（重慶警察學院，重慶 401331）

中國自由貿(mào)易試驗區(qū)（以下簡稱“中國自貿(mào)區(qū)”）建設是經(jīng)濟全球化背景下我國實施的一項重大國家戰(zhàn)略，也被學者稱為我國“尋求新一輪‘入世’主動權的試驗田”。[1]黨的十九大報告明確提出，要推動形成全面開放新格局，賦予自貿(mào)區(qū)更大改革自主權，探索建設自由貿(mào)易港。自2013年8月上海自貿(mào)區(qū)成立以來，我國已分批成立了共12個自貿(mào)區(qū)。①較之其他經(jīng)濟功能區(qū)，自貿(mào)區(qū)在貿(mào)易開放、監(jiān)管理念、法律政策等方面具有明顯差異，也正是這些差異，使自貿(mào)區(qū)建設對警務工作產(chǎn)生了深刻影響。本文試結合當前中國自貿(mào)區(qū)公安機關的警務實踐，從多個領域分析自貿(mào)區(qū)建設對警務工作之影響。

一、中國自貿(mào)區(qū)建設對公安機關職能定位之影響

在經(jīng)濟全球化和區(qū)域經(jīng)濟一體化新變革格局中，自貿(mào)區(qū)作為我國進一步擴大對外開放、深化經(jīng)濟體制改革的產(chǎn)物，其建設發(fā)展之核心即在于制度創(chuàng)新。公安機關是政府的重要組成部分，兼有行政管理和刑事偵查職權，對其職能定位理應放到自貿(mào)區(qū)建設背景下政府職能的轉變中，加以理解與把握。如有學者指出：“近幾年來，特別是黨的十八大以來，上海在推進政府職能轉變，深化行政體制改革方面的探索，取得的成效和新的進展，為自貿(mào)試驗區(qū)建設中的政府職能轉變奠定了良好基礎，形成了后續(xù)改革良性的路徑依賴?！盵2]實際上，2013年黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》就著眼于我國改革發(fā)展全局，系統(tǒng)闡述了全面正確履行政府職能的總體要求，為加快轉變政府職能、進一步簡政放權、更好發(fā)揮政府作用指明了方向。2015年11月，李克強總理在上海自貿(mào)區(qū)考察時強調(diào)得更清楚，自貿(mào)區(qū)要大膽地試，使權力做減法，給責任做加法，為市場做乘法，用更高水平的改革開放釋放經(jīng)濟發(fā)展?jié)摿Α?016年全國公安廳局長會議上公安部要求，公安機關要主動服務“一帶一路”、自貿(mào)區(qū)建設等國家重大發(fā)展戰(zhàn)略，抓好邊防出入境管理制度等改革政策落地實施，最大限度為經(jīng)貿(mào)往來、人員流動、人才引進創(chuàng)造便利條件?？梢哉f，正是自貿(mào)區(qū)建設中政府職能之轉變?yōu)楣矙C關的職能定位提出了新的要求。較之傳統(tǒng)意義上的警務模式，自貿(mào)區(qū)警務工作無疑將更具專業(yè)性和創(chuàng)新性，其核心可以用“服務保障”加以概括。從筆者掌握的情況看，當前設立較早的滬、粵、津、閩四地自貿(mào)區(qū)公安機關，已經(jīng)探索實施了一些特色警務機制，彰顯出公安機關服務保障自貿(mào)區(qū)建設之實踐樣態(tài)（見表1）。

表1 滬粵津閩自貿(mào)區(qū)的特色與警務機制實踐創(chuàng)新②

通過表1不難看到，公安機關對自貿(mào)區(qū)建設的服務保障與自貿(mào)區(qū)的區(qū)位定域性、產(chǎn)業(yè)聚集性、監(jiān)管特殊性、政策激勵性等基本特征密切相關。[3]一方面，就自貿(mào)區(qū)共同特征而言，至少表現(xiàn)為三點。一是自貿(mào)區(qū)的本質即為自由，其“境內(nèi)關外”的屬性及所追求的投資和貿(mào)易自由化、便利化，需要警務工作不斷弱化管理色彩、強化服務主導，以適應市場化、法治化和國際化的營商環(huán)境。二是自貿(mào)區(qū)實行以“法無禁止即自由”為特征的負面清單管理③，將放寬外商投資準入限制，致使公安管理范疇發(fā)生變化（如文化、體育、娛樂等領域的開放，可能超越公安機關常規(guī)的治安管理范疇），加之依照國際通行規(guī)則，負面清單的內(nèi)容不能增加只能縮減，這無疑會對警務工作帶來新的考驗。三是自貿(mào)區(qū)針對貨物貿(mào)易領域“一線放開、二線管住、區(qū)內(nèi)流轉自由”（“一線”指國境線，“二線”指自貿(mào)區(qū)與內(nèi)地的連接線）的監(jiān)管模式，將使傳統(tǒng)注重事前審批的公安監(jiān)管向注重事中、事后監(jiān)管轉變。另一方面，公安機關服務保障自貿(mào)區(qū)建設之職能定位，也同各自貿(mào)區(qū)的發(fā)展目標、功能定位、主要任務等相關聯(lián)。例如，根據(jù)2015年國務院印發(fā)的《中國（福建）自由貿(mào)易試驗區(qū)總體方案》，福建自貿(mào)區(qū)應以創(chuàng)新兩岸合作機制、增強閩臺經(jīng)濟關聯(lián)度、拓展與21世紀“海上絲綢之路”沿線國家和地區(qū)交流合作深度和廣度等為發(fā)展目標，并明確了平潭、廈門和福州三個片區(qū)的功能定位，相應地在服務保障自貿(mào)區(qū)建設方面，福州馬尾警方就探索實施了出入境管理融入“地域元素、自貿(mào)區(qū)元素、警察元素”[4]的接軌自貿(mào)特色警務；為提高自貿(mào)區(qū)治安防控體系智能化水平，福清公安開啟了“智慧警務”建設，打造集視頻指揮、信息查詢、通信保障等多功能于一體的警務監(jiān)控中心。[5]又如，國務院于2017年3月新設重慶自貿(mào)區(qū)，印發(fā)《中國（重慶）自由貿(mào)易試驗區(qū)總體方案》將“開展知識產(chǎn)權綜合管理改革試點”作為優(yōu)化營商法治環(huán)境的主要任務之一，為充分履行公安職能助推改革試點，公安機關加大了打擊侵犯商標權、專利權、著作權、商業(yè)秘密等侵犯知識產(chǎn)權犯罪的力度，而這無疑又有利于保障電子核心部件、云計算、高端裝備、生物醫(yī)藥等“高端產(chǎn)業(yè)集聚”“法治環(huán)境規(guī)范”等發(fā)展目標之實現(xiàn)。至此，可以歸納出，正是自貿(mào)區(qū)的典型特點及戰(zhàn)略目標“倒逼”公安機關轉變職能定位，以提升服務保障自貿(mào)區(qū)建設的質效和水平。

二、中國自貿(mào)區(qū)建設對公安行政管理之影響

自貿(mào)區(qū)建設發(fā)展“制度創(chuàng)新”之核心，必然要求公安行政管理制度機制的創(chuàng)新，而制度機制創(chuàng)新集中體現(xiàn)為：在自由貿(mào)易規(guī)則下，其對公安行政管理服務意識和法治透明度的要求更高。實際上，這種要求又與我國政府不斷深化行政體制改革、轉變政府職能，推動簡政放權和行政審批制度改革的“放管服”（簡政放權、放管結合、優(yōu)化服務之簡稱）④改革要求是相契合的，其重心在于在加快政府職能轉變的背景下，公安機關秉持“服務保障”之職能定位，重點推進“兩個轉變”：一是公安行政監(jiān)管由事前審批向事中、事后監(jiān)管調(diào)控轉變，以充分發(fā)揮市場在資源配置上的決定性作用；二是公安行政管理模式由管理主導向服務主導型轉變，以最大限度地激發(fā)多元市場主體的創(chuàng)新活力。不過，有學者指出，政府職能轉變作為自貿(mào)區(qū)建設的關鍵，具有“牽一發(fā)動全身”的效用，加之當前自貿(mào)區(qū)建設尚處于探索階段，政府職能實現(xiàn)方式轉變還面臨來自管理體制、市場開放、電子政務建設、法律法規(guī)、社會力量參與等方面多重制約。[6]這里，主要從自貿(mào)區(qū)公安管理體制、公安行政監(jiān)管、公安行政管理服務等三個方面，分析自貿(mào)區(qū)建設給公安行政管理帶來的影響。

首先在公安管理體制上，自貿(mào)區(qū)作為特殊經(jīng)濟區(qū)域，其經(jīng)濟上的相對獨立性和行政上的依賴性，決定了自貿(mào)區(qū)公安行政管理需要一個專業(yè)性、權威性的公安機關，但目前自貿(mào)區(qū)卻普遍缺乏這樣的公安機關。由于長期以來我國公安系統(tǒng)實行“條塊結合、以塊為主”的管理體制，導致自貿(mào)區(qū)不同區(qū)域片區(qū)由不同的公安機關管理（一般至少涉及3個以上公安機關），這容易形成條塊分割、多頭管理局面，由此帶來政策理解沖突、權責任務交叉、管理效率不高等弊端。筆者調(diào)研發(fā)現(xiàn)，同一自貿(mào)區(qū)不同區(qū)域片區(qū)各自所屬公安機關在案件管轄上還存在推諉扯皮現(xiàn)象，在行政執(zhí)法標準、證據(jù)規(guī)格等把握上也存在不統(tǒng)一的地方。而一些發(fā)達國家自貿(mào)區(qū)警察管理體制正與之相反，如國外資料顯示，1979年設立的美國紐約港自貿(mào)區(qū)由紐約——新澤西港務局統(tǒng)一管理，該機構雖然地跨兩州，由紐約州和新澤西州政府聯(lián)合成立，卻配備了自己的警察執(zhí)法力量。為了克服上述弊端，理順自貿(mào)區(qū)公安管理體制，有效統(tǒng)籌自貿(mào)區(qū)警務工作，2014年9月上海市公安局自由貿(mào)易試驗區(qū)分局正式掛牌成立，其作用功能在于“按照‘區(qū)內(nèi)事、區(qū)內(nèi)辦’要求，上海市公安局通過授權在行政管理上發(fā)揮分局對自貿(mào)區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的服務保障作用”。[7]這是我國成立的第一個自貿(mào)區(qū)專門的公安機關，其無疑有利于在公安組織體系層面克服多頭管理之弊，以滿足自貿(mào)區(qū)公安行政管理的需要。

其次是在公安行政監(jiān)管領域，這種影響主要表現(xiàn)在兩方面。一方面是在自貿(mào)區(qū)負面清單管理模式下，變革原有易束縛市場自由的行政許可和審批制度，隨著事前審批事項范圍不斷縮減，需弱化公安機關在治安、交通、消防、出入境等條線的剛性事前行政審批。以上海自貿(mào)區(qū)消防條線行政審批改革為例，按照國務院辦公廳于2017年6月印發(fā)的《自由貿(mào)易試驗區(qū)外商投資準入特別管理措施（負面清單）（2017年版）》規(guī)定，外資獲準進入我國消防市場，在自貿(mào)區(qū)內(nèi)依內(nèi)外資一致原則實施管理；而除涉及易燃易爆危險品的建筑和大型人員密集場所需事先取得消防行政審批許可外，其他建設工程均實行備案抽查制度。從中可以看到，上海公安機關在自貿(mào)區(qū)“放管服”改革中行政審批權之弱化，這無疑契合了國際通行注重單位自我管理、激勵社會廣泛參與的消防監(jiān)管模式。另一方面，事前行政審批的弱化給公安機關針對違法犯罪、安全穩(wěn)定的事中、事后監(jiān)管帶來壓力，如易燃易爆危險品企業(yè)的入駐，給安防工作帶來巨大安全隱患。此時就需要更加強化“合作”的理念，集約多元力量參與監(jiān)管，以實現(xiàn)事中事后監(jiān)管之效能。為此，有人提出通過強調(diào)“合作”和“參與”的協(xié)商性行政執(zhí)法體制創(chuàng)新，來實現(xiàn)自貿(mào)區(qū)公安行政執(zhí)法之平等性、服務性、經(jīng)濟性和裁量性。[8]自貿(mào)區(qū)公安機關已在這方面開展了一些警務實踐，如上海自貿(mào)區(qū)公安分局打造直聯(lián)互通的“三大”（警企、警銀、警社）服務監(jiān)管平臺、福建平潭綜合試驗區(qū)公安局“主動跟進自貿(mào)區(qū)”的警務機制建設等（見表2）。

表2 上海和福建自貿(mào)區(qū)公安機關基于“合作”理念的警務實踐⑤

通過表2不難看出，自貿(mào)區(qū)公安行政監(jiān)管中強化警方與其他力量合作的實際功用。這一點正如美國學者朱迪·弗里曼所指出：“在合作模式下，參與可以改進規(guī)則的信息基礎從而提升決定的質量，并因而增加成功實施的可能性，并且就規(guī)則在實踐中的效果提供重要的反饋?！盵9]而實際上，美國警學專家J.Q.威爾森在歸納“服務型”警務模式的典型特征時，也言明了合作之重要性：“這種警務模式傾向于與社會服務單位或者‘幫助’單位合作，去控制犯罪，以解決治安問題。”[10]從中又可以看到，自貿(mào)區(qū)公安行政管理服務與公安行政監(jiān)管相同，亦需更為強調(diào)“合作”之基本理念。

最后是公安行政管理服務方面，在自貿(mào)區(qū)建設中，優(yōu)化營商環(huán)境會使政府承載更多的服務職能，相應地，公安行政管理的服務主導色彩會更趨明顯。此時，公安行政管理不再必然體現(xiàn)為單一的強制與被強制關系，而是還需強化為自貿(mào)區(qū)建設提供高質量的行政服務。李克強總理指出，深化“放管服”改革要取得更大成效，就要做到以簡政放權放出活力和動力、以創(chuàng)新監(jiān)管管出公平和秩序、以優(yōu)化服務服出便利和品質。⑥這些要求亦顯示出自貿(mào)區(qū)建設發(fā)展中應對公安行政管理之“服務性”更為強調(diào)，這在當前一些警務實踐中已有直接體現(xiàn)。以福建自貿(mào)區(qū)為例，2015年福建公安與海關、檢驗檢疫等部門配合，推出“臺（臺灣）車入閩便利化措施”，簡化臺車和機動車駕駛人臨時入閩行駛牌照申領手續(xù)，實現(xiàn)臺車入閩快速通關，方便了兩岸人員、車輛往來[11]；福建公安邊防機關創(chuàng)新實施《服務自貿(mào)區(qū)建設十項措施》⑦則兌現(xiàn)了官方提出的自貿(mào)區(qū)的事“馬上就辦、辦就辦好”的服務承諾，促成了公安行政服務前移，使公安邊檢服務質量和通關效益得到提升。此外，為主動服務自貿(mào)區(qū)建設，上海、福建、湖北、重慶、四川等地出入境管理方面的探索創(chuàng)新也十分典型，如上海公安在外國人辦理證件業(yè)務上創(chuàng)新實施的“單一窗口”制，即變此前辦證“往返跑”為“一個窗口、一套材料、一次申請、一并辦結”，使辦事效率大幅提升，實現(xiàn)讓“自貿(mào)區(qū)跨境引才大提速”之效果。[12]這無疑也是自貿(mào)區(qū)建設促使公安行政服務改革創(chuàng)新的顯例。

三、中國自貿(mào)區(qū)建設對社會治安治理之影響

改革開放40年以來，社會主義市場經(jīng)濟體制不斷健全完善，社會治安狀況保持總體穩(wěn)定，但仍然面臨一些新情況新問題。正如有學者總結：“社會治安是社會秩序的一個組成部分”“在進一步深化改革、擴大開放的新形勢下，由于各種主客觀原因，我們面臨的治安形勢仍然相當嚴峻”。[13]作為新時期國家深化改革開放“試驗田”的自貿(mào)區(qū)，其社會治安形勢在此大背景下，加之制度創(chuàng)新帶來的風險，日益呈現(xiàn)出了一些新特點，使警務工作面臨著新考驗。例如，在“一線放開”監(jiān)管模式下，“二線管住”的壓力持續(xù)加大，如通過倉儲物流、集卡運輸?shù)确绞竭\送易燃易爆物品、毒品、槍支等違法違禁品風險增加；負面清單管理過程中，文化娛樂等行業(yè)外商投資準入，可能在自貿(mào)區(qū)內(nèi)滋生“黃賭毒”現(xiàn)象⑧；高度集聚的中外企業(yè)、機構及其人財物流動增量，致使人口、場所、交通管理、街面管控等治安基礎工作難度變大。從中不難窺見，自貿(mào)區(qū)制度創(chuàng)新對社會治安形勢產(chǎn)生的影響。再以筆者調(diào)研的內(nèi)地某自貿(mào)區(qū)某片區(qū)為例，來說明自貿(mào)區(qū)警務工作在社會治安方面面臨的新形勢。該自貿(mào)片區(qū)占地近23平方公里（含綜合保稅區(qū)約9平方公里和鐵路保稅物流中心〔B型〕0.15平方公里），片區(qū)的功能定位為打造加工貿(mào)易轉型升級示范區(qū)，重點發(fā)展智能裝備、電子信息等制造業(yè)，以及保稅物流中轉分撥等生產(chǎn)性服務業(yè)，優(yōu)化加工貿(mào)易發(fā)展模式。該自貿(mào)片區(qū)設立以來，當?shù)亟?jīng)濟社會發(fā)展發(fā)生了很大變化，公安機關開展社會治安治理至少面臨以下三個方面的問題。

（一）社會矛盾日趨復雜。某自貿(mào)區(qū)自于2017年正式掛牌以來，大型園區(qū)和公司企業(yè)不斷落戶該片區(qū)及周邊工業(yè)配套發(fā)展區(qū)，由此導致因征地拆遷、建筑施工、勞動爭議等因素引發(fā)的社會矛盾日趨多樣化，矛盾主體更加多元化，矛盾性質也更為復雜化。早在2013年，國家土地督察上海局就針對上海自貿(mào)區(qū)土地利用管理調(diào)研指出，自貿(mào)區(qū)面臨產(chǎn)業(yè)轉型升級和結構優(yōu)化挑戰(zhàn)，區(qū)內(nèi)土地以工業(yè)用地為主，如何在短期內(nèi)為國內(nèi)外企業(yè)提供大量商業(yè)和辦公用房，滿足急劇增加的企業(yè)退出登錄需求，顯示出土地利用結構存在調(diào)整優(yōu)化問題。而土地需求如若得不到滿足，容易引發(fā)“地荒”等一系列社會問題。筆者調(diào)研了解到，勞資糾紛在片區(qū)維穩(wěn)和群體性事件中所占比重日益增大，近幾個月在屬地公安機關接報糾紛、維穩(wěn)類警情中，勞資糾紛占比達近73%。還有人擔心自貿(mào)區(qū)內(nèi)各種自由便捷的交易平臺，還可能被境外宗教和非政府組織利用，從而對國家安全和社會穩(wěn)定產(chǎn)生威脅。同時，隨著人才中介、資信調(diào)查、工程設計、醫(yī)療、教育等服務產(chǎn)業(yè)的對外開放，相關個體性矛盾與群體性矛盾糾紛也有交織疊加之趨勢，自貿(mào)片區(qū)社會不穩(wěn)定因素增多。

（二）治安隱患日益增多。調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，該片區(qū)群眾的社會安全感較為靠前，但違法犯罪的誘因卻大量存在，盜竊、詐騙等多發(fā)性侵財案件仍然占據(jù)較大比重。隨著近年來自貿(mào)區(qū)快速發(fā)展，外資進入逐漸增多，外來人員涌入片區(qū)，導致該片區(qū)人口結構發(fā)生變化，流動人口比重日益上升，從而客觀上為違法犯罪活動提供了新的便利條件和空間，一些輸入性、流竄性、智能性違法犯罪顯現(xiàn)出向自貿(mào)區(qū)匯聚的“洼地效應”。筆者收集的一件某沿海自貿(mào)片區(qū)公安部門服務自貿(mào)區(qū)建設簡報寫到：“要科技強警，提升口岸服務效能”“建立全港區(qū)高清監(jiān)控體系，針對管控死角提供重點盲點區(qū)域報警設定，對進入設定區(qū)域或者搭靠設定區(qū)域的可疑船舶實行自動報警，為維護口岸安全和秩序提供保障”。從這些警務應對措施也不難看到，治安隱患可能對自貿(mào)區(qū)所產(chǎn)生的負面影響。而在較早設立的上海自貿(mào)區(qū)，各類公共安全隱患也呈現(xiàn)出“存量未減、增量巨大”之態(tài)勢，有專門調(diào)研顯示：“由于歷史原因，自貿(mào)區(qū)內(nèi)不少‘先上車、后買票’的企業(yè)中存在安防手續(xù)不全、防護設施落后、安全設施不達標的‘非法建筑’，安全隱患問題突出?！盵14]此外，隨著該片區(qū)建設發(fā)展和中歐班列發(fā)班頻率的增加，人流、物流、車流加劇運動，公安交管方式落后與大型運輸車輛激增、智能交通建設滯后與群眾交通法治意識薄弱等矛盾日益凸顯，對片區(qū)的道路交通管理帶來較大壓力，2018年1-5月，該片區(qū)查處的交通違法案件同比上升32.4%。自貿(mào)區(qū)內(nèi)交通違章多發(fā)、事故上升、秩序混亂等現(xiàn)象，無疑將進一步考驗公安機關在交通管理方面的能力水平。

（三）經(jīng)濟糾紛日漸多發(fā)。自貿(mào)區(qū)便利化、市場化、國際化的營商環(huán)境對企業(yè)入駐的吸引力增強，據(jù)不完全統(tǒng)計，近年來該片區(qū)每天有8家以上企業(yè)快速入駐，片區(qū)內(nèi)新注冊成立公司也成倍增加。隨著入駐企業(yè)和新設立公司逐步進入常態(tài)運營，涉及公司企業(yè)的法律糾紛也浮現(xiàn)出來，特別是投資貿(mào)易、金融商事、知識產(chǎn)權等經(jīng)濟類糾紛逐漸增多。例如，2017年11月，片區(qū)所屬派出所在排查中發(fā)現(xiàn)，區(qū)內(nèi)一家企業(yè)代理深圳某公司自動售貨機，合同簽訂后因代理權效力問題發(fā)生糾紛，雙方多次協(xié)商未果，企業(yè)老板情緒十分激動，聲稱：“代理權問題如果不解決，公司員工將集體‘鬧事’”；后派出所積極開展調(diào)查，發(fā)現(xiàn)深圳公司在簽訂合同之初，即存在顯失公平問題，于是派出所主動出面聯(lián)系深圳公司的負責人，并對其開展法治教育，最終雙方協(xié)商達成一致意見，維持了片區(qū)社會秩序穩(wěn)定。[15]與此同時，經(jīng)濟糾紛的主體也呈現(xiàn)出由初期的內(nèi)資企業(yè)、中國公民向外資企業(yè)、外國公民轉變之趨勢，這無疑又會使公安機關面臨如何化解跨國糾紛爭議、維護社會穩(wěn)定的問題，也從側面反映出自貿(mào)區(qū)建設在便利中外人員來往的同時，外國人身份復雜化、居住地域擴大化等特征帶來的諸如“三非”（指外國人非法入境、非法居留、非法就業(yè)）管理問題，對公安機關在自貿(mào)區(qū)開展社會治安治理帶來新的考驗。

四、中國自貿(mào)區(qū)建設對經(jīng)濟犯罪防控之影響

自貿(mào)區(qū)建設以投資體制改革、金融制度創(chuàng)新和服務業(yè)制造業(yè)擴大開放為核心任務，通過放松政府對市場的管制，形成了自貿(mào)區(qū)內(nèi)營商環(huán)境自由、寬松、開放的鮮明特點。正是基于這些任務和特點，人、物、資金、信息、技術等經(jīng)濟要素加速流動，極大地激發(fā)了自貿(mào)區(qū)的經(jīng)濟活力，但同時也使經(jīng)濟違法犯罪的吸引力得以增強。近年來，在自貿(mào)區(qū)內(nèi)金融貿(mào)易、稅收征管、知識產(chǎn)權等領域，經(jīng)濟犯罪風險持續(xù)加大，并逐漸成為區(qū)內(nèi)犯罪類型的主要增長點。筆者赴某自貿(mào)區(qū)某片區(qū)所屬公安機關調(diào)研發(fā)現(xiàn)，該自貿(mào)片區(qū)自設立以來，刑事發(fā)案率總體狀況趨于平穩(wěn)，近年來未發(fā)生殺人、爆炸、搶劫、綁架等嚴重暴力案件，但是經(jīng)濟犯罪案件在刑事發(fā)案中所占比例卻逐年上升，從2014年至2017年年均上升2.3%。在自由貿(mào)易區(qū)立法較為成熟的國家，違反自由貿(mào)易區(qū)法的行為被認為是一種經(jīng)濟犯罪，這類犯罪涉及面廣，影響較大，其后果也相對比較嚴重，在立法上規(guī)定了較為嚴厲的處罰，以威懾違法犯罪活動，保證自由貿(mào)易區(qū)順利發(fā)展。[16]因此，涉自貿(mào)經(jīng)濟犯罪往往成為國外執(zhí)法部門重點打擊案件范圍。我國公安機關擔負著預防、制止和偵查犯罪活動之基本職責，自貿(mào)區(qū)建設中經(jīng)濟犯罪案件日漸增多，區(qū)域性、系統(tǒng)性金融風險隨之上升，也無疑會使警務工作面臨更大壓力。

自貿(mào)區(qū)所屬檢察機關發(fā)布的“檢察白皮書”相關內(nèi)容，從另一角度體現(xiàn)了此種趨勢。例如，2018年5月，上海浦東新區(qū)檢察院發(fā)布的《2017年度涉自貿(mào)、科創(chuàng)檢察工作白皮書》顯示：浦東檢察院在2017年共受理涉自貿(mào)和科創(chuàng)經(jīng)濟犯罪案件168件、229人，其中破壞金融管理秩序案21件、27人（占比17%），金融詐騙案46件、49人（占比38%）。這些案件主要表現(xiàn)為金融詐騙、破壞金融管理秩序、侵犯知識產(chǎn)權、擾亂市場秩序及銷售偽劣商品等五類。同年6月，成都雙流區(qū)檢察院發(fā)布《涉自貿(mào)刑事檢察白皮書（2017.4-2018.4）》，分析涉自貿(mào)案件呈現(xiàn)出兩個新特點：一是傳統(tǒng)侵犯知識產(chǎn)權犯罪案件向高價值商品領域蔓延并日趨產(chǎn)業(yè)鏈化；二是金融、保險、航空等企業(yè)人員利用管理漏洞泄露公民個人信息情況漸現(xiàn)。由于這些案件皆屬公安機關管轄范圍，自然不能不對警務工作產(chǎn)生深刻影響。

實際上，自貿(mào)區(qū)建設中的金融創(chuàng)新在創(chuàng)造經(jīng)濟利好的同時，也帶來較高的經(jīng)濟犯罪風險。筆者收集的一件某公安局《關于服務保障某自由貿(mào)易試驗區(qū)建設的指導意見》要求，公安機關應順應自貿(mào)區(qū)特殊管理體制，審慎對待金融稅收等領域創(chuàng)新過程中的新情況、新問題，準確把握法律政策，注意區(qū)分經(jīng)濟糾紛與經(jīng)濟犯罪、改革創(chuàng)新出現(xiàn)偏差與鉆改革空子實施犯罪的界限。這一要求反映出自貿(mào)區(qū)金融創(chuàng)新的兩面性及執(zhí)法實踐中把握的導向與困難。2015年9月，最高人民檢察院發(fā)布的一件金融犯罪典型案例——上海某實業(yè)有限公司、某動力機械有限公司王某逃匯案，作為涉自貿(mào)區(qū)首例逃匯案件，清晰反映了自貿(mào)區(qū)金融創(chuàng)新可能帶來的經(jīng)濟犯罪風險。本案采取了與傳統(tǒng)逃匯犯罪不同的方式⑨，引發(fā)了司法界對逃匯行為認定的爭議，具體表現(xiàn)為：本案不法分子通過虛構貿(mào)易背景，先行存入等額人民幣保證金，再采取外匯貸款形式套取大量外匯資金，以進口名義將外匯匯出境外，再以出口名義將外匯流回境內(nèi)，實現(xiàn)利用境內(nèi)外利差跨境內(nèi)外市場套利之目的；與傳統(tǒng)逃匯的區(qū)別在于，其犯罪動機不是將外匯匯出境外，而是賺取利率差，犯罪結果是匯出境外的外匯最終仍然回到境內(nèi)。[17]由此可見，犯罪分子正是利用了上海自貿(mào)區(qū)金融改革創(chuàng)新使跨境貿(mào)易更為便利，通過借助離岸公司以虛假轉口貿(mào)易實施逃匯犯罪，損害國家外匯管理秩序和金融安全。

調(diào)研中有經(jīng)偵民警告訴筆者，從近年案件偵查情況看，自貿(mào)區(qū)設立后一些典型經(jīng)濟犯罪逐漸浮現(xiàn)出來。例如，自貿(mào)區(qū)試行人民幣資本項目可兌換、跨境使用、金融市場利率市場化等方面金融制度創(chuàng)新，可能誘發(fā)金融詐騙、跨國洗錢等新型經(jīng)濟犯罪；自貿(mào)區(qū)在稅收征管方面的政策突破，不排除企業(yè)或個人為追求利益最大化，鉆稅收政策空子實施騙稅、逃稅等違法犯罪活動；隨著自貿(mào)區(qū)電子信息、互聯(lián)網(wǎng)軟件、高端裝備、生物醫(yī)藥等產(chǎn)業(yè)的興起，侵犯知識產(chǎn)權犯罪的發(fā)案率顯著提升。⑩而這些犯罪也日益呈現(xiàn)出網(wǎng)絡化、智能化之新趨勢，如傳統(tǒng)銷假類知識產(chǎn)權犯罪與網(wǎng)絡平臺相互結合；在融資領域出現(xiàn)了利用P2P網(wǎng)絡平臺、網(wǎng)絡商城等手段實施非法集資案件等。這些充分說明，自貿(mào)區(qū)建設進程中經(jīng)濟犯罪案件的專業(yè)化、多樣化、網(wǎng)絡化等新特點，給公安經(jīng)偵工作帶來了巨大挑戰(zhàn)，需要公安機關著力加以應對。

此外，筆者收集到公安機關偵辦的一個案例，基本案情為：廣州某投資有限公司法定代表人李某自2013年以來，以其公司在廣州某市城郊開發(fā)建設“某生態(tài)養(yǎng)生度假公社”和準備在上海自貿(mào)區(qū)成立子公司為名，面向社會高息借款，承諾借款時間半年、半年利息為11%-15%，借款時間一年、年利息為24%，后支付部分借款本金和利息后關門跑路。該案件中，犯罪嫌疑人正是以“上海自貿(mào)區(qū)”（發(fā)展前景好、預期收益可觀）為誘餌，實施非法吸收公眾存款的犯罪行為。據(jù)此，自貿(mào)區(qū)建設中還可能伴生出其他經(jīng)濟犯罪，這也是警務工作在經(jīng)濟犯罪防控方面需加注意的。

五、結語

通過以上分析不難看到，中國自貿(mào)區(qū)建設對警務工作全面而深刻的影響。習近平總書記指出，自貿(mào)區(qū)建設核心任務是制度創(chuàng)新，要以自貿(mào)區(qū)建設為突破口，努力構建高標準開放型經(jīng)濟新體制。這充分表明，自貿(mào)區(qū)戰(zhàn)略下我國改革開放還將持續(xù)推進，對警務工作的影響亦是長期而深遠的。美國學者奎斯特弗·斯頓曾提出“警務改革新專業(yè)化”應包含承擔責任、有效執(zhí)法、改革創(chuàng)新和改革整體性四個要素。[18]這對理解自貿(mào)區(qū)警務工作無疑具有啟發(fā)意義，公安機關唯有正確認識自貿(mào)區(qū)建設對警務工作的多維影響，探索實踐自貿(mào)區(qū)警務機制改革創(chuàng)新，方能有效服務保障自貿(mào)區(qū)建設發(fā)展。

注釋：

①這12個自貿(mào)區(qū)分別為：2013年9月，國務院批復成立上海自貿(mào)區(qū)；2015年4月，成立廣東、天津、福建3個自貿(mào)區(qū)；2017年3月，成立遼寧、浙江、河南、湖北、重慶、四川、陜西7個自貿(mào)區(qū)；2018年4月，黨中央決定支持海南全島建設自貿(mào)區(qū)，支持海南探索推進中國特色自由貿(mào)易港建設。

②表中自貿(mào)區(qū)警務機制實踐創(chuàng)新情況來源于筆者收集的新聞報道、公安機關文件資料和調(diào)研所獲信息。

③負面清單是指僅列舉法律法規(guī)禁止的事項，對于法律沒有明確禁止的事項，都屬于法律允許的事項；負面清單管理模式對于擴大市場主體準入自由、激發(fā)市場主體活力、減少政府管制，具有重要現(xiàn)實意義。參見王利明：《負面清單管理模式與私法自治》，《中國法學》2014年第5期，第26頁。

④2016年3月，李克強總理在人民大會堂金色大廳會見采訪十二屆全國人大四次會議的中外記者并答問時指出：“‘放管服’改革實質是政府自我革命，要削手中的權、去部門的利、割自己的肉。計利當計天下利，要相忍為國、讓利于民，用政府減權限權和監(jiān)管改革，換來市場活力和社會創(chuàng)造力釋放?！眳⒁姟独羁藦娬劇胺殴芊备母铮河谜畽嗔p法換取市場活力乘法》，中國新聞網(wǎng)，http://www.chinanews.com/gn/2017/08-06/8297210.shtml，2017-08-06。

⑤這些警務實踐是筆者根據(jù)收集的公安工作簡報和發(fā)表的論文整理而成。

⑥源自2018年6月28日李克強總理在全國深化“放管服”改革轉變政府職能電視電話會議上的講話（參見《人民日報》2018年7月13日第2版）。

⑦這十項措施包括：推行“單一窗口”服務；實行“自助通關”服務；推行“移動驗放”服務；推行鮮活產(chǎn)品優(yōu)先驗放制度；推行全天候通關服務；推行旅游團快速通關機制；簡化船員調(diào)換手續(xù)；推行海港登輪證件“一證通”制度；跟進對接口岸擴大開放；推行大型經(jīng)貿(mào)活動通關保障機制。

⑧譬如，2014年9月，臺灣“移民署”破獲雙北地區(qū)最大賣淫集團，逮捕了20余名大陸女子（百度百科詞條“大陸女子在臺灣賣淫事件”有詳細記載）。可見，海峽兩岸人蛇集團從事組織賣淫并未停止，而福建自貿(mào)區(qū)的設立將縮短兩岸距離、密切人員往來，可能致使此類色情業(yè)滋生蔓延。

⑨我國《刑法》第190條對逃匯罪規(guī)定為：“國有公司、企業(yè)或者其他國有單位，違反國家規(guī)定，擅自將外匯存放境外，或者將境內(nèi)的外匯非法轉移到境外，情節(jié)嚴重的，對單位判處罰金，并對其直接負責的主管人員和其他直接責任人員，處五年以下有期徒刑或者拘役。”

⑩前些年，有學者對自貿(mào)區(qū)潛在經(jīng)濟犯罪風險作了歸納，主要包括：金融領域犯罪風險，如洗錢、非法集資、貸款、保險、票據(jù)詐騙、內(nèi)幕交易、信用卡類犯罪風險；商貿(mào)領域犯罪風險，如合同詐騙、侵犯知識產(chǎn)權、侵犯商業(yè)秘密、商業(yè)賄賂等職務類犯罪風險；稅收領域犯罪風險，如偷逃稅、騙取出口退稅犯罪風險。參見程一平、黃敬敏等：《淺析中國（上海）自由貿(mào)易試驗區(qū)建設潛在犯罪風險及防范對策》，《上海公安高等?？茖W校學報》2014年第1期，第8-10頁。