摘 要 2013年11月十八屆三中全會(huì)提出“深化國(guó)企改革”以來，國(guó)企深化改革已經(jīng)進(jìn)入“后半程的深水區(qū)”，如何實(shí)施科學(xué)合理監(jiān)管，實(shí)現(xiàn)國(guó)有資產(chǎn)保值增值目的，成為了目前國(guó)企深化改革最重要也是最困難的問題。本文重點(diǎn)以無(wú)錫地方國(guó)企為例，論述地方國(guó)企在當(dāng)前推進(jìn)國(guó)資監(jiān)管形勢(shì)下實(shí)現(xiàn)國(guó)有資產(chǎn)保值增值途徑。

關(guān)鍵詞 地方國(guó)企 國(guó)資監(jiān)管 保值增值 法商思維

作者簡(jiǎn)介：邵振華，江蘇法略律師事務(wù)所合伙人，研究方向：金融、商事。

中圖分類號(hào)：D630.9 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.10.204

一、地方國(guó)企概述

以國(guó)企為參照，地方國(guó)企可概括為地方各級(jí)政府及其授權(quán)的部門、機(jī)構(gòu)出資的國(guó)有獨(dú)資企業(yè)、公司，以及國(guó)有資本控股、參股公司。如以無(wú)錫地方國(guó)企為定位，可將其概況為：無(wú)錫市、市轄區(qū)政府、各街道辦事處、鎮(zhèn)政府及其授權(quán)的國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理部門和機(jī)構(gòu)出資設(shè)立的直接持股公司和間接持股公司（子公司、孫公司等）。

地方國(guó)企分類依據(jù)出資比例，可分為獨(dú)資、控股和參股的地方國(guó)企；依據(jù)再投資，可分為直接持股和間接持股的地方國(guó)企；依據(jù)功能定位，可分為商業(yè)類和公益類的地方國(guó)企；依據(jù)從事具體的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，可分為產(chǎn)業(yè)經(jīng)營(yíng)類和資本投資、運(yùn)營(yíng)類地方國(guó)企。

鑒于國(guó)資監(jiān)管部門將依據(jù)國(guó)企的分類、定位，采用“一企一策”原則，實(shí)行細(xì)分的差異監(jiān)管，如：按持股比例的不同，對(duì)于地方獨(dú)資國(guó)企及其全資子公司、孫公司，可能由地方政府制定備案方案直接納入監(jiān)管體系；地方國(guó)企控股或者參股公司，可能采用制定或者參與制定所出資企業(yè)的章程進(jìn)行間接穿透監(jiān)管。

針對(duì)無(wú)錫國(guó)企而言，上述范圍和分類有助于無(wú)錫地方國(guó)企根據(jù)自己的實(shí)際情況，結(jié)合國(guó)家、省、市現(xiàn)行法律、法規(guī)、規(guī)章和當(dāng)前政策等，精準(zhǔn)把握無(wú)錫國(guó)資監(jiān)管部門的監(jiān)管權(quán)利和責(zé)任，并有針對(duì)性的積極應(yīng)對(duì)。

二、無(wú)錫地區(qū)國(guó)資委的監(jiān)管方案（監(jiān)管權(quán)利清單）

2018年以管資本為主的國(guó)資監(jiān)管體制正在加速改革，面對(duì)國(guó)企經(jīng)營(yíng)中的“上面肯不肯授權(quán)，中間會(huì)不會(huì)接權(quán)”的歷史問題，北京、成都、合肥等地國(guó)資委近期率先給出授權(quán)方案——即監(jiān)管權(quán)力和責(zé)任清單，其中更為重要的是監(jiān)管權(quán)利清單。

（一）江蘇省內(nèi)國(guó)資監(jiān)管方案的落實(shí)情況

江蘇范圍內(nèi)，省政府、南京、蘇州等地國(guó)資委已經(jīng)公布了“權(quán)利和責(zé)任清單”，且蘇州部分市轄區(qū)，如相城區(qū)和工業(yè)園區(qū)管委會(huì)在蘇州國(guó)資委公布的“權(quán)利和責(zé)任清單”基礎(chǔ)上進(jìn)行了借鑒、細(xì)化和創(chuàng)新。無(wú)錫、常州及鹽城地區(qū)國(guó)資委雖早前公布了“責(zé)任清單”，但尚未制定監(jiān)管權(quán)利清單。對(duì)比三地國(guó)資委的“責(zé)任清單”，無(wú)錫國(guó)資委的責(zé)任清單共計(jì)70項(xiàng)，較鹽城10條、常州的9條，可見無(wú)錫地方國(guó)企運(yùn)營(yíng)的責(zé)任本位較重，監(jiān)管力度歷來很大。

（二）無(wú)錫國(guó)資委監(jiān)管方案制定背景

以南京、蘇州為例，市國(guó)資委監(jiān)管方案雖不同于江蘇省國(guó)資委的監(jiān)管方案，但均對(duì)其他省市地區(qū)的在先監(jiān)管方案予以不同程度的“亮點(diǎn)”移植和對(duì)本市原有規(guī)定的繼承，再按照無(wú)錫市、市轄區(qū)國(guó)資委尚未制定本地區(qū)的國(guó)資監(jiān)管方案和國(guó)資委上下級(jí)彈性體制關(guān)系。綜上，遵循上述“亮點(diǎn)”移植和繼承的邏輯，筆者就省內(nèi)外部分地區(qū)的在先監(jiān)管方案進(jìn)行對(duì)比分析，并就無(wú)錫地區(qū)原有的國(guó)資監(jiān)管規(guī)定進(jìn)行梳理和總結(jié)，以方便預(yù)測(cè)無(wú)錫的國(guó)資監(jiān)管方案。

（三）省內(nèi)外代表地區(qū)國(guó)資委監(jiān)管方案的比較

筆者考慮時(shí)間、空間、“亮點(diǎn)”內(nèi)容等因素，選取北京、蘇州、成都、南京四個(gè)地區(qū)的監(jiān)管方案作為比較對(duì)象，對(duì)其形式、邏輯和監(jiān)管方式等進(jìn)行分項(xiàng)對(duì)比，詳細(xì)對(duì)比情況如下：

1.發(fā)布時(shí)間

北京（2017.12.11）、蘇州（2017.12.26）、成都（2018.2.8）、南京（2018.4.6）。

2.編撰形式

除成都分立了“權(quán)力清單”和“責(zé)任清單”兩份清單外，其余三地區(qū)均采用“權(quán)責(zé)清單”合一的方式。

3.監(jiān)管對(duì)象

南京國(guó)資委的監(jiān)管對(duì)象為市屬集團(tuán)及其所屬全資、控股企業(yè)和經(jīng)市國(guó)資委確認(rèn)公布的重點(diǎn)國(guó)有企業(yè)，并非全部地方國(guó)企；蘇州國(guó)資委的監(jiān)管對(duì)象為市屬國(guó)有企業(yè)及其部分子企業(yè)，并注明市屬國(guó)有企業(yè)是指蘇州市國(guó)資委履行出資人職責(zé)的市屬國(guó)資公司及履行直接監(jiān)管職責(zé)的部分國(guó)有控股公司，也并非全部地方國(guó)企。其余兩地區(qū)對(duì)于監(jiān)管對(duì)象未明確約定。詳見表一。

表一：四地國(guó)資監(jiān)管方案具體內(nèi)容的對(duì)比表

綜上所述。對(duì)比發(fā)現(xiàn)，除審批事項(xiàng)無(wú)法比較優(yōu)劣外，南京國(guó)資委的監(jiān)管方案最為完整，也最為細(xì)化，“亮點(diǎn)”最多，值得其他地區(qū)借鑒；關(guān)于實(shí)施依據(jù)一欄，北京作為直轄市（省級(jí)）除外，其他三地區(qū)的監(jiān)管方案的依據(jù)均源于法律、法規(guī)、部委規(guī)章和本市現(xiàn)有的規(guī)范性文件。因此，我們?nèi)绻子米顑?yōu)南京的體例形式、結(jié)合無(wú)錫地區(qū)原有的國(guó)資監(jiān)管文件，基本可以預(yù)測(cè)無(wú)錫國(guó)資委的監(jiān)管方案。

三、無(wú)錫國(guó)資的監(jiān)管重點(diǎn)

無(wú)錫地方國(guó)企如何有效、有針對(duì)性積極應(yīng)對(duì)當(dāng)前常態(tài)化監(jiān)督審計(jì)形勢(shì)，需明確無(wú)錫市國(guó)資委的監(jiān)管重點(diǎn)，即考核的重點(diǎn)，筆者依據(jù)無(wú)錫國(guó)資委的相關(guān)文件，整理考核內(nèi)容、要點(diǎn)詳見表二。

綜上，無(wú)錫國(guó)資委的監(jiān)管重點(diǎn)在于以國(guó)有資產(chǎn)保值增值為核心，建立健全依法合規(guī)經(jīng)營(yíng)、可追溯的資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)責(zé)任制。故筆者認(rèn)為無(wú)錫地方國(guó)企，包括但不限于市國(guó)資委出資國(guó)企和市政府確定的國(guó)企的內(nèi)部完善機(jī)制應(yīng)當(dāng)思考如下命題—地方國(guó)企如何在推進(jìn)國(guó)資監(jiān)管形勢(shì)下實(shí)現(xiàn)國(guó)有資產(chǎn)保值增值。

四、地方國(guó)企如何在推進(jìn)國(guó)資監(jiān)管形勢(shì)下實(shí)現(xiàn)國(guó)有資產(chǎn)保值增

我們認(rèn)為上述命題應(yīng)當(dāng)進(jìn)行兩個(gè)層面的探索，一方面是政府層面的促進(jìn)、支持，如，國(guó)資監(jiān)管法律體系的完善和管理體系的理順。

另一方面是地方國(guó)企層面的實(shí)際決策經(jīng)營(yíng)，應(yīng)當(dāng)增強(qiáng)決策層的法商思維，在法商思維的幫助下實(shí)施采購(gòu)管理、資產(chǎn)處置管理、財(cái)務(wù)管理和用人管理。正確認(rèn)識(shí)地方國(guó)企經(jīng)營(yíng)中法律事務(wù)的管理工作的重要性，將法律事務(wù)工作融入管理，進(jìn)入流程，同時(shí)，建立法律事務(wù)工作及時(shí)響應(yīng)和協(xié)調(diào)機(jī)制，使得法律事務(wù)工作可以在地方國(guó)企運(yùn)營(yíng)中快速協(xié)調(diào)反應(yīng)，充分發(fā)揮法律事務(wù)管理的價(jià)值，最終實(shí)現(xiàn)減少風(fēng)險(xiǎn)，降低違法、違規(guī)、違約、侵權(quán)、怠于維護(hù)自身權(quán)利及不當(dāng)行為所帶來的“負(fù)面成本的增加”。

如此，以法促商，減少負(fù)面成本，既能合乎當(dāng)前的國(guó)資監(jiān)管，又可實(shí)現(xiàn)國(guó)資的保值增值，一舉雙得。

五、法商思維在減少國(guó)企運(yùn)營(yíng)中“負(fù)面成本”的示范性運(yùn)用

上文中，我們對(duì)比了四地國(guó)資委的監(jiān)管方案、對(duì)無(wú)錫國(guó)資委的監(jiān)管方案進(jìn)行預(yù)測(cè)，并明確了無(wú)錫國(guó)資委的監(jiān)管重點(diǎn)。

下面我們將角度聚焦在無(wú)錫地方國(guó)企微觀經(jīng)營(yíng)層面，以“資產(chǎn)投資、運(yùn)營(yíng)類國(guó)企”、“采購(gòu)管理”為“分類定位標(biāo)簽”重點(diǎn)思考帶有上述分類標(biāo)簽的“無(wú)錫地方國(guó)企如何運(yùn)用“法律事務(wù)工作”減少“采購(gòu)工作”中負(fù)面成本？”這一命題。

（一）資產(chǎn)投資、運(yùn)營(yíng)類國(guó)企在現(xiàn)行采購(gòu)管理中難點(diǎn)問題整理

1.采購(gòu)項(xiàng)目種類繁多，新型項(xiàng)目層出不窮導(dǎo)致采購(gòu)人責(zé)任人難以應(yīng)對(duì)

隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，資產(chǎn)投資、運(yùn)營(yíng)類國(guó)企項(xiàng)目種類繁多、新型項(xiàng)目層出不窮，包羅萬(wàn)象，對(duì)采購(gòu)責(zé)任人的程序性、事務(wù)性工作提出了更高的要求。其采購(gòu)項(xiàng)目遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出辦公設(shè)備、服裝、電梯、餐廚設(shè)備、物業(yè)、信息化軟硬件等常規(guī)類別，甚至囊括規(guī)劃論證咨詢、概念方案設(shè)計(jì)、保險(xiǎn)經(jīng)紀(jì)、健康體檢、大數(shù)據(jù)平臺(tái)、智能化、廣告經(jīng)營(yíng)權(quán)、融資租賃等類型。

采購(gòu)項(xiàng)目的繁多和創(chuàng)新導(dǎo)致了采購(gòu)人在面對(duì)上述采購(gòu)行為是難以掌握交易模式、交易邏輯和交易目的，給采購(gòu)人的合法合規(guī)的采購(gòu)行為增加了采購(gòu)難度，需要采購(gòu)人具備較高的綜合素質(zhì)。

2.有關(guān)于國(guó)企采購(gòu)的法律法規(guī)制度不健全導(dǎo)致的采購(gòu)標(biāo)準(zhǔn)的“法律空白”問題

從現(xiàn)行法律來看，《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理?xiàng)l例》、《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法》著重于規(guī)范企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)行為、產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓、國(guó)有資產(chǎn)保值增值，并未對(duì)國(guó)企采購(gòu)加以明確 ；《政府采購(gòu)法》采購(gòu)對(duì)象系國(guó)家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位和團(tuán)體組織，并未將國(guó)企作為調(diào)整對(duì)象；《招標(biāo)投標(biāo)法》雖對(duì)國(guó)企招標(biāo)采購(gòu)具有法律適用性，但只適用于“部分”與工程建設(shè)有關(guān)的貨物和服務(wù)的采購(gòu)，除此之外的其他采購(gòu)活動(dòng)，如，大宗物資采購(gòu)、服務(wù)采購(gòu)，國(guó)家尚無(wú)專門的法律法規(guī)。

故對(duì)于前述的“部分”是那部分，采用何種標(biāo)準(zhǔn)界定以及“大宗物資、服務(wù)采購(gòu)”的問題均屬“法律空白”。對(duì)于上述的法律空白，國(guó)家目前實(shí)踐情況如下：

（1） 針對(duì)對(duì)于前述的“部分”是哪部分？采用何種標(biāo)準(zhǔn)界定的法律空白，《招投標(biāo)法》采用了“委任性規(guī)則”的方式，委任國(guó)務(wù)院制定授權(quán)性法規(guī)的方式填補(bǔ)法律空白。

（2）而針對(duì)工程建設(shè)外的“大宗物資、服務(wù)采購(gòu)”的問題，實(shí)踐中僅有國(guó)資委系統(tǒng)的文件予以規(guī)定和指導(dǎo)。

3.上下級(jí)監(jiān)管部門規(guī)章、政策、規(guī)定的不一致導(dǎo)致的難以選擇適用的問題

以無(wú)錫地方國(guó)企關(guān)于建設(shè)工程的采購(gòu)為例，除受法律、法規(guī)宏觀調(diào)整以外，在具體規(guī)模和標(biāo)準(zhǔn)的判斷上需結(jié)合中央部委規(guī)章、江蘇省政府規(guī)章、規(guī)范性文件和無(wú)錫市政府文件。如《招投標(biāo)法》規(guī)定的“全部或者部分使用國(guó)有資金投資的項(xiàng)目必須進(jìn)行招標(biāo)”為例，無(wú)錫地方國(guó)企的適用標(biāo)準(zhǔn)詳細(xì)對(duì)比圖見表三。

表三：“全部或者部分使用國(guó)有資金投資的項(xiàng)目”必須進(jìn)行招標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)對(duì)比一覽表

綜上，由于地方和各地區(qū)“監(jiān)管”部門對(duì)于同一監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)的差異，往往導(dǎo)致地方國(guó)企在適用相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)的過程中，耗時(shí)耗力，形成較大的人力時(shí)間，精力成本的損耗，較為可惜。

也正是由此考量，國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)國(guó)家發(fā)改委制定了《必須招標(biāo)的工程項(xiàng)目規(guī)定》2018號(hào)16號(hào)令，自2018年6月1日起施行。規(guī)定為規(guī)范各地區(qū)規(guī)則不統(tǒng)一，加重市場(chǎng)主體負(fù)擔(dān)的行為，明確全國(guó)統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，各地不得另行縮小調(diào)整，但各地區(qū)遵照?qǐng)?zhí)行的具體實(shí)踐實(shí)施情況，仍然需等待時(shí)間的驗(yàn)證。

4.地方國(guó)企內(nèi)部采購(gòu)機(jī)制的不健全導(dǎo)致成本過高

鑒于工程建設(shè)外的“大宗物資、服務(wù)采購(gòu)”的問題屬于企業(yè)內(nèi)部決策事項(xiàng)，則依據(jù)地方國(guó)企內(nèi)部管理制度進(jìn)行規(guī)制。而一般地方國(guó)企內(nèi)部，未建立系統(tǒng)性的決策、執(zhí)行、監(jiān)督的協(xié)調(diào)與制約機(jī)制，且對(duì)于交易備案、現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管、程序監(jiān)管機(jī)制不健全；可能導(dǎo)致決策、執(zhí)行和監(jiān)督的風(fēng)險(xiǎn)成本和時(shí)間成本過高。

（二）“無(wú)錫地方國(guó)企如何運(yùn)用‘法律事務(wù)工作減少‘采購(gòu)工作中負(fù)面成本？”的應(yīng)用示范——“采購(gòu)方式大類選擇”流程圖

為提升具體實(shí)用性，我們將“采購(gòu)工作”細(xì)分出“采購(gòu)方式大類選擇”和“采購(gòu)方式細(xì)分選擇”，所謂大類選擇指的是，在采購(gòu)的各種列舉方式中，如何選擇屬于“公開招標(biāo)、邀請(qǐng)招標(biāo)”和“其他方式”。依據(jù)本文中的《“全部或者部分使用國(guó)有資金投資的項(xiàng)目”必須進(jìn)行招標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)對(duì)比一覽表》，以及對(duì)于江蘇省、無(wú)錫市關(guān)于“政府采購(gòu)”中招標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)的部分參照，我們制定如下“采購(gòu)方式大類選擇”流程圖作為示范應(yīng)用，見圖1：

六、總結(jié)及后續(xù)

本文對(duì)地方國(guó)企“以法促商，國(guó)資保值增值”理清了思路，并指出了相應(yīng)的分析方向，依據(jù)本文的方向和思路，各地方國(guó)企可以將此擴(kuò)大運(yùn)用到實(shí)際經(jīng)營(yíng)中的其他細(xì)節(jié)方面，制定相應(yīng)的流程和機(jī)制，如，采購(gòu)管理、資產(chǎn)投資管理、資產(chǎn)處置管理、財(cái)務(wù)管理和用人管理等。