiān)管。

2018年十三屆全國人大一次會(huì)議通過的國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革涉及到了金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)調(diào)整，一方面對銀保監(jiān)會(huì)進(jìn)行重組，另一方面將銀行業(yè)和保險(xiǎn)業(yè)的重要法律法規(guī)草案與審慎監(jiān)管基本制度職責(zé)劃入中國人民銀行，標(biāo)志著我國實(shí)行多年的“一行三會(huì)”監(jiān)管體系正在發(fā)生變革。

三、我國金融監(jiān)管體系存在的矛盾

（一）分業(yè)監(jiān)管與混業(yè)經(jīng)營的矛盾

我國“分業(yè)經(jīng)營、分業(yè)監(jiān)管”的金融格局隨著金融創(chuàng)新的出現(xiàn)已經(jīng)逐漸被打破。一方面，部分股份制銀行通過各種方式已經(jīng)在實(shí)質(zhì)上實(shí)行了混業(yè)經(jīng)營，最為典型便是光大、平安、中信等兼有銀行、保險(xiǎn)、證券的金融控股集團(tuán)公司。另一方面，商業(yè)銀行不滿足于傳統(tǒng)的存貸款業(yè)務(wù)而不斷進(jìn)行金融產(chǎn)品創(chuàng)新，部分新型金融衍生品可能涉及多個(gè)金融行業(yè)，在風(fēng)險(xiǎn)方面也會(huì)進(jìn)行跨行業(yè)傳導(dǎo)。這兩方面造成了分業(yè)監(jiān)管與混業(yè)經(jīng)營的矛盾，表現(xiàn)為監(jiān)管套利、監(jiān)管沖突、重復(fù)監(jiān)管三個(gè)問題：對于不同行業(yè)同一種金融活動(dòng)，不同機(jī)構(gòu)的監(jiān)管尺度有差別，形成監(jiān)管套利；對于創(chuàng)新的金融產(chǎn)品，不同監(jiān)管機(jī)構(gòu)對于其所屬的金融行業(yè)定位制定不同的約束條件，形成監(jiān)管沖突；對于跨金融行業(yè)的金融控股集團(tuán)公司，涉及的監(jiān)管機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)管作為或監(jiān)管不作為，形成重復(fù)監(jiān)管或監(jiān)管真空。

（二）人民銀行行為監(jiān)管職能剝離與分支機(jī)構(gòu)定位的矛盾

我國目前金融監(jiān)管體系改革中，銀保監(jiān)會(huì)履行對銀行、保險(xiǎn)兩個(gè)行業(yè)的行為監(jiān)管職能，其政策法規(guī)職能劃歸人民銀行，這種職能的劃分正是循著“雙峰模式”的思路進(jìn)行的。這種模式下，人民銀行將逐漸轉(zhuǎn)變監(jiān)管方式，成為草擬金融業(yè)法律法規(guī)和進(jìn)行宏觀審慎監(jiān)管的機(jī)構(gòu)，而銀保監(jiān)會(huì)可能再次整合其他機(jī)構(gòu)成為全能型的行為監(jiān)管機(jī)構(gòu)?！半p峰模式”是許多西方國家已經(jīng)實(shí)踐成熟的改革方向。然而我國實(shí)際國情是，人民銀行擁有延伸至縣級的龐大分支機(jī)構(gòu)，在行為監(jiān)管職能上的初始條件遠(yuǎn)優(yōu)于其他金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)。作為草擬金融業(yè)法律法規(guī)和進(jìn)行宏觀審慎監(jiān)管的機(jī)構(gòu)來看，如此龐大的分支機(jī)構(gòu)顯得冗余，在部分基礎(chǔ)業(yè)務(wù)可以托管商業(yè)銀行完成的情況下，人民銀行基層分支機(jī)構(gòu)的作用難以進(jìn)行準(zhǔn)確定位。

（三）影子銀行發(fā)展與金融法規(guī)滯后的矛盾

隨著互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)廣泛應(yīng)用，一些以互聯(lián)網(wǎng)金融為標(biāo)簽的影子銀行如雨后春筍般涌現(xiàn)，對于此類業(yè)務(wù)，我國現(xiàn)有法律法規(guī)涉及內(nèi)容較少，缺少準(zhǔn)確的定位和規(guī)范性文件。在這種情況下，金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)有著強(qiáng)烈的地盤意識與風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避動(dòng)機(jī)，使我國影子銀行的監(jiān)管缺位。影子銀行在金融法規(guī)滯后的情況下無序發(fā)展，不僅會(huì)帶來不可估量的金融風(fēng)險(xiǎn)，同時(shí)非法集資等亂象還會(huì)直接影響治安穩(wěn)定，帶來更多的社會(huì)問題。另外，由于相關(guān)法律體系的不完善，監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)來源于各個(gè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)發(fā)布的制度性文件、部門法規(guī)，監(jiān)管缺乏一致性、連續(xù)性、權(quán)威性，被監(jiān)管機(jī)構(gòu)在面對不斷更改的監(jiān)管制度時(shí)疲于應(yīng)付，造成資源浪費(fèi)，也不利于金融市場健康發(fā)展。

（四）宏觀審慎目標(biāo)與監(jiān)管協(xié)調(diào)的矛盾

維護(hù)金融穩(wěn)定是我國金融監(jiān)管最優(yōu)先目標(biāo)，需要進(jìn)行宏觀審慎監(jiān)管。目前我國金融監(jiān)管體系改革也將宏觀審慎監(jiān)管作為人民銀行的一項(xiàng)重要職能和研究方向。我國銀保監(jiān)會(huì)正在改革當(dāng)中，證監(jiān)會(huì)仍然是一個(gè)獨(dú)立的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，監(jiān)管機(jī)構(gòu)專注于自身監(jiān)管范圍內(nèi)的金融市場信息，對相互信息沒有充足了解渠道。雖然人民銀行具有金融統(tǒng)計(jì)職能，但由于監(jiān)管機(jī)構(gòu)間的平行關(guān)系，實(shí)際上的金融信息交換只能依靠機(jī)構(gòu)間的合作完成，缺少信息交流平臺(tái)，難以做出無偏的宏觀審慎監(jiān)管決策。對于混業(yè)經(jīng)營現(xiàn)象沒有統(tǒng)一的監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)，無法解決監(jiān)管沖突等問題，嚴(yán)重影響宏觀審慎目標(biāo)達(dá)成。各監(jiān)管機(jī)構(gòu)在應(yīng)對金融創(chuàng)新與金融穩(wěn)定的關(guān)系時(shí)存在較大的分歧，即在金融創(chuàng)新初期，各監(jiān)管機(jī)構(gòu)均呈寬松容忍態(tài)度，一出問題便強(qiáng)化監(jiān)管造成金融抑制。

（五）改革中的路徑依賴與外部沖擊的矛盾

我國從大一統(tǒng)的金融監(jiān)管體系逐漸過渡到“一行三會(huì)”的分業(yè)監(jiān)管體系，再到近年金融監(jiān)管體系改革，已形成一定的路徑依賴，具體表現(xiàn)為改革的強(qiáng)制性、漸近性和滯后性。我國金融監(jiān)管體系的改革，從始至終均是自上而下由中央政府強(qiáng)制實(shí)施的改革，屬于政府供給性制度變遷。在制度變遷的過程中，我國金融監(jiān)管體系主要以我國基本國情和金融業(yè)發(fā)展?fàn)顩r為基礎(chǔ)，伴隨著我國經(jīng)濟(jì)體制改革，以循序漸進(jìn)的方式逐步過渡。我國金融監(jiān)管改革一直處于較為滯后的發(fā)展?fàn)顟B(tài)，難以及時(shí)對新興金融業(yè)態(tài)做出調(diào)整。我國金融監(jiān)管體系改革中的路徑依賴決定了其是一種緩慢的漸進(jìn)式改革，在我國金融市場逐步開放和金融全球化加速的環(huán)境下，外部金融風(fēng)險(xiǎn)強(qiáng)烈沖擊著我國的金融市場，行成了強(qiáng)烈的誘導(dǎo)性制度變遷需求，給原有的政府供給性制度變遷帶來壓力，形成路徑替代的可能性。

四、國外發(fā)達(dá)國家金融監(jiān)管體系改革

（一）美國金融監(jiān)管體系演變及特點(diǎn)

在全球金融危機(jī)發(fā)生以前，美國實(shí)行典型的機(jī)構(gòu)監(jiān)管模式，由貨幣監(jiān)理署、美聯(lián)儲(chǔ)、聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司、儲(chǔ)蓄監(jiān)理署、證券監(jiān)管委員會(huì)等不同的聯(lián)邦監(jiān)管機(jī)構(gòu)按照銀行、證券、保險(xiǎn)不同行業(yè)進(jìn)行監(jiān)管。由于美國獨(dú)特的聯(lián)邦與各州相對獨(dú)立又互相制約的關(guān)系，美國的各類金融機(jī)構(gòu)存在不同歸屬與適用法律問題。以美國的銀行業(yè)為例，州立銀行和國民銀行屬于不同機(jī)構(gòu)認(rèn)證準(zhǔn)入的雙軌制銀行體系，其中州立銀行適用各州的銀行法，國民銀行適用聯(lián)邦銀行法，聯(lián)邦監(jiān)管機(jī)構(gòu)可以同時(shí)對州立銀行與聯(lián)邦銀行進(jìn)行監(jiān)管，同時(shí)又有專門的州立監(jiān)管機(jī)構(gòu)對州立銀行進(jìn)行監(jiān)管，使美國整個(gè)監(jiān)管體系呈現(xiàn)“碎片化”。

在這種“碎片化”的監(jiān)管體系下，首先的問題就是監(jiān)管成本居高不下，在主要的西方發(fā)達(dá)國家中，美國的監(jiān)管成本在很長一段時(shí)間高居榜首。此外，監(jiān)管中容易發(fā)生監(jiān)管重復(fù)與監(jiān)管真空的問題。就監(jiān)管重復(fù)而言，美國相比其他國家更加明顯，最為突出的是聯(lián)邦監(jiān)管機(jī)構(gòu)與州立監(jiān)管機(jī)構(gòu)對銀行業(yè)的監(jiān)管矛盾。而另一方面，對于一部分涉及多個(gè)金融行業(yè)的創(chuàng)新金融產(chǎn)品，法律沒有明確地規(guī)定由誰監(jiān)管，不僅需要各個(gè)行業(yè)監(jiān)管部門協(xié)調(diào)，還需要州立監(jiān)管機(jī)構(gòu)與聯(lián)邦監(jiān)管機(jī)構(gòu)協(xié)調(diào)，造成了大量的監(jiān)管真空。由于美國監(jiān)管重復(fù)與監(jiān)管真空的問題異常突出，在次貸危機(jī)前的一段時(shí)間里金融市場不斷創(chuàng)新。

圖1 危機(jī)前美國金融監(jiān)管體系

在2008年金融危機(jī)爆發(fā)以后，美國為了改進(jìn)其“碎片化”金融監(jiān)管體系所帶來的一系列問題，加強(qiáng)金融風(fēng)險(xiǎn)防控和危機(jī)管理，經(jīng)由《多德——弗蘭克法案》進(jìn)行金融監(jiān)管體系改革。一方面，撤銷了儲(chǔ)蓄監(jiān)理署，將其監(jiān)管職能分散到貨幣監(jiān)理署、美聯(lián)儲(chǔ)、聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司，簡化了機(jī)構(gòu)數(shù)量；另一方面，新設(shè)金融穩(wěn)定監(jiān)管委員會(huì)負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)現(xiàn)有的聯(lián)邦監(jiān)管機(jī)構(gòu)和監(jiān)控系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。但是總體來看，美國“碎片化”監(jiān)管體系存在的問題并沒有顯著改善，而新設(shè)的金融穩(wěn)定監(jiān)管委員會(huì)在協(xié)調(diào)監(jiān)管機(jī)構(gòu)和監(jiān)控系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的能力上也值得商榷。

（二）英國金融監(jiān)管體系演變及特點(diǎn)

英國金融監(jiān)管體系建立經(jīng)過了一個(gè)較為漫長的時(shí)期，在金融監(jiān)管體系建立前，金融環(huán)境較為穩(wěn)定，英格蘭銀行作為商業(yè)銀行在事實(shí)上承擔(dān)了一部分金融管理職能，直到20世紀(jì)40年代，英格蘭銀行才于立法中正式被認(rèn)定為法定監(jiān)管機(jī)構(gòu)。在巴林銀行破產(chǎn)等事件的沖擊下，英國意識到其金融監(jiān)管體系存在著較大的缺陷，英格蘭銀行也在監(jiān)管中表現(xiàn)出了監(jiān)管不利的一面。20世紀(jì)末，英國金融監(jiān)管職能逐漸與英格蘭銀行發(fā)生分離，英國另設(shè)金融服務(wù)局全面對銀行、證券、保險(xiǎn)等行業(yè)進(jìn)行監(jiān)管，金融服務(wù)局成為一個(gè)超級監(jiān)管機(jī)構(gòu)。由于金融服務(wù)局在實(shí)際監(jiān)管中的效率較低，也為了解決監(jiān)管過于集中帶來的權(quán)力濫用風(fēng)險(xiǎn)，21世紀(jì)初英國建立了財(cái)政部、英格蘭銀行、金融服務(wù)局三者的協(xié)調(diào)機(jī)制，金融服務(wù)局為最主要的監(jiān)管機(jī)構(gòu)。

圖2 危機(jī)前英國金融監(jiān)管體系演變歷程

雖然英國在這一時(shí)期形成了一個(gè)相對統(tǒng)一的金融監(jiān)管體系，但是監(jiān)管重心集中在微觀層面，金融服務(wù)局作為最主要的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，奉行“風(fēng)險(xiǎn)為本”與“原則導(dǎo)向”的監(jiān)管方式，金融服務(wù)局為主的監(jiān)管體系的最大問題是監(jiān)管效力發(fā)揮問題與系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)判斷的缺失問題?！帮L(fēng)險(xiǎn)為本”是將法定目標(biāo)的風(fēng)險(xiǎn)作為關(guān)注核心，制定風(fēng)險(xiǎn)量化標(biāo)準(zhǔn)，形成與金融機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)負(fù)相關(guān)的動(dòng)態(tài)監(jiān)管頻率?！霸瓌t導(dǎo)向”的監(jiān)管方式更依賴原則且以結(jié)果為導(dǎo)向，而不以詳細(xì)的規(guī)則約束金融機(jī)構(gòu)。兩者雖然相輔相成，但又同時(shí)帶來了不確定性，一方面“風(fēng)險(xiǎn)為本”對被定義為風(fēng)險(xiǎn)較小的金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行更少的監(jiān)管反而使該機(jī)構(gòu)放松了對相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)的控制，另外較小的金融機(jī)構(gòu)因評估顯得不重要而在監(jiān)管中被忽視；另一方面“原則導(dǎo)向”對詳細(xì)規(guī)則的摒棄實(shí)際上放松了對金融機(jī)構(gòu)的過程監(jiān)管，往往由于金融機(jī)構(gòu)與監(jiān)管機(jī)構(gòu)的目標(biāo)不一致而導(dǎo)致并未得到預(yù)期的結(jié)果。對于系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)問題，該金融監(jiān)管體系則幾乎沒有涉及，這也是英國金融體系在金融危機(jī)時(shí)期遭受巨大沖擊的重要原因?！帮L(fēng)險(xiǎn)為本”和“原則導(dǎo)向”的監(jiān)管方式使監(jiān)管機(jī)構(gòu)僅關(guān)注個(gè)體金融機(jī)構(gòu)的情況，忽視了對金融機(jī)構(gòu)整體的影響和經(jīng)濟(jì)的周期性波動(dòng)問題，當(dāng)數(shù)家大型金融機(jī)構(gòu)同時(shí)發(fā)生問題，便對整個(gè)金融體系造成嚴(yán)重沖擊。

金融危機(jī)以后，考慮到金融服務(wù)局沒有履行好金融監(jiān)管職能，英國通過《金融服務(wù)法》將其分離成審慎監(jiān)管局和金融行為監(jiān)管局。審慎監(jiān)管局為英格蘭銀行下屬單位，主要對金融宏觀審慎運(yùn)營進(jìn)行監(jiān)管；金融行為局繼承原本金融服務(wù)局的金融市場行為監(jiān)管功能，側(cè)重于對消費(fèi)者的保護(hù)。相比于原來的三機(jī)構(gòu)協(xié)調(diào)機(jī)制，英國沒有建立十分有效的兩機(jī)構(gòu)協(xié)調(diào)機(jī)制，在審慎監(jiān)管局和金融行為監(jiān)管局的監(jiān)管體系下，仍然有監(jiān)管真空存在的可能性。

（三）歐盟國家金融監(jiān)管體系演變及特點(diǎn)

歐盟國家中大部分國家使用歐元作為統(tǒng)一貨幣，任何一個(gè)國家的貨幣政策與金融市場出現(xiàn)問題，便會(huì)給其他國家?guī)砭薮蟮臎_擊。對于歐元區(qū)國家來說，如何處理好跨境監(jiān)管和危機(jī)監(jiān)管合作問題是構(gòu)建金融監(jiān)管體系的重點(diǎn)。所以，自歐元區(qū)國家統(tǒng)一貨幣制度以來，歐盟一直致力于改革歐盟成員國的金融監(jiān)管職能，其中影響力最大的方案是2001年《拉姆法魯西報(bào)告》，旨在建立統(tǒng)一的金融監(jiān)管體系，克服歐盟國家之間的監(jiān)管沖突，加快立法決策效率。但是在金融危機(jī)爆發(fā)之前，該報(bào)告里大部分舉措并未在歐盟國家中通過。在此之前歐盟國家并沒有較為統(tǒng)一的金融監(jiān)管思想和金融監(jiān)管體系，各個(gè)國家有相對獨(dú)立卻各具特色的金融監(jiān)管體系。

1.德國金融監(jiān)管體系演變及特點(diǎn)。作為歐盟成員國中典型代表，德國于20世紀(jì)60年代先后成立了銀行監(jiān)督局、保險(xiǎn)監(jiān)督局、有價(jià)證券交易監(jiān)督局，實(shí)行分業(yè)監(jiān)管。與此同時(shí)德國的央行德意志銀行在各個(gè)州設(shè)置有分行，在各地區(qū)設(shè)立有地區(qū)辦公室，形成了龐大的分支機(jī)構(gòu)體系。這一時(shí)期的金融監(jiān)管體系主要是為了在戰(zhàn)后重新鞏固政府金融制度改革的推動(dòng)者地位，方便對金融各個(gè)行業(yè)的復(fù)蘇和發(fā)展施加主動(dòng)影響，逐步將全國金融體系推進(jìn)到具有自我發(fā)展能力階段。隨著德國國內(nèi)金融機(jī)構(gòu)的迅速發(fā)展，相應(yīng)的監(jiān)管壓力開始出現(xiàn)。一是兼并浪潮中產(chǎn)生了大量跨行業(yè)金融集團(tuán)和創(chuàng)新型金融產(chǎn)品，開創(chuàng)了混業(yè)經(jīng)營局面。二是隨著金融市場開放程度的增加，外資金融機(jī)構(gòu)的進(jìn)入增加了國內(nèi)金融市場的復(fù)雜性，提升了協(xié)調(diào)金融業(yè)整體發(fā)展和抵御系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的難度。

在21世紀(jì)初，德國經(jīng)由《統(tǒng)一金融服務(wù)監(jiān)管法》對金融業(yè)進(jìn)行統(tǒng)一監(jiān)管改革，設(shè)立隸屬于財(cái)政部的聯(lián)邦金融監(jiān)管局取代原有多個(gè)監(jiān)管部門，對金融業(yè)實(shí)行統(tǒng)一監(jiān)管。金融監(jiān)管局下屬銀行委員會(huì)、保險(xiǎn)委員會(huì)、證券委員會(huì)和特別委員會(huì)，但未設(shè)置地方機(jī)構(gòu)。德意志銀行在德國各地有著高達(dá)118個(gè)分支機(jī)構(gòu)，其龐大的分支機(jī)構(gòu)體系成為微觀監(jiān)管機(jī)構(gòu)對金融機(jī)構(gòu)的日?；顒?dòng)進(jìn)行監(jiān)管的重要輔助機(jī)構(gòu)。

圖3 德國金融監(jiān)管體系演變歷程

2.法國金融監(jiān)管體系演變及特點(diǎn)。歐盟成員國中另一個(gè)典型代表法國，由于其金融業(yè)發(fā)展歷程更加悠久與復(fù)雜，其金融監(jiān)管體系主要采用了功能監(jiān)管模式，金融機(jī)構(gòu)依據(jù)其功能設(shè)置接受不同監(jiān)管部門的監(jiān)管，在單獨(dú)的金融行業(yè)中，設(shè)置有一個(gè)主要的監(jiān)管機(jī)構(gòu)與其他輔助監(jiān)管機(jī)構(gòu)。在整體的監(jiān)管中，中央銀行發(fā)揮著對不同金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)的協(xié)調(diào)作用，為了提高金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)的協(xié)調(diào)效率，機(jī)構(gòu)間形成了交叉任職制度。這種重復(fù)監(jiān)管模式造成了監(jiān)管成本浪費(fèi)，也難以達(dá)到理想監(jiān)管效率，且即使設(shè)計(jì)了牽頭監(jiān)管的機(jī)構(gòu)，也無法在綜合業(yè)務(wù)的監(jiān)管中成為監(jiān)管的最終決定者和組織者。

法國一直以來都認(rèn)識到了自身金融監(jiān)管體系的弊端，但是政府在國內(nèi)的影響力不足制約著金融監(jiān)管體制改革的進(jìn)程，直到本世紀(jì)初，法國才實(shí)施較為有效的改革。法國通過《金融安全法》改組證券交易委員會(huì)、金融市場理事會(huì)、金融管理紀(jì)律委員會(huì)三家機(jī)構(gòu)為金融市場管理局，對監(jiān)管部門進(jìn)行大規(guī)模合并，賦予其行為監(jiān)管和立法雙重職能。在金融危機(jī)爆發(fā)以后，法國在沖擊下進(jìn)一步認(rèn)識到了自身金融監(jiān)管存在的缺陷，加快了向統(tǒng)一監(jiān)管轉(zhuǎn)變的步伐。

3.金融危機(jī)后歐盟金融監(jiān)管改革。在金融危機(jī)發(fā)生后，歐盟再次進(jìn)行新一輪改革，以《德拉魯西埃報(bào)告》中改革方案為導(dǎo)向，建立了司職宏觀審慎監(jiān)管的歐洲系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)委員會(huì)和負(fù)責(zé)進(jìn)行微觀監(jiān)管的歐洲監(jiān)管局聯(lián)合委員會(huì)。其中歐洲系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)委員會(huì)由各個(gè)成員國央行代表組成，主要對歐盟金融市場整體宏觀發(fā)展?fàn)顩r進(jìn)行評估和監(jiān)測；歐洲監(jiān)管局聯(lián)合委員會(huì)受歐洲系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)委員會(huì)指導(dǎo)，由各個(gè)成員國的銀行、證券、保險(xiǎn)監(jiān)管部門代表組成，內(nèi)設(shè)有銀監(jiān)局、證監(jiān)局、保監(jiān)局。整體上，歐盟國金融監(jiān)管體系從分業(yè)監(jiān)管向混業(yè)監(jiān)管轉(zhuǎn)變，實(shí)行統(tǒng)一的監(jiān)管模式。

（四）日韓金融監(jiān)管體系演變及特點(diǎn)

1.日本金融監(jiān)管體系演變及特點(diǎn)。日本的金融監(jiān)管體系一直處于一個(gè)較為穩(wěn)定的統(tǒng)一監(jiān)管模式之中。在20世紀(jì)90年代以前，日本金融監(jiān)管職能由大藏省履行，下設(shè)有銀行局和證券局，保險(xiǎn)行業(yè)由于發(fā)展較晚，在最初僅是銀行局下設(shè)的一個(gè)部門。由于日本證券業(yè)的發(fā)展，證券局逐漸擴(kuò)大職能范圍，改組成證券交易監(jiān)視委員會(huì)，專司證券業(yè)監(jiān)管。大藏省在監(jiān)管方面發(fā)生過部分失誤，暴露出了監(jiān)管權(quán)力過于集中的問題，20世紀(jì)90年代，日本通過《金融監(jiān)督廳設(shè)置法》將大藏省的監(jiān)管事務(wù)進(jìn)行剝離，新組建金融監(jiān)督廳進(jìn)行行為監(jiān)管，只保留大藏省原有的制定金融政策的職能。

1998年亞洲金融危機(jī)中日本遭到嚴(yán)重打擊，為了加快金融業(yè)復(fù)蘇，擴(kuò)大了金融監(jiān)督局職權(quán)，通過《金融再生委員會(huì)設(shè)置法》合并了大藏省制定金融政策的職能，還增加了破產(chǎn)處置和危機(jī)管理職能，重組成為金融廳，重新形成了統(tǒng)一的監(jiān)管模式。日本的中央銀行在監(jiān)管中不直接發(fā)揮作用，主要進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)識別和監(jiān)測。同時(shí)，日本意識到建立以本國金融業(yè)整體風(fēng)險(xiǎn)防控為核心的監(jiān)管體系的重要性，在上述金融監(jiān)管改革之后，日本對金融業(yè)保持較強(qiáng)的審慎態(tài)度，同時(shí)也限制了本國金融業(yè)對國內(nèi)外高風(fēng)險(xiǎn)、高收益的金融產(chǎn)品運(yùn)作。在隨后的次貸危機(jī)中，日本因?yàn)檩^少地購買全球金融市場中的次貸產(chǎn)品，因而國內(nèi)金融市場受到的沖擊較小。

圖4 日本金融監(jiān)管體系演變歷程

2.韓國金融監(jiān)管體系及特點(diǎn)。韓國金融監(jiān)管體系在20世紀(jì)90年代前一直為典型分業(yè)監(jiān)管模式，具體由作為央行的韓國銀行、財(cái)政部、銀行監(jiān)督院、保險(xiǎn)監(jiān)督院、證券監(jiān)督院等部門各司其職。韓國的金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)發(fā)展是與其金融市場演進(jìn)密切相關(guān)的。隨著韓國金融市場的發(fā)展，韓國不斷設(shè)立新的金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)，而監(jiān)管權(quán)力統(tǒng)一由政府財(cái)政部分配，政府部門權(quán)力突出，盲目擴(kuò)張金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)的現(xiàn)象日益嚴(yán)重。由于韓國金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)冗余，出現(xiàn)監(jiān)管重復(fù)等問題，在過于樂觀地估計(jì)其國內(nèi)金融形勢下，減少干預(yù)同時(shí)實(shí)施金融開放，致使韓國在1997年亞洲金融危機(jī)遭受嚴(yán)重影響。隨后，通過《關(guān)于金融監(jiān)督機(jī)構(gòu)的設(shè)立相關(guān)的法律》，韓國設(shè)立金融監(jiān)督委員會(huì)和金融監(jiān)督院兩個(gè)主要監(jiān)管機(jī)構(gòu)，金融監(jiān)督委員會(huì)從韓國銀行、財(cái)政部、銀行監(jiān)督院、保險(xiǎn)監(jiān)督院、證券監(jiān)督院等部門承接制定金融法規(guī)與行業(yè)準(zhǔn)入許可職能，金融監(jiān)督院承接行為監(jiān)管職能。此外，設(shè)立存款保險(xiǎn)公司實(shí)施強(qiáng)制保險(xiǎn)制度，金融機(jī)構(gòu)需全部在存款保險(xiǎn)公司進(jìn)行投保，因而存款保險(xiǎn)公司同樣有金融監(jiān)管職能。

圖5 韓國金融監(jiān)管演變歷程

經(jīng)過1997年金融監(jiān)管體制改革后，韓國依然沒有對金融開放政策加以約束，其金融體系對國際資金依賴性較強(qiáng)，國內(nèi)金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)沒有對外資的進(jìn)出進(jìn)行專門的限制，在2008年次貸危機(jī)中，其金融體系再次受到了重大的打擊。在危機(jī)爆發(fā)后韓國對監(jiān)管體系再次進(jìn)行了調(diào)整，將其金融監(jiān)督委員會(huì)改制為金融委員會(huì)，承接了財(cái)政部對于國內(nèi)金融業(yè)的政策制定職能，重新建立雙峰模式的統(tǒng)一監(jiān)管體系，加強(qiáng)對國內(nèi)宏觀審慎監(jiān)管和應(yīng)對外部沖擊準(zhǔn)備。

五、國外金融監(jiān)管體系對我國金融監(jiān)管改革的啟示

（一）國外金融監(jiān)管體系改革的共性

1.監(jiān)管體系改革均有較強(qiáng)的制度慣性。從各個(gè)國家金融監(jiān)管體系演進(jìn)過程可以發(fā)現(xiàn)，大多數(shù)國家的改革過程保持一定制度慣性。部分國家從監(jiān)管模式上進(jìn)行變革難以一步到位。最為顯著的就是美國和法國，由于其設(shè)置功能性監(jiān)管方式有較強(qiáng)的歷史因素和國家制度因素，改革過程中在政府內(nèi)部遭遇強(qiáng)大的阻力，最終致使改革雖然進(jìn)行，但離實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一監(jiān)管仍有一定的距離。此外，韓國因?yàn)橥獠拷鹑谖C(jī)的沖擊進(jìn)行過一次金融監(jiān)管體系改革，但是由于國內(nèi)對金融市場的開放態(tài)度和對外部資金的急切需求，放松了對系統(tǒng)外風(fēng)險(xiǎn)的監(jiān)管，繼而再次在危機(jī)中遭受損失。德國央行由于設(shè)置了龐大的分支機(jī)構(gòu)，在隨后改革中便繼續(xù)保留其分支機(jī)構(gòu)，并成為其他機(jī)構(gòu)實(shí)施監(jiān)管的重要信息傳遞與處理部門。可以看出，如果不是因?yàn)橥獠繘_擊對國內(nèi)金融監(jiān)管體系造成毀滅性的不信任，便難以像英國、日本那樣形成較為徹底的改革。

2.監(jiān)管體系改革均存在強(qiáng)烈的路徑依賴。主要發(fā)達(dá)國家的金融監(jiān)管體系改革存在較強(qiáng)的路徑依賴，均是受到外部沖擊下推動(dòng)自身改革，源于自主推動(dòng)的改革不多。多數(shù)國家的金融監(jiān)管體系改革表現(xiàn)為外部沖擊引起強(qiáng)烈的制度改革需求，然后政府推進(jìn)改革提供必要的制度供給。其改革方式是漸進(jìn)式還是突變式，取決于需求的強(qiáng)烈程度。在改革方向上，各國對其他國家的金融監(jiān)管體系進(jìn)行了學(xué)習(xí)和思考，但主要立足于本國監(jiān)管思想和基本國情進(jìn)行的改革較多。

3.統(tǒng)一監(jiān)管逐步成為主流監(jiān)管模式。目前，在金融監(jiān)管模式上，世界上主要的發(fā)達(dá)國家大多數(shù)采用統(tǒng)一監(jiān)管模式。在這些國家中，相當(dāng)一部分國家曾經(jīng)將金融監(jiān)管權(quán)力按照金融行業(yè)的不同分配到多個(gè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)當(dāng)中，再在改革過程中逐步統(tǒng)一，尤其以德國、韓國較為明顯。在全球多數(shù)國家都以混業(yè)經(jīng)營為金融業(yè)發(fā)展趨勢的情況下，實(shí)行統(tǒng)一的監(jiān)管既有利于明確監(jiān)管主體責(zé)任，又能建立高效的信息共享機(jī)制。此外，統(tǒng)一監(jiān)管還可以減少制定政策的時(shí)滯效應(yīng)。

4.央行行為監(jiān)管職能趨于弱化。目前，主要發(fā)達(dá)國家的中央銀行均不是唯一的監(jiān)管機(jī)構(gòu)。在目前的金融監(jiān)管體系中，大多數(shù)國家的中央銀行也通過改革逐漸退出了金融行為監(jiān)管的序列，成為一個(gè)專門制定貨幣政策和金融政策法規(guī)的部門。中央銀行作為監(jiān)管機(jī)構(gòu)在行為監(jiān)管職能上有弱化的趨勢。然而，如果中央銀行不再保有行為監(jiān)管職能，在缺少高效金融信息共享機(jī)制的情況下，勢必造成政策制定者與行為監(jiān)管者信息不對稱，不利于提高微觀監(jiān)管操作的可行性。

5.宏觀審慎監(jiān)管成為金融監(jiān)管的重點(diǎn)。2008年全球金融危機(jī)發(fā)生后，多國在改革中專門強(qiáng)調(diào)加強(qiáng)宏觀審慎監(jiān)管和預(yù)防系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)。美國以金融體系整體穩(wěn)定性取代金融機(jī)構(gòu)償付能力為監(jiān)管目標(biāo)，尤其加強(qiáng)對流動(dòng)性的監(jiān)管。歐盟專門成立了歐洲系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)委員會(huì)，加強(qiáng)各個(gè)成員國的中央銀行溝通，控制歐盟信貸總水平，評估歐盟整體的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。英國賦予英格蘭銀行實(shí)施宏觀審慎監(jiān)管的職能，依法使用各項(xiàng)政策工具維護(hù)金融穩(wěn)定。由此看來，實(shí)施宏觀審慎監(jiān)管在應(yīng)對可能的風(fēng)險(xiǎn)中具有重要作用，中央銀行因其制定貨幣政策和掌握金融統(tǒng)計(jì)信息等優(yōu)勢是實(shí)施宏觀審慎監(jiān)管最優(yōu)選擇。

（二）我國金融業(yè)與發(fā)達(dá)國家金融業(yè)對比研究

1.我國現(xiàn)代金融業(yè)發(fā)展起步較晚但發(fā)展迅速。由于建國后經(jīng)濟(jì)恢復(fù)和實(shí)行計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的歷史原因，我國金融業(yè)真正開始獨(dú)立于行政命令發(fā)展是在改革開放之后，而形成初步的金融市場競爭則更晚。直到大量股份制銀行成立，我國才事實(shí)上形成了較為成熟的金融市場競爭格局。相對于大多數(shù)國家自19世紀(jì)就開始不斷發(fā)展的金融業(yè)，我國金融業(yè)經(jīng)歷過早期萌芽和民國時(shí)期的探索，但現(xiàn)代金融業(yè)是突變式產(chǎn)生的，此時(shí)大多數(shù)國家已經(jīng)形成了金融危機(jī)前較為穩(wěn)定的金融監(jiān)管體系。但是隨著金融全球化不斷加深，我國在內(nèi)外因素雙重驅(qū)動(dòng)下，現(xiàn)代金融業(yè)發(fā)展迅猛，目前除了開放程度相對謹(jǐn)慎以外，各個(gè)金融行業(yè)均形成了較為成熟的競爭格局。

2.我國金融監(jiān)管思想的學(xué)習(xí)色彩較為濃厚。我國金融監(jiān)管思想在改革開放之后啟蒙，始終處于向西方學(xué)習(xí)的階段。自我國形成初步的金融市場競爭格局后，金融監(jiān)管體系在漸進(jìn)式發(fā)展中除了依據(jù)我國現(xiàn)實(shí)金融市場發(fā)展?fàn)顩r，更多融入了西方現(xiàn)代金融監(jiān)管理論。但是由于我國金融監(jiān)管思想啟蒙晚，對西方金融監(jiān)管體系的學(xué)習(xí)相較于我國金融市場的發(fā)展較慢，所以在演進(jìn)過程中，每次金融監(jiān)管體系改革后便很快會(huì)出現(xiàn)亟待解決的新問題。例如在2007年銀監(jiān)會(huì)年會(huì)上我國尚在對“風(fēng)險(xiǎn)為本”和“原則導(dǎo)向”的監(jiān)管方式進(jìn)行學(xué)習(xí)，隨后很快這一模式在英國便已出現(xiàn)問題。

3.我國具有多數(shù)國家中普遍存在的金融監(jiān)管問題。各國于金融危機(jī)前后面臨的金融市場問題和金融監(jiān)管問題在我國也已出現(xiàn)。混業(yè)經(jīng)營的趨勢和影子銀行存在的現(xiàn)實(shí)使得對金融監(jiān)管體系進(jìn)行改革成為迫切需要，監(jiān)管重復(fù)和監(jiān)管真空問題與宏觀審慎不足同樣應(yīng)當(dāng)引起重視。歐美國家在改革過程中對系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的監(jiān)測與控制值得我們學(xué)習(xí)，而亞洲部分國家對外部資金的依賴程度不同導(dǎo)致了不同的金融危機(jī)沖擊結(jié)果，也足以讓我們重視對金融市場開放的審慎態(tài)度。

4.改革中的制度慣性同樣需要重視。在改革過程中，大多數(shù)國家表現(xiàn)出的制度慣性要引起我們重視。尤其是金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)的設(shè)置方面，其演變過程中無論新設(shè)或是重組，均非沒有任何金融監(jiān)管底蘊(yùn)的空中樓閣，而是實(shí)質(zhì)性行使了一定的監(jiān)管職能。在金融監(jiān)管體系的構(gòu)建時(shí)，注重合理利用現(xiàn)有監(jiān)管機(jī)構(gòu)定位進(jìn)行監(jiān)管職能分配。在中央銀行的架構(gòu)上，我國與德國較為類似，具有龐大的分支機(jī)構(gòu)體系，在改革后德國中央銀行承擔(dān)了監(jiān)管中從地方到中央的信息傳遞和分析的重要角色。許多國家改革前與我國同樣具有類似于“一行三會(huì)”的監(jiān)管機(jī)構(gòu)設(shè)置，在改革后即使將監(jiān)管職能集中于一個(gè)統(tǒng)一的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，但該機(jī)構(gòu)依然分別下設(shè)銀行、保險(xiǎn)、證券三個(gè)專司監(jiān)管部門，事實(shí)上仍然針對不同行業(yè)有著專門的監(jiān)管行為，只是在統(tǒng)一監(jiān)管下加強(qiáng)了部門協(xié)調(diào)與合作。所以對于金融監(jiān)管體系改革，我國在沒有受到較大外部沖擊的情況下，更需要立足于現(xiàn)有監(jiān)管體系，進(jìn)行結(jié)構(gòu)上的調(diào)整而非推倒重構(gòu)，以減小改革過程中遇到的阻力。

（三）我國金融監(jiān)管體系改革的政策建議

1.加快金融監(jiān)管制度研究，完善監(jiān)管框架的制度設(shè)計(jì)。我國金融監(jiān)管體系改革路徑依賴具有強(qiáng)制性，需要自上而下推進(jìn)改革方向，因此要加快金融監(jiān)管制度研究，統(tǒng)一監(jiān)管思想，制定金融監(jiān)管改革規(guī)劃，明確監(jiān)管改革目標(biāo)，完善金融監(jiān)管框架的制度設(shè)計(jì)。一方面，我國已建立金融協(xié)調(diào)部際聯(lián)席會(huì)議，運(yùn)行至今尚未取得良好效果，需建設(shè)一個(gè)更加有效的信息共享平臺(tái)，形成監(jiān)管機(jī)構(gòu)間的合作與交流長效機(jī)制。另一方面，將統(tǒng)一監(jiān)管作為我國金融監(jiān)管體系改革目標(biāo)方向，適時(shí)成立統(tǒng)一監(jiān)管機(jī)構(gòu)，將現(xiàn)有機(jī)構(gòu)職能納入統(tǒng)一的金融監(jiān)管框架之中，提高監(jiān)管的系統(tǒng)性、協(xié)調(diào)性和有效性。

2.厘清金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)監(jiān)管職責(zé)，完善監(jiān)管問責(zé)機(jī)制。對比各國現(xiàn)行的金融監(jiān)管體系，德國中央銀行的地方分支機(jī)構(gòu)設(shè)置與我國最為類似，相對應(yīng)金融監(jiān)管局在地方并未設(shè)立下屬機(jī)構(gòu)。在這種監(jiān)管體系下，金融機(jī)構(gòu)各類統(tǒng)計(jì)報(bào)表由德意志銀行進(jìn)行接收，經(jīng)過研究分析后傳遞給金融監(jiān)管局，后者以德意志銀行提供的信息作為行為監(jiān)管決策依據(jù)。當(dāng)前我國人民銀行龐大的地方分支機(jī)構(gòu)與以宏觀審慎監(jiān)管職能為主的改革方向相矛盾，要在不進(jìn)行機(jī)構(gòu)裁撤的基礎(chǔ)上解決這一問題，德國中央銀行職能設(shè)置方式是一個(gè)有價(jià)值的借鑒方案。同時(shí)要加快明確人民銀行、銀保監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)、政府相關(guān)部門在金融監(jiān)管方面職責(zé)，明確各部門的權(quán)力、義務(wù)，建立完善監(jiān)管問責(zé)機(jī)制，提升監(jiān)管體系的有效性。要做到各監(jiān)管機(jī)構(gòu)監(jiān)管職能清晰、權(quán)力義務(wù)對等、問責(zé)機(jī)制快速有效，減少監(jiān)管真空和監(jiān)管重疊。

3.完善統(tǒng)一金融監(jiān)管立法，提高監(jiān)管的權(quán)威性、統(tǒng)一性。根據(jù)對各國金融監(jiān)管體系改革的對比可以看出，金融監(jiān)管體系均是經(jīng)過出臺(tái)先行法律法規(guī)作為指導(dǎo)意見和監(jiān)管依據(jù)，再進(jìn)行機(jī)構(gòu)調(diào)整和職能劃分。在未改變分業(yè)監(jiān)管模式的情況下，需要制定相關(guān)法律法規(guī)，以立法形式明確各個(gè)機(jī)構(gòu)的監(jiān)管對象和監(jiān)管范圍，從制度上減少監(jiān)管套利、監(jiān)管沖突的問題。探索以立法形式明確金融協(xié)調(diào)部際聯(lián)席會(huì)議的職能和章程，保證我國金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)間的協(xié)調(diào)性。同時(shí)各監(jiān)管機(jī)構(gòu)要在監(jiān)管實(shí)踐中加快探索完善各種監(jiān)管制度，及時(shí)出臺(tái)或完善相關(guān)監(jiān)管法律、法規(guī)，并強(qiáng)化各監(jiān)管機(jī)構(gòu)的溝通協(xié)調(diào)，做到同一業(yè)務(wù)監(jiān)管法規(guī)各監(jiān)管機(jī)構(gòu)統(tǒng)一適用，避免法規(guī)的重復(fù)和矛盾，統(tǒng)一金融監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)。