(西藏自治區(qū)社會(huì)科學(xué)院當(dāng)代西藏研究所，西藏拉薩850000)

一、引言

上世紀(jì)西藏經(jīng)歷了兩次重大變革，第一次是1959年實(shí)行民主改革，徹底推翻了封建農(nóng)奴制度，實(shí)現(xiàn)了從封建農(nóng)奴到社會(huì)主義社會(huì)的飛躍，是西藏歷史上最廣泛、最深刻、最偉大的社會(huì)變革，西藏百萬(wàn)農(nóng)奴從此獲得解放。第二次是1978年，我國(guó)實(shí)行改革開(kāi)放政策，在中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)下，全國(guó)人民憑著堅(jiān)韌不拔、吃苦耐勞、開(kāi)拓進(jìn)取的精神，成功走出一條具有中國(guó)特色的社會(huì)主義道路。一次制度改革和一次政策改革，徹底改變了西藏人民的命運(yùn)，使得西藏的各行各業(yè)逐步走上符合西藏人民與自然環(huán)境實(shí)際的科學(xué)發(fā)展道路。改革開(kāi)放以來(lái)，黨中央和區(qū)黨委高度重視生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作，著手在全區(qū)范圍內(nèi)建設(shè)自然保護(hù)區(qū)，旨在保護(hù)西藏脆弱的生態(tài)系統(tǒng)，挽救瀕危野生動(dòng)植物，保持地區(qū)獨(dú)有的自然生態(tài)系統(tǒng)。本文將從四個(gè)方面探討改革開(kāi)放以來(lái)，西藏在自然保護(hù)區(qū)建設(shè)方面取得的成就。

自然保護(hù)區(qū)不僅是珍貴、稀有的動(dòng)、植物物種的集中分布區(qū)，候鳥(niǎo)繁殖、遷徙或越冬地，同時(shí)還是栽培植物野生近緣種的集中產(chǎn)地，具備典型生態(tài)系統(tǒng)的特征；自然保護(hù)區(qū)往往是風(fēng)光綺麗的自然景區(qū)，具備特殊保護(hù)價(jià)值。建立自然保護(hù)區(qū)的意義重大，首先可以保留自然本底，今后在利用、改造自然中為我們提供評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，并以此來(lái)預(yù)測(cè)人類活動(dòng)的后果；其次可以貯備物種，拯救瀕危物種；再次可作為研究生態(tài)系統(tǒng)的自然過(guò)程、各種生物的神態(tài)和生物特性的重要基地，兼具教育實(shí)驗(yàn)基地功能[1]75—80；最后保留自然界的美學(xué)價(jià)值，作為人類健康、靈感和創(chuàng)作的源泉。因此，建設(shè)自然保護(hù)區(qū)對(duì)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展和科技文化事業(yè)發(fā)展具有不可替代的作用。

二、自然保護(hù)區(qū)建設(shè)與規(guī)劃

作為國(guó)家重要生態(tài)安全屏障，青藏高原的生態(tài)保護(hù)和建設(shè)對(duì)區(qū)域和全球產(chǎn)生著巨大而直接的影響，是典型的重要和敏感生態(tài)區(qū)域。作為青藏高原的主體部分，西藏的生態(tài)狀況將直接影響高原整體生態(tài)的健康。為了保護(hù)高原獨(dú)特而脆弱的植被、物種、濕地等生態(tài)系統(tǒng)，中央政府和西藏自治區(qū)人民政府把建立自然保護(hù)區(qū)作為保護(hù)高原生態(tài)和自然環(huán)境的主要手段之一，自上世紀(jì)80年代以來(lái)在西藏的重點(diǎn)生態(tài)區(qū)域開(kāi)始建立自然保護(hù)區(qū)。

1985年至今，西藏先后建立了50處自然保護(hù)區(qū)，經(jīng)過(guò)調(diào)整、合并、升級(jí)以后，現(xiàn)有47處自然保護(hù)區(qū)。隨著珠穆朗瑪峰、雅魯藏布江大峽谷等自然保護(hù)區(qū)晉升為國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)，為了方便管理并覆蓋相對(duì)完整的生態(tài)系統(tǒng)，有關(guān)部門對(duì)原有的自然保護(hù)區(qū)進(jìn)行了調(diào)整、歸并、擴(kuò)大、更名。例如，1994年將珠穆朗瑪峰自然保護(hù)區(qū)晉升為國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)，同時(shí)把原有的吉隆和聶拉木樟木溝自然保護(hù)區(qū)劃入珠峰保護(hù)區(qū)；墨脫、東久、崗鄉(xiāng)自然保護(hù)區(qū)劃入雅魯藏布江大峽谷，并于2000年晉升為國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)；2000年擴(kuò)大羌塘自然保護(hù)區(qū)面積，并升級(jí)為國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū),等等。因此，西藏的省級(jí)以上自然保護(hù)區(qū)經(jīng)歷了從無(wú)到有、從少到多、再?gòu)亩嗟缴侔l(fā)展趨勢(shì)。截至2010年7月，全區(qū)有各類自然保護(hù)區(qū)47處。另外，全區(qū)建立各類生態(tài)功能保護(hù)區(qū)21處，其中國(guó)家級(jí)1處[注]參見(jiàn)中華人民共和國(guó)生態(tài)環(huán)境部官網(wǎng)數(shù)據(jù)。。

除此之外，近年來(lái)西藏加強(qiáng)對(duì)森林公園和地質(zhì)景觀保護(hù)區(qū)的建設(shè)力度。自2000年以來(lái)西藏陸續(xù)建立了札達(dá)土林自然保護(hù)區(qū)(2000年)、日喀則窮讓球殼狀、枕狀熔巖自然保護(hù)區(qū)(2000年)以及昂仁塔格架地?zé)衢g歇性噴泉群自然保護(hù)區(qū)等3個(gè)以地質(zhì)景觀保護(hù)為主的自然保護(hù)區(qū)。同時(shí)在森林景觀優(yōu)美，人文景觀比較集中，地理位置特殊，具有一定的區(qū)域代表性，有較高知名度的地區(qū)建立了一批國(guó)家森林公園。目前全區(qū)共有9個(gè)國(guó)家森林公園：巴松錯(cuò)(2000年)、納木錯(cuò)(2001年)、色季拉山(2001年)、熱振(2005年)、姐德秀(2005年)、班公湖(2005年)、瑪旁雍錯(cuò)(2005年)、然烏(2005年)、尼木(2009年)。

國(guó)家森林公園的性質(zhì)、功能以及與自然保護(hù)區(qū)的關(guān)系等在我國(guó)一直相對(duì)模糊，甚至把森林公園排除在保護(hù)區(qū)之外。國(guó)家環(huán)保局每年公布的《國(guó)家環(huán)境狀況公報(bào)》中沒(méi)有森林公園的數(shù)據(jù)，《中華人民共和國(guó)自然保護(hù)區(qū)條例》(1994年)和《自然保護(hù)區(qū)類型與級(jí)別劃分原則》(1993年)中也未提及森林公園，顯然把森林公園排除在自然保護(hù)區(qū)的范疇之外。然而，根據(jù)國(guó)際保護(hù)自然資源聯(lián)盟(IUCN)的保護(hù)區(qū)分類系統(tǒng)，國(guó)家森林公園被列為自然保護(hù)區(qū)區(qū)一種類型，且國(guó)際上一直公認(rèn)國(guó)家公園具有自然保護(hù)區(qū)同等的功能和貢獻(xiàn)。

隨著生態(tài)旅游的興起，森林公園在我國(guó)得到了迅速的發(fā)展，而且其影響力和知名度越來(lái)越大。這就要求我們必須重新定義國(guó)家森林公園，充分認(rèn)識(shí)它對(duì)自然保護(hù)的貢獻(xiàn)。建立森林公園的目標(biāo)是以森林自然景觀為主，以人文景觀為輔，向人們提供旅游服務(wù)的特定生態(tài)區(qū)域，是以保護(hù)和可持續(xù)利用森林自然景觀為前提的生態(tài)旅游。因此，國(guó)家森林公園應(yīng)該屬于自然保護(hù)區(qū)范疇。不僅如此，西藏的多數(shù)森林公園以自然景觀為主體，對(duì)生態(tài)的保護(hù)、可持續(xù)利用、生態(tài)旅游以及生態(tài)教育具有不可替代的作用，如色季拉山國(guó)家森林公園、巴松錯(cuò)國(guó)家森林公園等。很顯然，森林公園以自然保護(hù)性質(zhì)為基礎(chǔ)，強(qiáng)調(diào)生態(tài)保護(hù)和可持續(xù)利用，明顯區(qū)別于基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)、軍事禁區(qū)等不含自然生態(tài)保護(hù)的保護(hù)區(qū)?？傊?，自然保護(hù)區(qū)與國(guó)家森林公園具有相似功能，都把自然和生態(tài)作為核心目標(biāo)，西藏的國(guó)家森林公園應(yīng)屬于自然保護(hù)區(qū)范疇。

三、順應(yīng)保護(hù)要求 調(diào)整自然保護(hù)區(qū)

隨著生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)各項(xiàng)工作的開(kāi)展，生態(tài)保護(hù)的重要性逐漸得到全社會(huì)的認(rèn)同，綠色發(fā)展理念深入生產(chǎn)生活的各個(gè)環(huán)節(jié)，部分脆弱的生態(tài)系統(tǒng)和瀕危野生物種得到了有效的保護(hù)。但同時(shí)存在著一些自然保護(hù)區(qū)在保護(hù)對(duì)象、名稱、范圍、區(qū)域劃分等方面與當(dāng)前的保護(hù)形勢(shì)存在差距的問(wèn)題，如核心區(qū)不突出、碎片化顯著、與其他保護(hù)重疊等問(wèn)題；而另外一些保護(hù)區(qū)則與國(guó)家重大工程、資源開(kāi)發(fā)、扶貧項(xiàng)目等存在矛盾。因此，為了應(yīng)對(duì)上述問(wèn)題，解決發(fā)展與保護(hù)間的沖突，西藏于2017年出臺(tái)了《西藏自治區(qū)地方級(jí)自然保護(hù)區(qū)調(diào)整管理規(guī)定》(以下簡(jiǎn)稱《規(guī)定》)，該《規(guī)定》所指的地方級(jí)自然保護(hù)區(qū)，是指按照《中華人民共和國(guó)自然保護(hù)區(qū)條例》第十二條、《西藏自治區(qū)實(shí)施〈中華人民共和國(guó)自然保護(hù)區(qū)條例〉辦法》第十三條之規(guī)定，經(jīng)自治區(qū)人民政府批準(zhǔn)設(shè)立的自治區(qū)級(jí)、地(市)級(jí)、縣(區(qū))級(jí)自然保護(hù)區(qū)。該規(guī)定適用于地方級(jí)自然保護(hù)區(qū)的范圍調(diào)整、功能區(qū)調(diào)整和更改名稱，其中范圍調(diào)整是指地方級(jí)自然保護(hù)區(qū)外部界限的擴(kuò)大、縮小或內(nèi)外部區(qū)域間的調(diào)換。功能區(qū)調(diào)整，是指地方級(jí)自然保護(hù)區(qū)內(nèi)部的核心區(qū)、緩沖區(qū)、實(shí)驗(yàn)區(qū)范圍的調(diào)整；更改名稱，是指地方級(jí)自然保護(hù)區(qū)原名稱中的地名更改或保護(hù)對(duì)象的改變。

據(jù)生態(tài)環(huán)境部統(tǒng)計(jì)，西藏現(xiàn)有自然保護(hù)區(qū)47處，其中國(guó)家級(jí)9處、省級(jí)14處、地(市)級(jí)3處、縣(區(qū))級(jí)21處。西藏自治區(qū)自然保護(hù)區(qū)建設(shè)年代跨度雖長(zhǎng)達(dá)25年(1985—2010年)，但大部分自然保護(hù)區(qū)建設(shè)于上世紀(jì)90年代，共有30處建于上世紀(jì)八九十年代，占全區(qū)自然保護(hù)區(qū)的63.83%，只有17處建于本世紀(jì)(見(jiàn)圖1)，僅占全區(qū)自然保護(hù)區(qū)的36.17%。

圖1：西藏自治區(qū)自然保護(hù)區(qū)建設(shè)年代圖

圖2所示，9處國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)全部建設(shè)于上世紀(jì)，縣級(jí)自然保護(hù)區(qū)的71.43%建設(shè)于上世紀(jì)，而大部分(64.29%)省級(jí)自然保護(hù)區(qū)建設(shè)于本世紀(jì)。西藏自治區(qū)人民政府于1999年頒布實(shí)施了《西藏野生動(dòng)植物保護(hù)及自然保護(hù)區(qū)工程建設(shè)總體規(guī)劃》，計(jì)劃到2050年，在西藏建立200個(gè)左右自然保護(hù)區(qū)，將在西藏建立一個(gè)類型齊全、分布合理、面積適宜、建設(shè)和管理科學(xué)、效益良好的自然保護(hù)區(qū)網(wǎng)絡(luò)[2]36。因此，西藏大部分自然保護(hù)建設(shè)已有20余年，隨著各類生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)項(xiàng)目的推進(jìn)，全球氣候變化帶來(lái)的影響以及綠色發(fā)展理念的貫徹，使得一些自然保護(hù)區(qū)存在無(wú)法實(shí)現(xiàn)保護(hù)目標(biāo)或嚴(yán)重影響地區(qū)發(fā)展的問(wèn)題。為了突出保護(hù)重點(diǎn)，明確核心區(qū)，協(xié)調(diào)發(fā)展與保護(hù)間的關(guān)系，西藏自治區(qū)出臺(tái)了上述《規(guī)定》。

圖2：西藏自治區(qū)不同級(jí)別自然保護(hù)區(qū)建設(shè)年代圖

《規(guī)定》明確了調(diào)整要求，符合以下4種條件的地方自然保護(hù)區(qū)可以向相關(guān)部門申請(qǐng)調(diào)整。第一，自然條件變化導(dǎo)致主要保護(hù)對(duì)象生存環(huán)境發(fā)生重大改變。第二，在批準(zhǔn)建立之前保護(hù)區(qū)內(nèi)存在建制鎮(zhèn)、城市主城區(qū)、重要口岸等人口密集區(qū)，且不具備保護(hù)價(jià)值。第三，國(guó)家、自治區(qū)重大工程建設(shè)需要。國(guó)家重大工程包括國(guó)務(wù)院審批、核準(zhǔn)的建設(shè)項(xiàng)目，列入國(guó)務(wù)院或國(guó)務(wù)院授權(quán)有關(guān)部門批準(zhǔn)的規(guī)劃且近期將開(kāi)工建設(shè)的建設(shè)項(xiàng)目；自治區(qū)重大工程包括自治區(qū)人民政府審批、核準(zhǔn)的建設(shè)項(xiàng)目，列入自治區(qū)人民政府或自治區(qū)人民政府授權(quán)有關(guān)部門批準(zhǔn)的規(guī)劃且近期將開(kāi)工的建設(shè)項(xiàng)目。第四，因所在地地名、主要保護(hù)對(duì)象發(fā)生重大變化的，可以申請(qǐng)更改名稱。

除了符合上述條件外，地方自然保護(hù)區(qū)的調(diào)整必須嚴(yán)格遵循《規(guī)定》中的其他要求。如嚴(yán)格控制地方級(jí)自然保護(hù)區(qū)范圍和核心區(qū)、緩沖區(qū)范圍。對(duì)地方級(jí)自然保護(hù)區(qū)面積偏小，不能滿足保護(hù)需要的，應(yīng)當(dāng)擴(kuò)大有效保護(hù)的范圍。地方級(jí)自然保護(hù)區(qū)范圍調(diào)整和功能區(qū)調(diào)整應(yīng)當(dāng)確保重點(diǎn)保護(hù)對(duì)象得到有效保護(hù)，不得破壞自然生態(tài)系統(tǒng)和生物多樣性；不得對(duì)保護(hù)區(qū)內(nèi)及周圍公眾的生產(chǎn)生活造成嚴(yán)重影響；不得改變保護(hù)區(qū)性質(zhì)和主要保護(hù)對(duì)象。自批準(zhǔn)建立或調(diào)整地方級(jí)自然保護(hù)區(qū)之日起，原則上5年內(nèi)不得進(jìn)行調(diào)整。地方級(jí)自然保護(hù)區(qū)單次調(diào)整范圍不得超過(guò)調(diào)整前自然保護(hù)區(qū)面積的三分之一。調(diào)整地方級(jí)自然保護(hù)區(qū)應(yīng)當(dāng)避免與各級(jí)風(fēng)景名勝區(qū)、森林公園、濕地公園等在范圍上產(chǎn)生新的重疊。

為規(guī)范化自然保護(hù)區(qū)建設(shè)，形成監(jiān)督管理合力，自治區(qū)政府于2017年11月提出了《西藏自治區(qū)人民政府辦公廳關(guān)于建立自然保護(hù)區(qū)監(jiān)督管理協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)機(jī)制的意見(jiàn)》(以下簡(jiǎn)稱《意見(jiàn)》)。《意見(jiàn)》的提出對(duì)我區(qū)規(guī)劃自然保護(hù)區(qū)建設(shè)、有效保護(hù)生態(tài)系統(tǒng)及生物多樣性、正確處理發(fā)展與保護(hù)的關(guān)系提供了遵循。一是《意見(jiàn)》強(qiáng)調(diào)了自然保護(hù)區(qū)監(jiān)督管理協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)的重要性和緊迫性；二是要建立健全自然保護(hù)區(qū)工作領(lǐng)導(dǎo)體系；三是要厘清自然保護(hù)區(qū)管理工作職責(zé)；四是要強(qiáng)化自然保護(hù)區(qū)的規(guī)劃統(tǒng)領(lǐng)；五是要強(qiáng)化自然保護(hù)區(qū)建立與調(diào)整的協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)。

在自然保護(hù)區(qū)調(diào)整的協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)方面，根據(jù)全區(qū)自然保護(hù)區(qū)發(fā)展規(guī)劃，自然保護(hù)區(qū)行政主管部門或地(市)、縣(區(qū))人民政府向領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室提出調(diào)整自然保護(hù)區(qū)的申請(qǐng)，經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室召集自然保護(hù)區(qū)行政主管部門、相關(guān)行業(yè)部門、自然保護(hù)區(qū)所在地(市)行署(人民政府)聯(lián)合會(huì)商同意后，由自然保護(hù)區(qū)行政主管部門或地(市)、縣(區(qū))人民政府牽頭，按照《國(guó)務(wù)院關(guān)于印發(fā)國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)調(diào)整管理規(guī)定的通知》《西藏自治區(qū)人民政府辦公廳關(guān)于印發(fā)〈西藏自治區(qū)地方級(jí)自然保護(hù)區(qū)調(diào)整管理規(guī)定〉的通知》要求，完成自然保護(hù)區(qū)申報(bào)書(shū)、綜合考察報(bào)告、調(diào)整方案、論證報(bào)告、總體規(guī)劃等申報(bào)材料，提交評(píng)審委員會(huì)進(jìn)行技術(shù)評(píng)審。評(píng)審?fù)ㄟ^(guò)后，由領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室提出調(diào)整自然保護(hù)區(qū)的建議，經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組審議同意后，報(bào)自治區(qū)人民政府審定。調(diào)整國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)時(shí)，經(jīng)自治區(qū)人民政府審定后，按照相關(guān)程序報(bào)國(guó)務(wù)院審批。

另外，《意見(jiàn)》提出了建立自然保護(hù)區(qū)“一區(qū)一法”管理制度，加快自然保護(hù)區(qū)勘界立標(biāo)和土地確權(quán)，建立自然保護(hù)區(qū)執(zhí)法督察聯(lián)動(dòng)機(jī)制，建立自然保護(hù)區(qū)檢測(cè)和考核評(píng)估制度等。

四、保護(hù)優(yōu)先 構(gòu)筑和諧美麗

黨的十八大以來(lái)，黨中央高度重視西藏的生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)，習(xí)近平總書(shū)記在中央第六次西藏工作座談會(huì)上指出，“要堅(jiān)持生態(tài)保護(hù)第一，采取綜合措施，加大對(duì)青藏高原空氣污染源、土地荒漠化的控制和治理，加大草地、濕地、天然林保護(hù)力度”；六次會(huì)議還提出，“嚴(yán)格生態(tài)安全底線、紅線和高壓線，完善生態(tài)綜合補(bǔ)償機(jī)制，切實(shí)保護(hù)好雪域高原，筑牢國(guó)家生態(tài)安全屏障”；在參加十二屆全國(guó)人大第一次會(huì)議西藏代表團(tuán)審議時(shí)的講話中總書(shū)記多次提到西藏生態(tài)環(huán)境保護(hù)，指示西藏一定要保護(hù)好世界上最后一方凈土，并強(qiáng)調(diào)“青海是中華水塔，西藏是世界屋脊，如果把青海、西藏污染了，多搞幾百億的生產(chǎn)總值又有什么意義呢？”

黨和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)重視和關(guān)心西藏生態(tài)不僅體現(xiàn)于重要指示精神，更體現(xiàn)于資金投入方面，國(guó)家每年投入100多億元用于西藏的生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)，同時(shí)組織各種科考團(tuán)對(duì)西藏的森林、冰川、濕地、動(dòng)植物等進(jìn)行資源考察和研究，為今后的保護(hù)提供科學(xué)依據(jù)。據(jù)中國(guó)科學(xué)院發(fā)布的《西藏生態(tài)安全屏障保護(hù)與建設(shè)項(xiàng)目成效評(píng)估》報(bào)告介紹，西藏仍是全球生態(tài)環(huán)境質(zhì)量最好的地區(qū)之一。西藏生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)的成效顯著，植被覆蓋度呈增加趨勢(shì)，生態(tài)系統(tǒng)結(jié)構(gòu)得到改善；沙化面積呈減少趨勢(shì)，災(zāi)害性沙塵天氣得到改善；退牧還草遏制了草原退化，有效保護(hù)了草原生態(tài)；清潔能源使用率大幅提高，減輕了對(duì)林草生態(tài)系統(tǒng)的破壞；野生動(dòng)植物種群恢復(fù)性增長(zhǎng)，珍稀物種得到了有效的保護(hù)；生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能逐步提升，屏障功能穩(wěn)定向好。以上成績(jī)的取得是西藏人民投身高原生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)的結(jié)果，更是黨中央和全國(guó)人民關(guān)心西藏、關(guān)愛(ài)高原生態(tài)的結(jié)果。

黨的十八大以來(lái)，西藏認(rèn)真貫徹以習(xí)近平總書(shū)記為核心的黨中央關(guān)于生態(tài)建設(shè)、環(huán)境保護(hù)和綠色發(fā)展的指示精神，以習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想指導(dǎo)西藏生態(tài)建設(shè)，把環(huán)境保護(hù)和生態(tài)建設(shè)擺在西藏發(fā)展的突出位置。為保護(hù)生態(tài)環(huán)境，構(gòu)建國(guó)家生態(tài)安全屏障不惜任何代價(jià)，加強(qiáng)自然保護(hù)區(qū)的建設(shè)和管理，嚴(yán)格執(zhí)行保護(hù)政策和環(huán)評(píng)，杜絕任何破壞環(huán)境、浪費(fèi)資源的生產(chǎn)生活活動(dòng)。西藏目前已經(jīng)建立各類自然保護(hù)區(qū)70多處，占我區(qū)國(guó)土面積的33.4%，是全國(guó)自然保護(hù)區(qū)面積的30.8%。

西藏建立種類齊全、面積巨大的自然保護(hù)區(qū)，并始終堅(jiān)持保護(hù)優(yōu)先、規(guī)范開(kāi)發(fā)、堅(jiān)守生態(tài)環(huán)保紅線的原則。針對(duì)自然保護(hù)區(qū)及其周邊地區(qū)實(shí)施了退牧還草、退耕還林、天然林保護(hù)等政策和工程，在一些生態(tài)脆弱、資源貧瘠地區(qū)落實(shí)了旨在恢復(fù)生態(tài)，改善民生的生態(tài)扶貧項(xiàng)目。

為了全面實(shí)施退牧還草工程，西藏自治區(qū)制定了《天然草場(chǎng)退牧還草工程管理辦法》，工程建設(shè)內(nèi)容包括休牧圍欄、退化草地補(bǔ)播、舍飼棚圈和人工飼草地建設(shè)。退牧還草工程必須遵循以生態(tài)效益優(yōu)先，統(tǒng)籌草原生態(tài)建設(shè)與農(nóng)牧民經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展。以阿里地區(qū)為例，自2004年退牧還草工程實(shí)施以來(lái)，阿里地區(qū)退牧還草工程總投資4.926億元，覆蓋全地區(qū)7縣143個(gè)行政村，受益群眾達(dá)到1.7萬(wàn)戶、7.2萬(wàn)人，禁牧面積761萬(wàn)畝，休牧1314萬(wàn)畝，草地補(bǔ)播542萬(wàn)畝，舍飼棚圈建設(shè)5100戶，人工飼草地0.4萬(wàn)畝。通過(guò)實(shí)施退牧還草工程，阿里地區(qū)草地植被得到了較好地保護(hù)和恢復(fù)，禁牧草場(chǎng)植被覆蓋度增加5%—10%，休牧草場(chǎng)植被覆蓋度增加10%—30%，退化草場(chǎng)得到了有效治理，草地生態(tài)功能得以恢復(fù)。

西藏自治區(qū)實(shí)施退耕還林還草工程以來(lái)，草原、湖泊、天然林、水生態(tài)、地質(zhì)遺跡、生物多樣性等得到有效保護(hù)，農(nóng)牧民滿意程度顯著提升。在工程實(shí)施過(guò)程當(dāng)中牢固樹(shù)立“綠水青山就是金山銀山”的發(fā)展理念，實(shí)施“兩江四河”綠化造林工程，重點(diǎn)治理貧困地區(qū)15度以上坡耕地、水土流失、耕地沙化嚴(yán)重地區(qū)，建立多元化生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，擴(kuò)大補(bǔ)償范圍，提高森林、草地、濕地、荒漠、水流、耕地保護(hù)的生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，并實(shí)施了草原生態(tài)補(bǔ)償獎(jiǎng)勵(lì)、森林生態(tài)效益補(bǔ)償和重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付等三大主體生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。2013年底增加林地面積168.5萬(wàn)畝。各地市根據(jù)自身特點(diǎn)針對(duì)薄弱環(huán)節(jié)開(kāi)展了行之有效的退耕還草還林工程。例如，截至2015年8月，那曲市建立自然保護(hù)區(qū)17個(gè)，國(guó)際重要濕地1個(gè)、國(guó)家試點(diǎn)濕地公園2個(gè)；累計(jì)發(fā)放生態(tài)保護(hù)獎(jiǎng)補(bǔ)資金19.46億元；823萬(wàn)畝公益林得到有效保護(hù)，完成草原禁牧5638萬(wàn)畝、退牧還草795萬(wàn)畝、草畜平衡4.12億畝、人工造林1.16萬(wàn)畝、退耕還林4000畝。林芝市完成綠化造林114.3萬(wàn)畝，林地653.79萬(wàn)公頃，森林覆蓋率達(dá)47.6%，全市5個(gè)縣納入國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)。2016年，日喀則市完成各類造林工程82.3萬(wàn)畝，防沙治沙工程50萬(wàn)畝。拉薩市全面治理拉薩河流域，拉薩河“河變湖”工程蓄水量達(dá)105萬(wàn)立方米，水域面積超過(guò)1258畝，為全市涵養(yǎng)地下水源、加濕空氣、打造高原水生態(tài)文明城市發(fā)揮了重要作用。

西藏自治區(qū)結(jié)合精準(zhǔn)扶貧在高海拔、生態(tài)脆弱、資源貧瘠、環(huán)境惡劣等地區(qū)實(shí)施了易地搬遷工程。事實(shí)上，搬遷工程的實(shí)施既是從根本上解決脫貧致富的最佳途徑，也是人類生存與生態(tài)承載能力之間的一次調(diào)整，達(dá)到改善民生與生態(tài)恢復(fù)的雙贏。西藏先后在昌都、日喀則、山南、那曲等地實(shí)施了天然林保護(hù)工程搬遷、扶貧搬遷、高海拔生態(tài)搬遷等工程。

那曲市尼瑪縣北部地區(qū)和雙湖縣是西藏高海拔生態(tài)搬遷的主要地區(qū)。截至2018年7月底，那曲市易地搬遷安置項(xiàng)目已開(kāi)工建設(shè)12702戶、50335人，已入住7001戶、28743人，入住率達(dá)57.19%，其中120戶、487人搬遷至羊八井康復(fù)理療中心搬遷安置點(diǎn)，那曲市尼瑪縣榮瑪鄉(xiāng)262戶、1102人已經(jīng)搬遷至拉薩市堆龍德慶區(qū)古榮鄉(xiāng)嘎沖村。此外，那曲市正在與山南市對(duì)接911戶、3849人高海拔搬遷安置規(guī)劃事宜。那曲市還將繼續(xù)實(shí)施海拔4800米以上生態(tài)搬遷工作，目前已經(jīng)摸清了雙湖縣雅曲鄉(xiāng)、嘠措鄉(xiāng)、措折羌瑪鄉(xiāng)、尼瑪縣吉瓦鄉(xiāng)，安多縣色務(wù)鄉(xiāng)的人數(shù)、戶數(shù)統(tǒng)計(jì)和建檔立卡工作[3]。高海拔生態(tài)搬遷實(shí)施后，數(shù)以萬(wàn)計(jì)的牧民和家畜將從羌塘撤出，羌塘、色林錯(cuò)、納木錯(cuò)等自然保護(hù)區(qū)的生態(tài)壓力得到緩解，減少人與野生動(dòng)物的沖突[4]19—26，生態(tài)承載能力得到恢復(fù)，從而構(gòu)建野生動(dòng)物的天堂。

2018年6月15日，西藏啟動(dòng)羌塘國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)網(wǎng)圍欄拆除工作[5]。為了給自然保護(hù)區(qū)內(nèi)的野生動(dòng)物騰出更多的活動(dòng)空間，西藏林業(yè)部門結(jié)合高海拔易地搬遷工作，在那曲市尼瑪縣榮瑪鄉(xiāng)第一次拆除1米多高的網(wǎng)圍欄，并把鐵絲、鐵桿運(yùn)出自然保護(hù)區(qū)。此次拆除圍欄的草場(chǎng)面積雖然只有1萬(wàn)畝左右，但意義非凡。

自上世紀(jì)80年代以來(lái)，網(wǎng)圍欄逐漸成為保護(hù)冬季草場(chǎng)的神器，一些富裕戶開(kāi)始出資修建圍欄，但數(shù)量有限。然而，2004年退牧還草工程實(shí)施后，大片草場(chǎng)被圍欄，健康而完整的草原生態(tài)系統(tǒng)被圍欄破碎化，圍欄不僅阻斷了傳統(tǒng)游牧文化的傳承，阻斷了野生動(dòng)物的水路和草路，更是阻斷了藏羚羊的遷徙路。到2010年羌塘自然保護(hù)區(qū)和周邊地區(qū)的大部分草場(chǎng)被圍欄，野生動(dòng)物的生存空間嚴(yán)重縮小[6]85—93。網(wǎng)圍欄的出現(xiàn)徹底破壞了自然保護(hù)區(qū)內(nèi)原有的和諧，草原自然景觀不復(fù)存在，圍欄隔離了人與動(dòng)物的和諧共處。因此，網(wǎng)圍欄的拆除不僅僅是移除影響生態(tài)建設(shè)和野生動(dòng)物保護(hù)的障礙，更是在觀念上的改變和升華。

五、主要成就

中華人民共和國(guó)成立之后，為了全面考察和評(píng)估西藏的土地、森林、草場(chǎng)、礦產(chǎn)和水利資源，1951年中央組織“政務(wù)院西藏工作隊(duì)”全面開(kāi)展了科學(xué)認(rèn)識(shí)西藏生態(tài)環(huán)境的工作，這是第一次從現(xiàn)代科學(xué)角度認(rèn)識(shí)和保護(hù)高原生態(tài)。1958年又成立了“中國(guó)科學(xué)院西藏綜合考察隊(duì)”，為今后的生態(tài)保護(hù)奠定了基礎(chǔ)。

1965年西藏自治區(qū)人民政府正式成立以后，生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)工作開(kāi)始納入議事日程。1975年西藏自治區(qū)環(huán)境保護(hù)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室成立，1983年成立自治區(qū)城鄉(xiāng)建設(shè)環(huán)境保護(hù)廳，2000年組建自治區(qū)環(huán)境保護(hù)局，環(huán)保專業(yè)隊(duì)伍從1975年的2人發(fā)展到現(xiàn)在的230多人，西藏的生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)工作逐步走上良性發(fā)展軌道。機(jī)構(gòu)改革后，組建了自然資源部、生態(tài)環(huán)境部、國(guó)家林業(yè)和草原局，進(jìn)一步明確了各個(gè)部門的職責(zé)，強(qiáng)化了生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)的職能與地位。

改革開(kāi)放后，西藏自治區(qū)人大、政府相繼頒布實(shí)施了有相關(guān)土地管理、礦產(chǎn)資源管理、森林保護(hù)、草原保護(hù)與管理、水土保持、野生動(dòng)物保護(hù)、自然保護(hù)區(qū)管理、污染治理等方面的地方性法規(guī)、政府規(guī)范性文件、部門規(guī)章等共計(jì)50余件，形成了比較系統(tǒng)的地方性環(huán)境保護(hù)法規(guī)體系。為了更好地適應(yīng)現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的需要，同時(shí)更好地保護(hù)和建設(shè)西藏生態(tài)環(huán)境，西藏自治區(qū)人民政府于2000年制定了《西藏自治區(qū)生態(tài)環(huán)境建設(shè)規(guī)劃》；2007年《西藏高原國(guó)家生態(tài)安全屏障保護(hù)與建設(shè)規(guī)劃》開(kāi)始實(shí)施。根據(jù)規(guī)劃，國(guó)家將投資150多億元，實(shí)施自然保護(hù)區(qū)、天然林草的保護(hù)，退化草地、森林的修復(fù)，沙化治理以及地質(zhì)災(zāi)害、鼠蟲(chóng)毒草災(zāi)害的防治等10多個(gè)系列工程，規(guī)劃的實(shí)施揭開(kāi)了西藏生態(tài)建設(shè)的新篇章。

2016年，中科院發(fā)布《西藏生態(tài)安全屏障保護(hù)與建設(shè)工程(2008—2014年)建設(shè)成效評(píng)估》報(bào)告。中科院于2013年組織專業(yè)團(tuán)隊(duì)，歷時(shí)3年開(kāi)展了西藏生態(tài)安全屏障工程的建設(shè)成效評(píng)估工作。工作團(tuán)隊(duì)考察了10余個(gè)主要工程區(qū)，建立了3個(gè)生態(tài)樣帶和20多個(gè)觀測(cè)樣地，采集了約1300個(gè)點(diǎn)的樣本，分析了90年代以來(lái)3期遙感數(shù)據(jù)，主要采用聯(lián)合國(guó)千年生態(tài)系統(tǒng)評(píng)估方法，對(duì)工程所增加的生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能進(jìn)行了定量分析，并利用野外調(diào)查與定位觀測(cè)相結(jié)合、模擬實(shí)驗(yàn)與遙感監(jiān)測(cè)相結(jié)合、工程區(qū)內(nèi)外對(duì)比觀測(cè)、生態(tài)模型情景預(yù)測(cè)等手段，研究了西藏近20年來(lái)的生態(tài)環(huán)境變化特征，評(píng)估了主要生態(tài)工程的實(shí)施成效。

主要結(jié)論包括6個(gè)方面：一是高原生態(tài)系統(tǒng)整體穩(wěn)定，植被覆蓋度呈增加趨勢(shì)。近20年來(lái)，西藏嚴(yán)格執(zhí)行國(guó)土空間管控，生態(tài)格局的變化率低于0.15%。地面植被覆蓋度呈小幅度上升，覆蓋度增加的區(qū)域面積占全區(qū)國(guó)土比例66.5%，生態(tài)系統(tǒng)結(jié)構(gòu)改善。二是沙化面積減少，工程區(qū)風(fēng)沙治理成效顯著。防沙治沙工程實(shí)施之后，沙化土地面積減少10.71萬(wàn)公頃，年均減少1.53萬(wàn)公頃。極重度沙化土地向重度或中度沙化轉(zhuǎn)化。雅江河谷(曲水—桑日段)典型觀測(cè)區(qū)的統(tǒng)計(jì)結(jié)果表明，災(zāi)害性沙塵天氣由2000年的85天下降至2014年的32天。三是退牧還草促進(jìn)了草地恢復(fù)，提高了農(nóng)牧民收入。實(shí)施退牧還草工程和草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)助獎(jiǎng)勵(lì)政策以來(lái)，工程區(qū)內(nèi)植被覆蓋度比工程區(qū)外高9.9%—22.5%，平均提高16.9%。每公頃折合增加干草產(chǎn)量約85.2公斤，平均提高24.25%，有效保護(hù)了草原生態(tài)環(huán)境，增加了農(nóng)牧民收入。四是農(nóng)牧區(qū)清潔能源使用率大幅提高，農(nóng)牧民生活條件顯著改善。新型清潔能源使用率達(dá)65.6%，減輕了對(duì)林草生態(tài)系統(tǒng)的破壞，使用清潔能源還為農(nóng)牧民增收節(jié)支，改善了當(dāng)?shù)厣钚l(wèi)生條件。五是天然林與自然生態(tài)區(qū)保護(hù)初見(jiàn)成效，野生動(dòng)植物種群恢復(fù)性增長(zhǎng)。天然林保護(hù)一期工程實(shí)施以來(lái)，工程區(qū)森林覆蓋率增加0.9%。自然保護(hù)區(qū)面積達(dá)到41.37萬(wàn)平方公里，占全區(qū)國(guó)土面積的33.9%。受保護(hù)濕地面積430.8萬(wàn)公頃，占全區(qū)濕地面積的65.98%。珍稀野生動(dòng)植物得到了有效保護(hù)，種群數(shù)量增加顯著。六是生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能逐步提升，生態(tài)安全屏障功能穩(wěn)定向好。主要表現(xiàn)在三個(gè)方面：第一，生態(tài)系統(tǒng)水源調(diào)節(jié)作用波動(dòng)中提升，工程實(shí)施前后相比增加了2.65%，森林涵養(yǎng)水源功能穩(wěn)固保持；第二，生態(tài)系統(tǒng)防風(fēng)固沙作用開(kāi)始發(fā)揮，主要風(fēng)沙區(qū)沙化強(qiáng)度減弱；第三，生態(tài)系統(tǒng)碳儲(chǔ)量增加2.56%，固碳功能穩(wěn)中有升。

2015年，國(guó)務(wù)院印發(fā)《生態(tài)文明體制改革總體方案》(以下簡(jiǎn)稱《方案》)，要求樹(shù)立“尊重自然、順應(yīng)自然、保護(hù)自然”“發(fā)展和保護(hù)相統(tǒng)一”“綠水青山就是金山銀山”“自然價(jià)值和自然資本”“空間均衡”“山水林田湖是一個(gè)生命共同體”等六個(gè)理念?！斗桨浮诽岢隽私⒔∪隧?xiàng)制度：一是健全自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度；二是建立國(guó)土空間開(kāi)發(fā)保護(hù)制度；三是建立空間規(guī)劃體系；四是完善資源總量管理和全面節(jié)約制度；五是健全資源有償使用和生態(tài)補(bǔ)償制度；六是建立健全環(huán)境治理體系；七是健全環(huán)境治理和生態(tài)保護(hù)市場(chǎng)體系；八是完善生態(tài)文明績(jī)效評(píng)價(jià)考核和責(zé)任追究制度。

國(guó)家針對(duì)西藏的生態(tài)建設(shè)和青藏高原的環(huán)境保護(hù)，先后發(fā)表了《西藏的生態(tài)建設(shè)與環(huán)境保護(hù)》白皮書(shū)(2003年)、《西藏生態(tài)建設(shè)與環(huán)境保護(hù)事業(yè)發(fā)展》白皮書(shū)(2013年)、《青藏高原生態(tài)文明建設(shè)狀況》白皮書(shū)(2018年)等；2008—2017年，中央財(cái)政分別下達(dá)青海、西藏兩省區(qū)重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付資金162.89億元和83.49億元，已經(jīng)建成自然保護(hù)區(qū)155個(gè)(其中國(guó)家級(jí)41個(gè)、省級(jí)64個(gè))，面積達(dá)82.24萬(wàn)平方公里?！笆濉逼陂g，國(guó)家投入253.12億元，用于青藏高原水土保持、牧區(qū)水利等工程建設(shè)。

西藏自治區(qū)黨委、政府在保護(hù)環(huán)境、建設(shè)生態(tài)的同時(shí)高度重視綠色發(fā)展，將發(fā)揮優(yōu)勢(shì)資源的潛能，開(kāi)發(fā)綠色產(chǎn)業(yè)，提高民眾生活水平作為工作的重中之重。“十二五”規(guī)劃明確提出：“堅(jiān)持可持續(xù)發(fā)展，促進(jìn)生態(tài)經(jīng)濟(jì)，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與生態(tài)保護(hù)和諧共存”的發(fā)展思路，這既是促進(jìn)生態(tài)經(jīng)濟(jì)和綠色產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重要手段，也是實(shí)現(xiàn)生態(tài)西藏的途徑。黨的十八大以來(lái)，以習(xí)總書(shū)記為核心的黨中央關(guān)于生態(tài)文明建設(shè)和綠色發(fā)展理念的重要指示為西藏的綠色發(fā)展和生態(tài)經(jīng)濟(jì)提供了指導(dǎo)和路徑。習(xí)總書(shū)記綠色發(fā)展理念之核心內(nèi)涵就是人們?cè)谶M(jìn)行經(jīng)濟(jì)活動(dòng)時(shí)必須尊重生態(tài)平衡規(guī)律，將生態(tài)優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為生態(tài)經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì)，追求經(jīng)濟(jì)、生態(tài)和社會(huì)的統(tǒng)一。這與當(dāng)今全球提倡的生態(tài)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展理念不謀而合，生態(tài)經(jīng)濟(jì)必須尊重生態(tài)規(guī)律、尊重生態(tài)承載能力、降低污染、提高資源利用率、構(gòu)建保護(hù)與發(fā)展間的平衡、促進(jìn)人類精神與物質(zhì)文明的協(xié)調(diào)發(fā)展。因此，黨的十八大提出的“必須樹(shù)立尊重自然、順應(yīng)自然、保護(hù)自然的生態(tài)文明理念”是生態(tài)經(jīng)濟(jì)思想在我國(guó)發(fā)展布局中的突出體現(xiàn)。

黨的十八大以來(lái)，西藏根據(jù)中央的綠色發(fā)展理念和自身的環(huán)境保護(hù)實(shí)際，逐步調(diào)整發(fā)展思路，進(jìn)一步處理好保護(hù)與發(fā)展的關(guān)系。自治區(qū)黨委提出的“十三對(duì)”關(guān)系中，強(qiáng)調(diào)了“保護(hù)生態(tài)和富民利民的關(guān)系”，指出在保護(hù)中尋求發(fā)展機(jī)遇，在發(fā)展中滲透保護(hù)理念，“保護(hù)”與“發(fā)展”不再是對(duì)立面，把“保護(hù)生態(tài)環(huán)境就是保護(hù)生產(chǎn)力”的精神落到實(shí)處。西藏自治區(qū)大力推動(dòng)綠色產(chǎn)業(yè)，培育和發(fā)展特色農(nóng)牧產(chǎn)業(yè)、民族手工業(yè)、藏醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)、生態(tài)旅游等一系列具有地方資源優(yōu)勢(shì)的產(chǎn)業(yè)，并把這些產(chǎn)業(yè)作為支撐西藏綠色產(chǎn)業(yè)和生態(tài)經(jīng)濟(jì)的重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)來(lái)推動(dòng)。西藏綠色產(chǎn)業(yè)的蓬勃發(fā)展從根本上解決了產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型以及長(zhǎng)期以來(lái)在發(fā)展與保護(hù)間存在的突出矛盾。

經(jīng)過(guò)多年努力全區(qū)三成以上土地建起自然保護(hù)區(qū)，西藏的生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)取得了世人矚目的重大成就。自上世紀(jì)80年代以來(lái)，西藏相繼建立了70多個(gè)不同類型的自然保護(hù)區(qū)，其中國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)6個(gè)，國(guó)家級(jí)和自治區(qū)級(jí)(省級(jí))自然保護(hù)區(qū)總面積為40.1萬(wàn)平方公里，占全區(qū)土地面積的33.4%，占全國(guó)自然保護(hù)區(qū)總面積的30.8%。

保護(hù)區(qū)的建立，不僅使許多瀕臨滅絕的物種得到了保護(hù)，而且種群數(shù)量發(fā)展較快。藏羚羊是青藏高原獨(dú)有的物種，該物種是高原生態(tài)系統(tǒng)健康與否的重要風(fēng)向標(biāo)。據(jù)相關(guān)部門的監(jiān)測(cè)和統(tǒng)計(jì)，藏羚羊種群數(shù)量在逐年增加，從上世紀(jì)90年代不足5萬(wàn)只，目前已經(jīng)增加到15萬(wàn)只以上，在短短的30年間種群數(shù)量增加了3倍。據(jù)統(tǒng)計(jì)，1989年西藏野驢在5.6萬(wàn)頭左右，1998年接近8萬(wàn)頭，目前已超過(guò)10萬(wàn)頭。上世紀(jì)80年代末，野牦牛的數(shù)量只有7000多頭，自90年代以來(lái)由于自然保護(hù)區(qū)的建立和對(duì)盜獵分子的大力打擊，到90年代已超過(guò)萬(wàn)頭。夏勒認(rèn)為總數(shù)在1.2萬(wàn)到1.3萬(wàn)左右，如今至少在1.5萬(wàn)以上。另外，黑頸鶴、滇金絲猴、西藏馬鹿、野牦牛、藏野驢、藏原羚等高原珍稀和獨(dú)有物種的種群數(shù)量也在穩(wěn)中有增。

當(dāng)今人類的最大挑戰(zhàn)之一是保護(hù)瀕危野生動(dòng)物及其棲息地，許多物種一旦處于瀕危就很難穩(wěn)定和發(fā)展其種群數(shù)量。然而，青藏高原能夠在不到30年的時(shí)間里把野生動(dòng)物的種群數(shù)量發(fā)展得如此龐大和迅速，可以算是當(dāng)今保護(hù)事業(yè)的奇跡，而這樣的奇跡正是自然保護(hù)區(qū)所創(chuàng)造的。