強(qiáng) 音

(徐州市泉山區(qū)人民政府段莊街道辦事處，江蘇 徐州 221006)

一、內(nèi)部控制及行政事業(yè)單位會計內(nèi)控管理的基本內(nèi)容

（一）內(nèi)部控制

內(nèi)部控制的概念及應(yīng)用在我國首先是在審計領(lǐng)域，并在2008-2010年期間發(fā)布了完整的企業(yè)內(nèi)控體系規(guī)范。企業(yè)規(guī)范中的內(nèi)控建設(shè)明確要求企業(yè)的內(nèi)控要包括內(nèi)部環(huán)境、風(fēng)險評估、控制活動、信息與溝通、內(nèi)部監(jiān)督五大要素，遵循全面性、重要性、制衡性、適應(yīng)性和成本效益原則。企業(yè)內(nèi)控規(guī)范發(fā)布后，在社會上得到廣泛推行，收到了良好的社會和經(jīng)濟(jì)效益。從企業(yè)規(guī)范中最有價值的是其框架和理念，本應(yīng)當(dāng)在行政事業(yè)單位的內(nèi)控中予以推行。但當(dāng)前的試行則沒有這些理論上的內(nèi)容，而更多的是業(yè)務(wù)操作層面的內(nèi)容，這可能是出于現(xiàn)實(shí)的考慮，可以是怕引起過于大的管理體制的變動，更可能的是這種規(guī)范缺乏了管理理念的支持，或者說是認(rèn)識的內(nèi)控在行政事業(yè)單位這種提供社會公共服務(wù)的部門中的作用還沒有厘清。這種理論和制度設(shè)計上的短板會造成實(shí)踐中的薄弱環(huán)節(jié)，尤其是由此造成在環(huán)境建設(shè)和治理結(jié)構(gòu)方面沒有更明確的指導(dǎo)，會弱化整個內(nèi)控規(guī)范的作用和意義。

（二）行政事業(yè)單位會計

行政事業(yè)單位不是市場主體，不應(yīng)以經(jīng)濟(jì)效益為目標(biāo)，提供公共服務(wù)和公共管理才是其目標(biāo)，其內(nèi)控制度都應(yīng)為此目標(biāo)來設(shè)計和建設(shè)。行政事業(yè)單位的會計沒有經(jīng)營性的要求，其會計反映的工作內(nèi)容就顯得簡單，會計處理上也就簡單；主要的會計管理核心是收支管理，規(guī)范性要求高，執(zhí)行嚴(yán)格；會計工作是預(yù)算管理的重要內(nèi)容和實(shí)現(xiàn)途徑?？傮w而言，行政事業(yè)單位的會計本身的主要目標(biāo)就是管理，而非是為盈利服務(wù)，是內(nèi)控管理的重要內(nèi)容，在行政事業(yè)單位中尤其突出。

二、行政事業(yè)單位會計內(nèi)控管理存在的問題

（一）對內(nèi)控缺乏正確的認(rèn)識

首先，內(nèi)控就其實(shí)質(zhì)來講是管理的范疇，因此，內(nèi)控是行政事業(yè)單位的內(nèi)在需求，而在這一點(diǎn)上，行政事業(yè)單位整體上缺乏對內(nèi)控的正確認(rèn)識，尤其對會計管理，從中層到基層，總是認(rèn)為內(nèi)控機(jī)制是一種外在監(jiān)督，這種認(rèn)識在領(lǐng)導(dǎo)層也廣泛存在，而沒有意識到這種機(jī)制是保障整個單位得到良好運(yùn)行必不可少的部分，因此，內(nèi)控在組織內(nèi)部未得到應(yīng)有的積極評價和良好的運(yùn)行氛圍；其次，在錯誤的理念下，其內(nèi)控設(shè)計就出現(xiàn)了很多偏差。這種偏差最明顯的一點(diǎn)，也是當(dāng)前行政單位突出的問題就是把領(lǐng)導(dǎo)干部排除在內(nèi)控范圍之外，脫離監(jiān)管，這是對內(nèi)控主體定位發(fā)生了偏差；再次，行政事業(yè)單位普遍缺乏責(zé)任意識。行政事業(yè)單位不是市場主體，實(shí)際上存在著所在人缺位現(xiàn)象。

（二）內(nèi)控制度不健全

內(nèi)控是一個系統(tǒng)化和體系化工程，其運(yùn)行首先要依賴于有一整套完善的制度，而現(xiàn)在行政事業(yè)單位的制度上存在著嚴(yán)重的問題：一是制度建設(shè)中存在著嚴(yán)重的形式主義。各級單位制定的制度普遍存在著照搬、抄襲，沒有根據(jù)單位的實(shí)際情況來制訂，一昧追求制度上墻，工作留痕，而不關(guān)注效果，存在著應(yīng)付的現(xiàn)象；二是制度的設(shè)計和制訂過程中沒有經(jīng)過科學(xué)論證和討論，基本上是因襲現(xiàn)行做法，因循守舊，甚至通過制度完善的過程中降低內(nèi)控要求，反而產(chǎn)生了負(fù)面作用；三是內(nèi)控制度沒有及時更新和調(diào)整，跟不上治理的要求。內(nèi)控本身是一個過程，而且是一個動態(tài)的過程，就此，內(nèi)控制度也需要與時俱進(jìn)，而在這方面，很多行政事業(yè)單位存在著拖延的現(xiàn)象；四是制度本身的內(nèi)容不合理，內(nèi)控制度建設(shè)最重要的是體現(xiàn)制衡和規(guī)范的要求，而現(xiàn)實(shí)中很多單位仍然過于追求效率，在執(zhí)行中也存在過多的例外。

（三）會計基礎(chǔ)工作薄弱

首先，會計基礎(chǔ)工作薄弱表現(xiàn)在人員素質(zhì)無法滿足需要。行政事業(yè)單位的會計人員按照守國家的法律法規(guī)要求，基本的從業(yè)資質(zhì)是從事會計工作的前提，尤其擔(dān)任財務(wù)負(fù)責(zé)人的，要求更高。而我國行政事業(yè)單位的會計人員整體素質(zhì)上差強(qiáng)人意，無法滿足需要。而造成這種現(xiàn)象的主要原因是對行政事業(yè)單位的會計工作的錯誤認(rèn)識，相對于企業(yè)會計一般來說行政事業(yè)單位的會計其專業(yè)知識和技能要求較低，但從行政事業(yè)單位的性質(zhì)來講，會計工作對預(yù)算控制和日常業(yè)務(wù)控制起著重要的作用，責(zé)任更重，尤其更多地承擔(dān)了社會義務(wù)。行政事業(yè)機(jī)構(gòu)多年來由于過多注重發(fā)展和經(jīng)濟(jì)指標(biāo)的考核，對會計人員的評價和任用都存在著忽視的情況，而在當(dāng)前經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型期，行政事業(yè)單位的職能和考核關(guān)注點(diǎn)更多地向社會職能轉(zhuǎn)向，會計和會計管理作用和地位理應(yīng)更加重視。

其次，行政事業(yè)單位責(zé)任意識普遍的缺乏造成會計工作效率差和質(zhì)量低下的工作狀態(tài)和作用長期存在，甚至利用職務(wù)之便貪便宜，吃拿卡要等現(xiàn)象時有發(fā)生，有的發(fā)展到違法違紀(jì)的程度。

再次，預(yù)算在執(zhí)行過程中弱化也是會計工作中常見的現(xiàn)象。預(yù)算管理從編制到執(zhí)行，兩頭都在會計，目前的部門預(yù)算由于會計素質(zhì)問題，其科學(xué)性往往很差，甚至，會計會主要動進(jìn)行調(diào)節(jié)，為特定目的編造預(yù)算；而在預(yù)算下發(fā)的執(zhí)行過程中，又大量存在任意變動項(xiàng)目和事后追認(rèn)等違規(guī)行為，弱化了預(yù)算的剛性約束。

四、完善行政事業(yè)單位會計內(nèi)控制管理薄弱環(huán)節(jié)的措施

（一）加強(qiáng)黨建工作，強(qiáng)化內(nèi)控環(huán)境建設(shè)

內(nèi)控環(huán)境的建設(shè)更多的是理念和文化價值的工作，更多的是要重視人的作用，現(xiàn)在行政事業(yè)單位的會計內(nèi)控工作在內(nèi)控環(huán)境上存在著很大的缺陷。就各級人員工作狀態(tài)來講，缺乏“責(zé)任意識”，從行政事業(yè)單位的社會性質(zhì)來講，缺乏“服務(wù)意識”，就專業(yè)技能水平來講，缺乏職業(yè)道德。而我國的制度優(yōu)勢就是黨的領(lǐng)導(dǎo)，在行政事業(yè)單位來講，這種優(yōu)勢理應(yīng)更為明顯，當(dāng)前，黨建是我國各級組織尤其是行政事業(yè)單位的重要工作內(nèi)容，其主體責(zé)任意識、擔(dān)當(dāng)意識與內(nèi)控環(huán)境的營建所需要的內(nèi)容完全契合，加強(qiáng)黨建工作是加強(qiáng)行政事業(yè)會計內(nèi)控管理的綱，“綱舉目張”，以下的具體落實(shí)就有了堅實(shí)的基礎(chǔ)。

黨建工作對內(nèi)控的作用還在組織上能提供支持，民主集中制是我黨的組織原則，這與當(dāng)前民主管理和公眾參與的時代要求和精神能夠共促發(fā)展，而通過這種民主理念在內(nèi)控工作中的貫徹，將強(qiáng)化制度設(shè)計、風(fēng)險評估到監(jiān)督究責(zé)的各個環(huán)節(jié)。

（二）提升會計地位，強(qiáng)化會計基礎(chǔ)和預(yù)算執(zhí)行

行政事業(yè)單位的會計內(nèi)控管理的主要工作都要通過會計部門來完成，而且會計工作可以控制單位工作的各個環(huán)節(jié)，可以說通過會計管理可以支撐起整個內(nèi)控工作。就此來看，提升會計地位，強(qiáng)化其在內(nèi)控，尤其是預(yù)算執(zhí)行方面的作用是一種必然選擇，而會計地位的提升在兩個方面：一是正確地對會計人員的工作進(jìn)行考評，提高其待遇，在職稱、提升上有合理的制度保證；二是對會計在內(nèi)控體系中的整個地位在制度上明確，尤其是其對領(lǐng)導(dǎo)干部的監(jiān)管，增強(qiáng)其獨(dú)立性。以固定資產(chǎn)控制為例（圖1）

圖1

五、結(jié)束語

行政事業(yè)單位與市場主體的管理目標(biāo)上存在著根本的區(qū)別，提供公共服務(wù)是其目標(biāo)，社會責(zé)任的擔(dān)當(dāng)和落實(shí)是其內(nèi)控的重要著眼點(diǎn)。而會計內(nèi)控管理在內(nèi)控中具有重要作用，就行政事業(yè)單位會計內(nèi)控管理來看，其薄弱環(huán)節(jié)的突出顯現(xiàn)在內(nèi)控環(huán)境的混亂上，而為解決此問題，加強(qiáng)行政事業(yè)單位的黨建工作，促進(jìn)其文化和內(nèi)控環(huán)境建設(shè)，是一個重要的抓手和著眼點(diǎn)。