摘 要 在審判實(shí)踐當(dāng)中，審理尤其是涉及不動(dòng)產(chǎn)登記、行政許可以及行政機(jī)關(guān)對(duì)民事?tīng)?zhēng)議所作的裁決等類型的案件時(shí)，往往會(huì)發(fā)現(xiàn)所審理的案件并非單一的行政或民事案件，各地對(duì)于如何處理這一問(wèn)題也有著不同做法，既有合并審理，也有分開(kāi)審理，兩者均有一定爭(zhēng)議。修訂后《行政訴訟法》第六十一條對(duì)這個(gè)問(wèn)題給出了一個(gè)較為明確的答案。因此，本文結(jié)合實(shí)際思考該法條施行后可能會(huì)遇到的困難和問(wèn)題，提出可行的建議，對(duì)于更好地解決行民交叉糾紛問(wèn)題乃至推動(dòng)行政法和民法的聯(lián)系互動(dòng)都有積極意義。

關(guān)鍵詞 行政糾紛 民事糾紛 一并審理

作者簡(jiǎn)介：李策，浙江省麗水市人民政府法制辦公室。

中圖分類號(hào)：D925 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.09.288

一、行民交叉糾紛審理機(jī)制的現(xiàn)狀

（一）行民交叉糾紛的概念及類型

行民交叉糾紛的類型，根據(jù)引發(fā)糾紛的基礎(chǔ)法律關(guān)系不同而可以分為兩大類，即行政糾紛、民事糾紛哪一個(gè)是導(dǎo)致行民交叉糾紛的主因不同而劃分：

1. 民事糾紛是主因，行政糾紛主要伴隨民事糾紛而發(fā)生。這一類型的交叉糾紛主要反映在涉及行政登記和行政機(jī)關(guān)對(duì)民事?tīng)?zhēng)議所作的裁決的行政訴訟中。行政登記往往是對(duì)民事行為產(chǎn)生的事實(shí)與責(zé)任、當(dāng)事人地位，權(quán)屬等進(jìn)行確認(rèn)并宣告。行政裁決則是為了解決民事糾紛而產(chǎn)生的，民事糾紛是交叉糾紛中最初始的糾紛。

2. 行政糾紛是主因，民事糾紛主要伴隨行政糾紛而發(fā)生。這一類型的交叉糾紛主要反映在涉及行政許可、征收、征用的行政訴訟中。以行政許可為例，行政許可依行政相對(duì)人申請(qǐng)而賦予其某種法律資格或從事特定行為的權(quán)利。

（二）行民交叉糾紛當(dāng)前的審理機(jī)制

在討論行民交叉糾紛的一并審理之前，筆者回顧了本次行訴法修訂之前的交叉糾紛審理機(jī)制：

1. 民事糾紛行政糾紛分別審理，即當(dāng)事人分別提起兩種不同的訴訟，法院分別由民事和行政兩個(gè)審判庭分別審理并作出裁決。在實(shí)務(wù)當(dāng)中，這種做法是比較普遍的一種，以筆者所工作的法院為例，通常依據(jù)上面提到的主因糾紛提前處理原則，如果以民事糾紛的裁判結(jié)果作為行政訴訟的前提，則先民后行，反之則是先行后民。

2. 民事糾紛行政糾紛同時(shí)審理，主要是在行政訴訟中附帶民事訴訟，其主要依據(jù)是最高人民法院關(guān)于行訴法的若干問(wèn)題解釋第61條，只是在此前的實(shí)踐中對(duì)于該條能否作為民事糾紛行政糾紛同時(shí)審理的法律依據(jù)一直有一定爭(zhēng)議。

二、行民交叉糾紛一并審理機(jī)制的問(wèn)題與爭(zhēng)議

（一）管轄權(quán)爭(zhēng)議問(wèn)題

行民交叉糾紛一并審理的管轄權(quán)主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面：其一，行政案件集中管轄與民事案件管轄的爭(zhēng)議，其二，是對(duì)行民交叉糾紛的案件定性爭(zhēng)議。

現(xiàn)行的民事案件管轄與行政案件管轄分別是依據(jù)民事訴訟法與行政訴訟法，其中行政案件采用的是區(qū)域相對(duì)集中管轄原則，以筆者所在地為例，全市的行政案件主要2到3個(gè)法院集中管轄，在上述行政案件集中管轄法院對(duì)區(qū)域內(nèi)行政案件有管轄權(quán)的同時(shí)，他們對(duì)于行政案件相關(guān)的交叉的民事糾紛卻沒(méi)有管轄權(quán)。

這就造成了一個(gè)尷尬的局面，我們?cè)O(shè)計(jì)行民交叉糾紛一并審理機(jī)制的一個(gè)很重要目地就在于提高效率，一并解決糾紛，減輕當(dāng)事人與法院的負(fù)擔(dān)。目前的民事案件管轄權(quán)與行政案件管轄權(quán)制度很大程度上制約了行民交叉糾紛一并審理機(jī)制所能適用的案件數(shù)量與地域范圍，許多當(dāng)事人會(huì)因?yàn)榧泄茌牱ㄔ簩?duì)民事糾紛無(wú)管轄權(quán)而無(wú)法要求對(duì)行民交叉糾紛一并審理，且可能不得不奔波于兩個(gè)不同法院應(yīng)訴，于當(dāng)事人而言是個(gè)不小負(fù)擔(dān)，于法院而言也無(wú)法提高效率。同時(shí)這一局面可能也無(wú)法很好地實(shí)現(xiàn)行民交叉糾紛一并審理機(jī)制的立法用意。因此，筆者以為如何解決行政案件集中管轄與民事糾紛管轄的矛盾是施行行民交叉糾紛一并審理機(jī)制后必須面對(duì)和解決的問(wèn)題與爭(zhēng)議。

行民交叉糾紛的案件定性爭(zhēng)議主要行民交叉糾紛在法院內(nèi)部的分工上。我國(guó)是一元制司法體系的國(guó)家，民事糾紛和行政糾紛交由同一法院體系下的不同的審判庭來(lái)審理。那么施行行民交叉糾紛一并審理機(jī)制后，是否意味著該類型的糾紛全部都依當(dāng)事人申請(qǐng)交由行政審判庭審理呢。筆者以為這顯然是不妥當(dāng)?shù)?，這在加重行政審判庭過(guò)重負(fù)擔(dān)的同時(shí)也是對(duì)法院內(nèi)部既有分工體系的一種破壞，在上文中筆者針對(duì)行民交叉糾紛中引發(fā)糾紛的基礎(chǔ)法律關(guān)系不同而將其進(jìn)行了分類，因此在具體案件審判實(shí)務(wù)中，對(duì)于行民交叉糾紛不應(yīng)不加區(qū)分一律地交由行政審判庭審理，而應(yīng)根據(jù)交叉糾紛中占主要地位的糾紛類型具體問(wèn)題具體分析，加以解決。

（二）民事行政兩種訴訟機(jī)制的不協(xié)調(diào)問(wèn)題

這種不協(xié)調(diào)主要體現(xiàn)在民事訴訟程序與行政訴訟程序兩者并存上。兩者在證據(jù)規(guī)則、歸責(zé)原則以及能否適用調(diào)解等這幾個(gè)方面均有一定的差異。

根據(jù)民事證據(jù)規(guī)則，民事糾紛的舉證責(zé)任分配主要遵循“誰(shuí)主張誰(shuí)舉證”，而行政糾紛依其證據(jù)規(guī)則，舉證責(zé)任分配主要是舉證責(zé)任倒置原則；在歸責(zé)原則上，民事糾紛通常采用的是過(guò)錯(cuò)責(zé)任原則，而行政糾紛的歸責(zé)原則在法條中并無(wú)十分清晰明確的規(guī)定，從保護(hù)行政相對(duì)方的角度很多時(shí)候采用的是過(guò)錯(cuò)推定原則。兩者如何并行同時(shí)又相互融合成為保障行民交叉糾紛一并審理機(jī)制順利運(yùn)行的一個(gè)關(guān)鍵。

調(diào)解是解決民事糾紛眾多機(jī)制較為常用也有效的一種，而在行政糾紛解決機(jī)制，對(duì)于調(diào)解適用有著嚴(yán)格的限制甚至基本不適用調(diào)解。而行民交叉糾紛實(shí)質(zhì)是平等主體之間的矛盾沖突，只是因?yàn)橛辛诵姓C(jī)關(guān)的國(guó)家公權(quán)力因素介入而有其特殊性，使其具有公共性的色彩，筆者以為此時(shí)在不影響社會(huì)公共利益的情況如何適當(dāng)運(yùn)用調(diào)解也是解決行民交叉糾紛的一個(gè)重要的可選路徑。

（三）法院現(xiàn)有組織結(jié)構(gòu)與行民交叉糾紛的沖突

我國(guó)現(xiàn)有的法院體系對(duì)于內(nèi)部各業(yè)務(wù)庭的職能與分工是明確而有邊界的，盡管法院內(nèi)部會(huì)有輪崗制度，但從實(shí)際情況出發(fā)來(lái)看絕大多數(shù)時(shí)候一線各辦案法官除去新進(jìn)法院時(shí)期外，都長(zhǎng)期比較固定在某一業(yè)務(wù)庭工作。

這種情況勢(shì)必使各業(yè)務(wù)庭法官長(zhǎng)期從事特定領(lǐng)域?qū)徟泄ぷ鳎ㄖ笮纬杀容^穩(wěn)定裁判思維模式與習(xí)慣，加之兩者在審判程序、舉證、歸責(zé)原則等多方面較大差異，對(duì)于此外的領(lǐng)域難免覺(jué)得有些生疏不適應(yīng)，這種情況同樣存在于行政審判庭。通過(guò)與多位行政審判法官的交流，他們均表示的確對(duì)于如何一并審理行民交叉糾紛中的民事糾紛的確存在裁判思路上的不習(xí)慣與不適應(yīng)。因此，如何在不打破法院現(xiàn)有的組織結(jié)構(gòu)的情況組建一個(gè)結(jié)構(gòu)合理的審判合議庭來(lái)審判行民交叉糾紛是落實(shí)行民交叉糾紛一并處理機(jī)制的重要環(huán)節(jié)。

三、關(guān)于行民交叉糾紛一并解決機(jī)制的建議

經(jīng)過(guò)上文的討論分析，筆者以為當(dāng)下行民交叉糾紛一并審理機(jī)制中主要存在管轄權(quán)爭(zhēng)議、訴訟機(jī)制不協(xié)調(diào)、法院組織機(jī)構(gòu)不適應(yīng)這幾個(gè)問(wèn)題，因此，結(jié)合域外經(jīng)驗(yàn)，以《行政訴訟法》第六十一條為思考原點(diǎn)，在此嘗試提出解決問(wèn)題的一些建議。

（一）建立合理管轄權(quán)爭(zhēng)議裁決機(jī)制

這里筆者主要以法日兩國(guó)立法模式作為借鑒吸收的對(duì)象，針對(duì)現(xiàn)實(shí)中存在的行政案件相對(duì)集中管轄的現(xiàn)狀以及行民交叉糾紛如何定性，該交由法院內(nèi)部哪個(gè)審判庭審理這兩個(gè)問(wèn)題展開(kāi)。

行政案件相對(duì)集中管轄是我國(guó)行政訴訟中一項(xiàng)重要的管轄權(quán)制度，實(shí)行已有較長(zhǎng)的時(shí)間且實(shí)踐證明已經(jīng)取得良好的效果，同時(shí)民事案件管轄中的地域管轄也是其管轄權(quán)制度的基礎(chǔ)與核心。筆者以為對(duì)無(wú)論是對(duì)于民事訴訟法抑或行政訴訟法做出突破都是牽一發(fā)而動(dòng)全身的，在實(shí)踐中不宜進(jìn)行。那么參考結(jié)合日本法中的關(guān)聯(lián)移送制度，結(jié)合現(xiàn)有的民事訴訟中當(dāng)事人可以選擇管轄地的相關(guān)規(guī)定，在立案階段，由法官向當(dāng)事人進(jìn)行釋明，告知其會(huì)依職權(quán)移送的情況，征得其同意，同時(shí)尊重當(dāng)事人的自愿選擇權(quán)，最終決定是合并審理后的行民交叉糾紛的最終管轄法院，不失為可以選擇的一條路徑。

這一做法構(gòu)建于現(xiàn)有的行政與民事訴訟法基礎(chǔ)上，通過(guò)法官釋明，結(jié)合當(dāng)事人的自愿選擇權(quán)，進(jìn)行依申請(qǐng)或依職權(quán)的移送一并審理，既避免了行政案件集中管轄法院因?yàn)闆](méi)有民事糾紛部分管轄權(quán)而無(wú)法進(jìn)行行民交叉糾紛一并審理的窘境，也避免了違反民事糾紛部分“不告不理”原則的問(wèn)題。

（二）確立行政民事審判并行協(xié)調(diào)與融合機(jī)制

行政民事兩種不同的審判權(quán)運(yùn)作有其各自的特點(diǎn)與差異，所謂融合兩者并行，從《行政訴訟法》第六十一條看，實(shí)際上該法條是以立法的形式清楚地確立了行政審判組織具有了特定情況下的民事審判權(quán)，從而打破了兩個(gè)部門(mén)法間的壁壘，這是兩者得以并行融合的前提。

筆者以為在審理行民交叉糾紛的案件中，針對(duì)其不同部分糾紛的情況還是應(yīng)該融合中保持區(qū)別，在舉證責(zé)任、歸責(zé)原則上，還是應(yīng)該民事糾紛部分適用民事訴訟的舉證責(zé)任分配與歸責(zé)原則，行政部分糾紛適用行政訴訟的舉證責(zé)任分配與歸責(zé)原則，考慮混合糾紛中各方當(dāng)事人的具體情況，予以適當(dāng)調(diào)整。在這一過(guò)程，筆者以為基礎(chǔ)法律關(guān)系先決原則是應(yīng)該堅(jiān)持，即在具體審理過(guò)程中，對(duì)于導(dǎo)致混合糾紛的基礎(chǔ)糾紛應(yīng)該先行予以解決。

對(duì)于調(diào)解在行民交叉糾紛中的適用，針對(duì)行政法對(duì)于調(diào)解有嚴(yán)格的適用范圍的現(xiàn)狀，應(yīng)予以充分遵守，但法官在具體審判中，可以綜合考量不損害社會(huì)公共利益這個(gè)大前提，從有利糾紛解決的角度出發(fā)，適當(dāng)?shù)剡\(yùn)用調(diào)解手段解決糾紛。

（三）設(shè)置相適應(yīng)的審判組織

我國(guó)現(xiàn)行的法院組織機(jī)構(gòu)是嚴(yán)格區(qū)分各業(yè)務(wù)庭的審理案件范圍的，相應(yīng)地各業(yè)務(wù)庭的法官也是術(shù)業(yè)有專攻的，實(shí)行行民交叉糾紛一并審理后，行政審判庭的法官將具有特定情況下的民事審判權(quán)。筆者無(wú)意貶低行政審判法官的民事審判能力，只是在實(shí)際中，由于長(zhǎng)期從事某一特定領(lǐng)域案件的審理，也形成了自身穩(wěn)定的裁判模式與思維方式，不免對(duì)于另一領(lǐng)域案件的審理感到不適應(yīng)，與專門(mén)的民事審判法官相比可能在思維模式上也有較大不同。

基于此，筆者設(shè)想在不新設(shè)機(jī)構(gòu)的情況下組建一個(gè)審理行民交叉糾紛的混合審判組織。得益于法院內(nèi)部的輪崗制度以及正常工作調(diào)整交流，實(shí)踐中，各級(jí)法院行政審判庭中一般均有一定數(shù)量同時(shí)具備豐富行政、民事案件審理經(jīng)驗(yàn)的資深法官，他們可以擔(dān)任混合編成的合議庭的審判長(zhǎng)，同是另外兩名合議庭庭組成人員則可以分別由來(lái)來(lái)自民事審判庭和行政審判庭的法官擔(dān)任，共同一并審理行民交叉糾紛，審判長(zhǎng)維持平衡，盡可能保證一并審理的公正性與合理性。